Høringssvar fra Lillestrøm kommune

Fet, Skedsmo og Sørum kommuner slås sammen til Lillestrøm kommune fra 01.01.2020. Høringsuttalelsen er derfor behandlet i de politiske organene for Lillestrøm kommune, selv om kommunen formelt ikke er opprettet.

3.1 Barnehagemiljø

Departementet legger til grunn at det er behov for å innføre nye og tydelige plikter for hva barnehagen skal gjøre for å sikre at alle barn har et trygt og godt barnehagemiljø. Forslaget er bygget opp etter modell fra opplæringsloven, men med enkelte forskjeller blant annet hva gjelder dokumentasjonskravet og håndhevingsregimet. Det foreslås for eksempel at det innføres tydelige plikter for barnehagen, uten å innføre en individuell rett og et system for håndhevelse av enkeltsaker. Dette innebærer at det ikke skal fattes enkeltvedtak i saker om barns psykososiale barnehagemiljø, og at det ikke er klageadgang på barnehagens agering i enkeltsaker.

Kommunen støtter i all hovedsak forslaget slik det foreligger, men har enkelte merknader.

Departementet har vurdert hvorvidt det skal innføres en lovregulering med rettighetsfastsetting og håndhevingsordning på barns psykososiale barnehagemiljø, men har landet på at en slik regulering vil rette mye oppmerksomhet mot enkeltbarn og enkeltforeldre fremfor barnehagens systematiske arbeid for å skape et godt miljø i barnegruppen. Kommunen støtter denne vurderingen, men mener at forslaget slik det fremstår fremdeles skaper et individorientert fokus som kan være uheldig. Det bør heller være et tydeligere fokus på utvikling av sosialt samspill, egenregulering og sosial kompetanse i barnehagen. Dette er områder som barnehagen allerede i dag har fokus på, og som blant annet fremgår av rammeplanen.

3.1.1 Krav til å arbeide forebyggende

Departementet mener at det bør lovfestes et krav om at barnehagen skal arbeide forebyggende og fremme et trygt og godt barnehagemiljø. Kommunen støtter forslaget, og viser i den forbindelse til at kravet til å jobbe forebyggende allerede finnes i dag i ulike deler av lovverket, men kommunen er enig i at det er mer brukervennlig at plikten tydelig fremkommer i barnehageloven.

3.1.2 Nulltoleranse mot mobbing, utestengelse, trakassering, diskriminering og andre krenkelser

Departementet viser selv til at kravet om at en barnehage skal ha nulltoleranse mot mobbing, utestengelse, trakassering, diskriminering og andre krenkelser allerede i dag fremkommer av lovverket, men at det ikke er tydeliggjort i en egen bestemmelse. Kommunen støtter forslaget for å sikre at kravet fremkommer eksplisitt, men vil presisere at dette er et område hvor det allerede i dag gjøres mye godt arbeid ute i barnehagene.

Vi viser i den forbindelse til at ett av barnehagens formål er at barna skal lære å ta vare på seg selv og hverandre, jf. barnehageloven § 1. En del av det pedagogiske arbeidet er å støtte barna gjennom de konflikter som oppstår. I dette er det for eksempel viktig å støtte barna i å kunne vise toleranse for anerledeshet, og å kunne la mindre alvorlige hendelser eller plagsom oppførsel «prelle av». Dersom grensen for hva som skal anses som en «krenkelse» settes for lav, mener vi dette kan komme i konflikt med barnehagens mandat. Det kan også føre til at fokuset på relasjonsbasert kompetanse og bedret samarbeid mellom hjem og barnehage blir undergravet, og det kan gi lite rom for å skape god dialog mellom barna og foreldre i en konfliktsituasjon.

3.1.3 Plikt til å gripe inn for å hindre at barn blir skadet eller utsettes for krenkelser

Departementet foreslår å innføre en plikt for personalet til å gripe inn ved krenkelser som mobbing, utestengelser, trakassering, diskriminering og vold. Kommunen støtter tydeliggjøring av en slik plikt, og viser i den forbindelse til at dette gjøres allerede i dag. Kommunen støtter videre departementets vurdering av at en plikt til å gripe inn i en enkeltsituasjon, ikke automatisk utløser en plikt til å sette inn tiltak i den enkelte sak.

