Forsiden

Høringssvar fra Tromsø Kommune

Høringssvar fra Tromsø kommune - Forslag om å innføre plikt til å tilby intensiv opplæring og plikt til flerfaglig arbeid

Dato: 19.09.2017

Svartype: Med merknad

 

 

 

FORSLAG OM Å INNFØRE PLIKT TIL Å TILBY INTENSIV OPPLÆRING OG PLIKT TILFLERFAGLIG ARBEID

 

Høringsnotatet inneholder svar på forslag fra Kunnskapsdepartementet om endringer i Opplæringsloven og Friskoleloven. Endringen vil medføre en plikt for skolene å gi en intensiv opplæring i lesing, skriving og regning for elever 1.-4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i opplæringen. Videre vil det innebære at skolene får en plikt til flerfaglig samarbeid på system og individnivå rundt ikke-faglige vansker også for elver som ikke kvalifiserer til individuell plan.

Frist for å gi levere høringssvar til departementet er 20.09.17

Beskrivelse av forslaget

 

Plikt til å gi et forslag om intensiv opplæring 1.-4. trinn

Utgangspunktet for at 1.-4. trinn er valgt ut for forsterket innsats er prinsippet om at tidlig læring er en selvforsterkende prosess som fostrer mer læring (jfr. «matteuseffekten»), og at tidlig intervensjon har mye bedre langtidseffekt for økt læring enn senere intervensjon. Selv om tilpasset opplæring er et overordnet prinsipp i gjeldende rett i tråd med §1.3 i Opplæringsloven, mener regjeringen at det er behov for en praksisendring når det gjelder utøvelsen av dette opp mot elever med måloppnåelse innenfor gjeldende læreplan, men som strever med lesing, skriving og regning 1.-4. trinn. Dette begrunnes i at nasjonale kartlegginger viser at det er store variasjoner skolene imellom i ferdigheter og i bruk av spesialundervisning, og at det derfor er behov for en spesifisering av forventningene til skolenes arbeid innenfor tilpasset opplæring. Dette medfører ikke at elever får en individuell rett til intensiv opplæring, men at skoler får en plikt til å tilby dette på området lesing, skriving og regning. Med andre ord er det skolene som bestemmer hvilke elever som har behov for intensiv opplæring på disse tre områdene. Dette medfører videre at det ikke blir stilt krav til enkeltvedtak, individuell plan eller annen formell skriftliggjøring. Det understrekes også at rett til spesialundervisning for de som har behov for langvarig spesialpedagogisk hjelp forblir slik det er i dag.

 

Med intensiv tilpasset opplæring pekes det på at dette kan gjøres på ulike måter og er av midlertidig karakter. Det vil også bære preg av et pedagogisk skjønn for hva som er viktig i det enkelte tilfellet. Det trekkes særlig frem at det er forskningsbelegg for å si at målrettede intensive kurs i små grupper gir store effekter. Intensiv opplæring kan også gis innenfor rammen av ordinær undervisning i klassen, eksempelvis stasjonsarbeid. Eneundervisning kan også brukes, men departementet er tydelig på at eneundervisning kun bør foregå i svært begrenset omfang av hensyn til inkludering i fellesskap

 Høringsuttalelse

Forsterket innsats 1-4 trinn

I utgangspunktet er kommunen positiv til en slik presisering av gjeldende rett i Opplæringsloven knyttet til intensiv tilpasset opplæring 1.-4. trinn på området lesing, skriving og regning.

Forslaget støttes fordi tidlig innsats er umåtelig viktig for senere læringsutbytte og et godt voksenliv, samtidig som erfaring tilsier at det er ulik praksis fra skole til skole. En god tilpasset opplæring vil videre kunne medføre mindre bruk av spesialundervisning for barn innenfor normalområdet som ikke har et stabilt spesialpedagogisk problem, men som har utfordringer på ulike områder. Det er godt forskningsmessig belegg for å peke på at skoler som ikke har en god tilpasset opplæring vil få en for stor økning av spesialundervisning over tid. Med dårlig tilpasset opplæring kan man risikere at 15-20% av elevmassen vil «ha behov for spesialundervisning. Dette samsvarer også med nasjonale tall som tilsier at 15-20% av våre elever går ut av grunnskolen med for svake kunnskaper til å klare seg i videre opplæring i dag. Det betyr imidlertid ikke at alle disse har behov for spesialundervisning. En stor andel av disse er innenfor normalområdet kognitivt og vil kun ha behov for intensiv tilpasset opplæring for å få et tilfredsstillende læringsutbytte. Mindre bruk av spesialundervisning erstattet av intensiv tilpasset undervisning vil også føre til en mer fleksibel bruk av ressurser og en mindre stigmatiserende opplevelse for enkeltelever. Videre vil PPT få frigjort kapasitet til å utføre sitt viktige arbeid knytte til barn med stabile spesialpedagogiske behov. Dette forslaget er i samsvar med viktige satsninger vi har allerede i Tromsø kommune, eksempelvis «Tromsøskolen i utvikling», en implementering av vår kvalitetsutviklingsplan for Tromsøskolen.

 

Imidlertid vil Tromsø kommune peke på at de støtter en del innvendinger som kommer fra KS i høringsnotatets innledning. Vi ber derfor om at det ses nærmere på hvordan reglenes innhold og omfang kan spesifiseres ytterligere.

