Høringssvar fra Norsk Folkehjelp

Deres Ref.: 21/395

Forslag til endringer i utlendingsforskriften – introduksjonsstønad skal ikke medregnes i underholdskravet

Norsk Folkehjelp takker for muligheten til å svare på høringen. Fra 1994-2019 driftet vi asylmottak i hele Norge. Dette arbeidet har gitt oss erfaringer om utfordringer nyankomne personer med fluktbakgrunn møter i sin integreringsprosess. Norsk Folkehjelp er en medlemsorganisasjon og våre samfunnspolitiske lag har lang erfaring med å drive inkluderingsaktiviteter for flyktninger og innvandrere.

Norsk Folkehjelp støtter ikke forslaget slik det foreligger:

• Det er uklart hvordan forslaget konkret fremmer formålet om selvforsørgelse
• Norsk Folkehjelp anser forslaget som integreringshemmende

Innledning

Introduksjonsprogrammet har siden 2004 blitt styrket med en rekke tiltak som skal sikre deltakerne en varig og relevant tilknytning til arbeidslivet. En langsiktig konsekvens av forslaget er at gruppen innvandrere med lav formell utdannelse og en sårbar tilknytning til arbeidslivet vil øke. Dette er ikke god samfunnsøkonomi og en undergraving av den nye integreringslovens intensjon og formål.

Retten til respekt for ens familieliv er i Norge forankret gjennom både Grunnloven og våre internasjonale forpliktelser. FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) har tidligere kritisert Norges høye krav til familiegjenforening, og har karakterisert kravene som «uoverstigelige hindringer og barrierer som en flyktning møter i en søknadsprosess om familiegjenforening i Norge»[1].

Å oppleve flukt og eksil innebærer store omveltninger i menneskers liv. En forlater sitt hjemland, familier splittes, kontakten med mennesker og miljøet du er vant til å ha rundt deg brytes. Dette er livshendelser som påvirker. Derfor er det ekstra viktig at lovverk og praksis gir rammer som legger til rette for en god integrering. Å være sammen med familien er et grunnleggende element i en flyktnings mulighet for å få et mest mulig normalt liv. Dette kan leses ut av flere EMD-dommer blant annet Hode and Abdi v. The United Kingdom[2]. og uttalelser fra FNs menneskerettighetskomité[3].

Forslagets formål om selvforsørgelse

Formålet med forslaget er å sikre varige forsørgelsesevne for flyktninger. Forslaget er derimot taust om hvordan de foreslåtte innstrammingene konkret vil fremme ønsket formål. Dette er særlig interessant da forslaget legger opp til at flyktningen har lengre separasjonstid fra familien.

Vi kan heller ikke se at forslaget inneholder en analyse av økonomiske følger[4] og da særlig innsparinger som det er å anta ligger implisitt i forslagets formål. Som departementet vet, kan utilstrekkelig utredning av konsekvenser[5] være i strid med EMK art. 8 om hvorvidt staten har foretatt en rimelig avveining (Struck a fair balance).

Når introduksjonsloven ble innført ble det lagt vekt på at det skulle være mulighet for deltakerne i introduksjonsprogrammet å jobbe ved siden av programmet – uten at annen offentlig støtte skulle reduseres. Ønsket var at flest mulig skulle fullføre introprogrammet for å lære seg norsk, tilegne seg grunnleggende og målrettet kompetanse for deltakelse i arbeidslivet, med mer. En konsekvens av at forslaget blir vedtatt vil med stor sannsynlighet være at en større andel flyktninger avslutter introprogrammet og går til en usikker jobb. Får ikke flyktningen en varig tilknytning til arbeidslivet, har de mistet retten til å bli tatt opp igjen i introduksjonsprogrammet. Flyktningene vil heller ikke ha rett på sosialhjelp i egen eller annen kommune, da de har sagt fra seg retten til annen offentlig støtte ved å avslutte introduksjonsprogrammet.

For flyktningene og deres familier som blir rammet av forslaget vil følgende bli meget inngripende. Like viktig som spørsmålet om den juridiske holdbarheten av forslaget, er hvordan det påvirker den enkelte. Det er en selvmotsigelse i forslaget ved at vi på den ene siden sier at alle som har rett og plikt må fullføre introduksjonsprogrammet for raskt å bli integrert og selvforsørget, mens målgruppen på den andre siden ser seg tvunget til å gå ut i lønnet arbeid hvis de skal bli gjenforent med familien i nær fremtid. Norsk Folkehjelp mener skillet mellom en absolutt rett som kan ledes ut av lov og praksis, og hva vi som rettsstat skal anse som adekvat og verdig behandling av mennesker som trenger ekstra støtte og bistand er både relevant og vektig her.

Norsk Folkehjelp savner:

• Kartlegging av hvorvidt flyktninger som avstår fra hele eller deler av introduksjonsprogrammet i forsøk på ordinær sysselsetting, opplever raskere integrering og selvforsørgelse. Resultatet må holdes opp mot formålet i integreringsloven § 1[6].
• Kartlegging av hvordan adskillelse fremmer eller hemmer den enkeltes evne til selvforsørgelse.

