Høringssvar fra Nettverk av informasjonspiloter

Oslo, 28.06. 2023

Høringssvar - forslag til endringer i offentleglova m.m. - innsyn i journalinnføringer m.m. som gjelder organinterne dokumenter

Nettverk av Informasjonspiloter er en interesseforening for fagpersoner innen informasjonsforvaltning, samhandling, data management, dokumentasjonsforvaltning/arkiv og beslektede emner. Vi arrangerer fysiske morgenmøter for å diskutere fag over foredrag og en kaffe, vi diskuterer temaene videre i digitale kollokvier kalt Informasjonpilotene diskuterer og vi samles sosialt for å bygge nettverk kalt Fly med informasjonspilotene. Vi brenner for at det skal bli lettere å bruke og navigere i god og kvalitetssikret informasjon og data både internt i virksomheter og i samfunnet.

Vi anbefaler Regjeringen å trekke lovforslaget. Vi mener forslaget til endringer undergraver lovens formål, i realiteten innskrenker muligheten til innsyn og dermed bidrar til mindre åpenhet, redusere muligheten for å avsløre feil og myndighetsmisbruk og går utover tilliten til offentlig forvaltning. Dersom Regjeringen ikke trekker forslaget, anbefaler vi lovgivende makt (Stortinget) om å avvise forslaget.

Om endringsforslaget

Departementet foreslår et tillegg i offentleglova § 14 første ledd som gjør det klart at ikke bare organinterne dokumenter som sådan, men også journalinnføringer som gjelder organinterne dokumenter, kan unntas fra offentlighet. Videre foreslås det endringer i offentlegforskrifta § 6 og arkivforskrifta § 10 som gjør det klart at organer kan journalføre organinterne dokumenter uten at opplysninger om disse dokumentene publiseres i den offentlige journalen som er tilgjengelig på nettet gjennom eInnsyn eller på annen måte.

Forslaget begrunnes med at «.. en del offentlige virksomheter lar være å journalføre organinterne dokumenter nettopp for å unngå at det bes om innsyn i disse dokumentene eller i opplysninger om dokumentene. Konsekvensen av dagens regler er derfor at nyttig informasjon går tapt eller er vanskelig tilgjengelig. Dette er både utilsiktet og uhensiktsmessig.» Det henvises til at dette er særlig aktualisert med innføringen av nytt arkiv- og saksbehandlingssystem for departementene.

Intensjonen er god, men forslaget er feilslått og undergraver lovens formål.

Formålet med offentleglova er å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig, for slik å styrke informasjons- og ytringsfriheten, demokratisk deltakelse, rettssikkerhet og tillit og kontroll med forvaltningen (Offentleglova §1). Utgangspunktet og hovedregelen er at alle har rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter, journaler og liknende register. Retten til innsyn er grunnleggende i et demokratisk samfunn.

Forslaget begrunnes med en intensjon om at det vil kunne bidra til at et større antall organinterne dokumenter journalføres og arkiveres enn i dag - det er prisverdig. Departementet er altså kjent og innforstått med dårlig forvaltningspraksis og manglende journalføring og arkivering i forvaltningen.

Arkivloven §6 sier at offentlige organ plikter å ha arkiv og disse skal være ordnet og innrettet slik at dokumenter er sikret som informasjonskilder for samtid og ettertid. Forvaltningen skal i dag journalføre organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 i den grad dette er tjenlig, jf. arkivforskrifta § 9. Forvaltningen har altså et skjønnsrom til å vurdere om organinterne dokumenter skal journalføres. Dette skjønnet brukes allerede vidt, og begrepet organinterne dokumenter kan favne mye. Det er kjent at det foregår en utstrakt bruk av organinterne dokumenter som i praksis er de reelle beslutningene og beslutningsgrunnlaget i en sak, og at mange dokumenter feilaktig registreres som organinterne.

Både Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning og Norsk presseforbund sin gjennomgang av klagesaker på innsyn send Statsforvalterne viser at mye ikke dokumenteres for samtid og ettertid, og at langt mer unntas offentlighet enn det som med rette skal skjermes mot innsyn.

Å ytterligere fremme at også journalføringen av organinterne dokumenter skal unntas og ikke fremvises på offentlig journal oppfatter vi som en reell innskrenking av innsynsretten. Dette vil gjøre det vanskelig å be om innsyn når man ikke vet om dokumentets eksistens. Med kjennskap til dagens praksis er det grunn til å tro at dette både vil misforståes og misbrukes i forvaltningen. Det øker rommet for skjulte prosesser, stikk i strid med formålet om åpenhet, gjennomsiktighet og tillit til forvaltningen, og svekker dermed innbyggernes rettssikkerhet og den demokratiske kontrollen med forvaltningen.

Det finnes allerede lovverk for å unngå innsyn i intern saksforberedelse

Offentleglova har allerede unntak som bør være tilstrekkelig for å oppnå behovet for intern meningsytring og saksforberedelse. Formålet med offentlighetsloven skal ivareta samfunnsmessige hensyn utover forvaltningens bekvemmelighet i egen meningsutveksling og saksforberedelse. Faglige diskusjoner og beslutningsgrunnlag må fremgå av arkivene for samtid og ettertid, selv om det oppleves plagsomt med innsyn.

Ser vi igjen til Riksrevisjonens undersøkelse viser den at meroffentlighetsprinsippet ikke er tilstrekkelig for å åpne opp der dokumenter kan unntas fra offentlighet. Lovbruddene som ble avdekket og lav bruk av meroffentlighetsprinsippet viser heller at det er behov for mer åpenhet, ikke å innskrenke den.

Behovet for økt journalføring og arkivering av organinterne dokumenter kan løses på andre måter

For å oppnå formålet om økt journalføring og arkivering av organinterne dokumenter, mener vi at lovgiver bør sikre dette uten å innskrenke innsynsretten. Lovgiver kan endre arkivforskrifta og skjerpe reglene for å bidra til ytterligere økt journalføring og arkivering av organinterne dokumenter og bedre sikre samfunnsdokumentasjon fra arbeid i forvaltningen som går utenfor faste prosessrammer.

Vi betrakter fortsatt Norge som et samfunn med høy tillit, selv om tilliten til offentlig forvaltning er svekket gjennom flere skandaler. At dokumenter journalføres, arkiveres og innsyn ivaretas er avgjørende for at befolkningen kan ha tillit til forvaltningen.

Åpenhet, transparens, demokrati og rettssikkerhet kan ikke bare være festtaler, men må sikres i lovverk og fremmes i faktisk forvaltningspolitikk.

Vennlig hilsen

Styret i Nettverk av informasjonspiloter

Merete Berg, Kristine Synnøve Brorson, Thomas Grønlie, Pernille Karlsen, Anders Hals Kron, Jórunn B. Ólafsdóttir, Per Sivertsen og Kristin Westbye