3.1.4 Aktivitetsplikt når barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø

I lovforslaget er det lagt til grunn at barnehagen har en aktivitetsplikt når barnet ikke har et godt barnehagemiljø. Kommunen støtter forslaget, og kommunen er enig i at barnets subjektive opplevelse av barnehagemiljøet skal legges stor vekt på i barnehagens undersøkelse av saken og vurderingen av om barnets rett til et godt barnehagemiljø er brutt eller ikke. Vi mener imidlertid det er problematisk å legge til grunn det enkelte barns subjektive opplevelse, som målestokk for om barnehagen har oppfylt en rettighet eller ikke. Det er derfor en viktig presisering, når departementet knytter vurderingen av om barnehagen har oppfylt sin aktivitetsplikt eller ikke til en objektiv standard. Det vil si om barnehagen har gjort alt som med rimelighet kan kreves av den i form av tiltak og tilrettelegging, for at barnet kan ha et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø. Vi støtter departementets presisering av en objektiv standard, og mener at denne bør tas inn i lovteksten.

Når det gjelder dokumentasjonsplikten, så har departementet vurdert at det bør innføres et krav om at barnehagen skal utarbeide en skriftlig plan for oppfølging av saken, og at planen som minimum må inneholde:

• Hvilket problem som skal løses.

• Hvilke tiltak barnehagen har planlagt.

• Når barnehagen skal gjennomføre tiltakene.

• Hvem som er ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene.

• Når barnehagen skal evaluere tiltakene.

Departementet presiserer at dette ikke er ment å være omfattende dokumentasjonskrav.

Kommunen er enig i at oppfølgingen av enkeltsaker vil kreve noe dokumentasjon, men vi vil presisere at det å tillegge de ansatte ytterligere dokumentasjonskrav fører til at ansatte får mindre tid til å utføre sin primæroppgave i barnehagen, og må påregne mer tid til kontorarbeid. En pedagogisk leder har i dag satt av 4 timer per uke til planlegging, noe som erfaringsvis er et minimum av hva som kreves. Det å sette inn ytterligere krav til dokumentasjon, vil følgelig enten gå på bekostning av dagens planleggingstid, eller på bekostning av den ansattes primæroppgave. Det bør derfor være en relativ høy terskel for når dokumentasjonskravet i individsaker inntreffer, og fokus bør heller være rettet mot det pedagogiske arbeidet med hele barnegruppen.

Kommunen støtter forslaget om en skjerpet aktivitetsplikt dersom ansatte krenker barn.

Vi vil bemerke at departementet ikke har valgt å åpne opp for at barnehagens aktivitetsplikt kan påklages til Fylkesmannen, i motsetning til rettighetene etter opplæringsloven. En konsekvens av dette vil være at de foreldre som ikke mener at barnehagen har satt i verk tilstrekkelig med tiltak, vil klage til barnehagemyndigheten i kommunen. Det må følgelig påregnes en økt saksmengde til barnehagemyndigheten. Kommunen er derfor ikke enig i vurderingen av at forslaget ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunen, og vi ber om at dette revurderes.

3.2 Krav om at barnehagens lokaler og uteareal skal ligge samlet

Departementet mener at det bør innføres et krav om at barnehagens lokaler og uteareal skal ligge samlet. Dette vil gjelde både kommunale og private barnehager, men ikke for familiebarnehager. Forslaget kommer som en konsekvens av tidligere høring, hvor det ble foreslått at hver barnehage må være et eget rettssubjekt.

Kommunen støtter forslaget.

3.3 Krav til internkontroll

Departementet har vurdert om det bør lovfestes et krav om at barnehagen skal ha internkontroll for å sikre at kravene i barnehageloven med forskrifter blir oppfylt. Per dags dato ligger kravet om internkontroll i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv, samt etter annen helse-, miljø- og sikkerhetslovgivning. Barnehagene er derfor allerede i dag kjent med kravet om internkontroll, og kommunen støtter at kravet tydeliggjøres i en egen bestemmelse i barnehageloven.