 

Dette gjelder eksempelvis hva «midlertidig» organisering etter ferdigheter betyr før man kommer i konflikt med dagens forbud i Opplæringsloven mot stabil organisering etter nivå. Videre bes det om at det ses nærmere på hva å oppnå «forventet progresjon» betyr. Det pekes på at dette må «avgjøres lokalt», men kommunen ber likevel om at det ses på om det ikke kan gis mer overordnede føringer. Ulike barn vil naturlig nok ha ulik progresjon selv om de alle er innenfor rammen av aldersadekvate læreplanmål.  Imidlertid skal ingen barn oppleve å stå på stedet hvil og ikke følge sin egen læringskurve. Det å avgjøre hva som er tilfredsstillende progresjon eller ikke, og deretter avgjøre hvem som skal og ikke skal ha intensiv opplæring, oppleves erfaringsmessig som vanskelig for mange skoler.

 

Det er viktig ikke bare å sikre lik praksis på den enkelte skole, men også i samspillet mellom kommunene og de enkelte fylkesmenn i Norge. Fylkesmannens rolle knyttet til tilsyn og reaksjoner på området forsterket innsats 1.-4. trinn ønskes derfor også spesifisert nærmere. I den sammenheng bes det spesielt spesifisert hvordan fylkesmannens rolle i tilsyn skal være når det ikke er krav til skriftliggjøring av dokumentasjon.

Det stilles også spørsmål om å utdype PPT sin rolle i en slik intensiv opplæring.  Hva vil eventuelt være deres ansvar for å bistå skolene på området? PPT skal jo også i tråd med gjeldende rett jobbe med å vurdere hva som utgjør et forsvarlig opplæringstilbud, og deler av dette ansvaret omfatter også rådgivning på området tilpasset opplæring for den enkelte elev og på systemnivå.

Det stilles også spørsmål med om hvorvidt en slik intensiv innsats i praksis vil kunne medføre en utvanning av innholdet i tilpasset opplæring for elever 5.-10. trinn. Det som skisseres i forslaget som intensiv opplæring mener Tromsø kommune også åpnes opp for i dagens Opplæringslov §1.3, selv om det i praksis nok ikke er slik på alle skoler. At 1.-4. trinn får, betyr det at de på 5.-10. trinn ikke også skal ha rett til en slik intensiv opplæring? Det er jo som kjent på mellom- og ungdomstrinn at spesialundervisningens omfang virkelig begynner å øke i Norge. Videre er det erfaringsmessig en markant økning i antall barn som henvises når de begynner på 5. trinn. Selv om dette er en tendens som man har grunn til å håpe at forsterket innsats 1. trinn vil gjøre noe med over tid vil det erfaringsmessig være behov for god tilrettelagt undervisning også fra 5.-10. trinn.

Tromsø kommune etterspør i lys av disse spørsmålene en veileder som følge av en lovendring med intensiv opplæring 1-4 trinn.

 

Plikt til flerfaglig samarbeid

Departementet peker på at ikke-faglige utfordringer også kan bidra til at en elev sliter. Dette forutsetter at skolen samarbeider med andre etater som barnevern og primærhelsetjenesten. Per i dag har skolene bare en plikt til samarbeid når en elev har rett til individuell plan. Etter departementets vurdering er ikke skolenes plikt til samarbeid klar i gjeldende rett da den ikke speiler den plikten øvrige kommunale tjenesteinstanser har. Derfor ønskes en lovendring som gjør at plikt til flerfaglig samarbeid med andre kommunale instanser også gjelder for elever med mindre omfattende vansker enn elever som har individuell plan. En slik plikt vil gjelde både på system og individnivå.

 

Tromsø kommune sin tilbakemelding på plikt til flerfaglig samarbeid

Tromsø kommune støtter at skolene skal ha plikt til å samarbeide med andre etater i kommunen også for barn som ikke har individuell plan. Vi ønsker imidlertid å påpeke at en slik lovendring ikke nødvendigvis vil løse problemet i praksis uten at også andre etater forpliktes på samme vis.

 

Videre påpekes det at et pliktig samarbeid som tilsier endringer på skolen må skje på «skolenes premisser» i den forstand at det er skolens ansatte som best kjenner sitt handlingsrom på skolen når utforming av tiltak skal utarbeides.

Økonomiske og administrative konsekvenser

I Høringsnotatet anføres det at dette i utgangspunktet ikke vil ha økonomiske konsekvenser. Dette begrunnes med at det i statsbudsjett 2017 er vedtatt å øke bevilgning med økt lærertetthet på 1.-4. trinn med 460 millioner kroner.  Dette vil være korrekt så lenge den ordinære tildelingen er stabil, og den nasjonale satsningen kommer i tillegg til, og ikke istedenfor, annen tildeling.

Økonomiske konsekvenser vil også betinges av hvorvidt forslaget fører til reell praksisendring på den enkelte skole som igjen kan skape handlingsrom knyttet til andel av skoleramma som er brukt på spesialundervisning. Videre vil det betinge at skoleeier i samspill med skolene ved behov i tråd med de nye retningslinjene vil måtte se på handlingsrom på de enkelte skoler for å se på om man kan bruke ressursene mer effektivt på området tilpasset opplæring.

 

Vedlegg