Introduksjonsstønaden sin betydning for videre integrering og forsørgerevne

Innføringen av introduksjonsloven var det viktigste integreringsfremmende tiltak i sin tid. Integreringslovens formål er tidlig integrering i det norske samfunnet og økonomisk selvstendighet. Norsk Folkehjelp mener derfor at en ikke må undervurdere den effekten deltagelse i introduksjonsordningen har, og betydningen den økonomiske stønaden medfører.

Selv om introduksjonsstønaden er av midlertidig art, er konsekvensene av stønaden så mye mer i kraft av at den bidrar til integrering og bedre forsørgelsesevne på sikt.

Viktige faktorer for å oppnå god integrering er blant annet motivasjon, trygghet og tilhørighet. Forskning viser at mangel på gjenforening med sin familie medfører store påkjenninger på personens mentale helse i form av angst og stress, tunge økonomiske og praktiske byrder for ektefeller, og en svært negativ innvirkning på barns atferd.[7] Dette gjelder særlig for flyktninger, som i mange tilfeller, må leve i visshet om at familien fortsatt befinner seg i den situasjonen de selv flyktet fra. De psykiske påkjenningene denne situasjonen medfører gjør det vanskeligere å fokusere på integreringen, og derfor også muligheten til å bli selvforsørgende på sikt.[8] For å sikre best mulig kapasitet for den enkelte til å delta i egen integreringsprosess, vil det derfor være til det beste både for individet og samfunnet som helhet at en blir gjenforent med familien sin på et så tidlig tidspunkt som mulig etter å ha fått oppholds- og bosettingstillatelse i Norge.

Utbetalingen av introduksjonsstønaden skal sikre deltakerne økonomisk, slik at de kan fokusere på å tilegne seg språk- og grunnleggende kvalifisering som programmet tilbyr, og dermed styrke deres mulighet til deltakelse i arbeidslivet. Selv om introduksjonsstønaden er av midlertidig art, er den en samfunnsøkonomisk investering i integrering og bedre forsørgelsesevne på sikt. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at 2 av 3 som avsluttet introduksjonsprogrammet i 2013 var i jobb eller utdanning etter fem år etter fullført program[9].

Fjerningen av introduksjonsstønad i beregningsgrunnlaget for underholdskravet vil gjøre det vanskeligere for utlendinger å oppnå tilstrekkelige midler for familiegjenforening, og dermed skape større usikkerhet for en allerede sårbar gruppe i samfunnet. Det kan svekke integreringsprosessen, og evnen til å forsørge seg selv på varig basis. Utviklingen med integreringshemmende tiltak i form av lengre perioder med usikkerhet og ventetid tjener verken den enkelte utlending eller samfunnet som helhet.

Forholdet til andre vilkår for familieinnvandring

• Søkegebyret for familiegjenforening er i dag på kroner 7800,- FNs høykommissær for flytninger har uttalt at det er vanskelig – om ikke umulig – for flyktninger som nettopp har kommet til landet å betale det høye søknadsgebyret, og søke om familiegjenforening. [10] Videre viser de til at mange flyktninger må ty til svart arbeid eller svært dyre lån for å være i stand til å betale gebyret[11]. Norsk Folkehjelp er bekymret for at forslaget legger press på personer som allerede er i en vanskelig situasjon, og som dermed vil måtte ta uønskede valg for å bli gjenforent med familien sin.
• Forskning på området viser at en innstramning av underholdskravet vil påvirke familiemedlemmer til kvinner mer negativt enn menn på grunn av deres svakere stilling i arbeidsmarkedet[12]. Norsk Folkehjelp savner at departementet ikke har foretatt grundigere vurdering av hvilke konsekvenser forslaget vil ha for ulike grupper og deres forutsetninger for å på sikt oppfylle underholdskravet.
• Departementet skriver at det ikke foreligger statistikk på hvor mange flyktninger som ikke oppfyller vilkåret om å fremme søknadene i tide. Samtidig legges det til grunn i høringsnotatet at dette bare skjer unntaksvis. Det påstås også at selv om mulighet for familiegjenforening for noen flyktninger de facto blir utsatt om forslaget blir vedtatt, så er departementet av den oppfatning at dette ikke er en permanent hindring for fremtidig gjenforening med familien. Her utelater departementet følgene av hva en utsettelse vil kunne medføre for den enkelte.

For kommentarer til forslagets punkt 6.3.1 Flyktninger, punkt 6.4 Nærmere om konsekvensen av forslaget for de som omfattes, og punkt 6.5 om unntaksregelen i uf. § 10-11, viser vi til Jussbuss sitt høringssvar. For kommentarer til ikke-diskriminerende praksis etter EMK art. 8, viser vi til UNHCR sitt høringssvar.

For spørsmål, kontakt politisk rådgiver Marita Holmeset-Varpe marita.holmeset-varpe@npaid.org, 997 322 13.

Med vennlig hilsen

Ingrid Sætre

Leder Innenlandsavdelingen

Norsk Folkehjelp