3.4 Regulering av kommunen som barnehagemyndighet

Som lokal barnehagemyndighet skal kommunen påse at barnehagene følger regelverket. Plikten gjelder for både kommunale og private barnehager. Kommunen kan bruke godkjenning, veiledning og tilsyn som virkemidler for å påse at barnehagene etterlever regelverket, jamfør barnehageloven §§ 8, 10, 11 og 16. Dette innebærer blant annet at kommunen fører tilsyn med barnehager som kommunen selv driver. Kommunens rolle som tilsynsmyndighet er ikke nærmere regulert i barnehageloven eller kommuneloven.

Departementet mener at det er behov for å profesjonalisere kommunens ivaretakelse av oppgaver som barnehagemyndighet. For å få til dette ønsker departementet å innføre særlige regler om kommunen som barnehagemyndighet.

Etter departementets syn er det nødvendig å sikre at kommunen som barnehagemyndighet har et tilstrekkelig uavhengig forhold til de kommunale barnehagene. Personer eller kommunale enheter som har direkte ansvar for barnehager som kommunen er ansvarlig for, bør ikke utføre oppgaver kommunen har som barnehagemyndighet. For eksempel bør ikke tilsynsoppgaven ligge til en styrer eller til et kontor eller en etat som ivaretar oppgaver med å drive kommunale barnehager.

Departementet mener det bør innføres et krav om at oppgavene kommunen har som barnehagemyndighet, skal ivaretas av et organ som er tilstrekkelig uavhengig av organer som ivaretar oppgaver knyttet til drift av kommunale barnehager. Kommunen kan ivareta oppgavene gjennom et interkommunalt samarbeid, kommunalt oppgavefellesskap eller vertskommunesamarbeid etter kommuneloven.

Departementet mener videre at det er behov for å lovfeste et krav om likebehandling av kommunale og private barnehager for å sikre at kommunen og barnehagene er oppmerksomme på kravet.

Lillestrøm kommune er enig i viktigheten av å skille på kommunens oppgaver som eier og som myndighet. Departementets forslag er gitt under den forutsetning av at kommunen ikke i tilstrekkelig grad er kjent med dette skillet, noe vi er sterkt uenige i. En presisering av kravet til kommunens uavhengighet og likebehandling er kun en gjengivelse av allerede gjeldende forvaltningsrettslige prinsipper. Lillestrøm kommune støtter derfor at disse blir nedfelt i barnehageloven for å sikre en helhetlig regulering av kommunens oppgaver på barnehagefeltet. Lovforslaget, slik det er utformet, gir kommunen fremdeles et handlingsrom for hvordan disse oppgavene skal løses, så lenge organiseringen sikrer en uavhengighet fra kommunens rolle som eier, samt en likebehandling av kommunale og private barnehager.

Dersom man imidlertid leser departementets vurdering, som vil legge en klar føring på tolkningen av forslaget til den nye § 8 a og § 12 tredje og fjerde ledd, så bindes kommunens selvrådighet opp i unødvendig stor grad. I forslaget er det beskrevet at personer eller kommunale enheter som har direkte ansvar for kommunens barnehager, ikke bør utføre oppgaver som kommunen har som barnehagemyndighet. For en større kommune, som Lillestrøm, vil det være uproblematisk å ha en egen seksjon/avdeling som jobber med barnehagemyndighetsoppgaver, og en annen seksjon/ avdeling som vil jobbe med kommunens eieroppgaver. Begge avdelinger vil imidlertid på ett nivå i det kommunale systemet rapportere til samme leder, for eksempel til en felles kommunaldirektør. Ut ifra beskrivelsen til departementet, vil dette være problematisk. Tilsvarende vil ofte personer med spesialkompetanse, innenfor eksempel økonomi eller juss, fungere som rådgivere både på eier- og myndighetssiden. De færreste kommuner vil ut fra dagens økonomiske rammer ha anledning til å oppbemanne myndighetssiden med fagfolk på samtlige aktuelle områder. Noe fellesbruk av menneskelige ressurser må derfor påberegnes. Det er uklart om departementet i sin beskrivelse av organiseringen har tatt høyde for dette. Dersom det legges til grunn at kommunen ikke kan bruke de samme menneskelige ressursene på begge områder, vil forslaget innebære en betydelig økonomisk konsekvens for kommunene.

Avslutningsvis vil vi presisere at også det å benytte seg av et vertskommunesamarbeid, som departementet foreslår som en mulig løsning, vil gi økonomiske og administrative konsekvenser for alle de involverte kommuner.