Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Høringssvar fra Antirasistisk Senter

Dato: 15.11.2019

Svartype: Med merknad

Høringssvar fra Antirasistisk Senter - Forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven)

Antirasistisk Senter viser til brev av 19. august 2019 der vi inviteres til å gi våre innspill til forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven), og takker for muligheten til å avgi våre kommentarer.

Antirasistisk Senter er positive til hensikten bak forslaget, men er grunnleggende negative til innstramningene som er innbakt, og bekymret for hvilke konsekvenser dette vil medføre dersom de gjennomføres. Vår anbefaling er at endringene ikke gjennomføres slik forslaget foreligger nå.

I det følgende vil vi gi våre kommentarer til høringsnotatet, først på et overordnet nivå, så til de konkrete forslagene.

Noen overordnede kommentarer

Kunnskapsdepartementet foreslår å oppheve lov av 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) og innføre en ny lov om integrering (integreringsloven). Videre foreslår departementet endringer i bestemmelser i lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) og forskrift 30. juni 2006 nr.756 om erverv og tap av norsk statsborgerskap (statsborgerforskriften) som stiller krav om gjennomført norskopplæring og kunnskaper i norsk muntlig og samfunnskunnskap. Det foreslås blant annet å heve kravet til kunnskaper i norsk muntlig for rett til statsborgerskap etter søknad fra nivå A2 til nivå B1.

Begrunnelsen for lovforslaget er å styrke introduksjonsprogrammet slik at flere skal få formelle kvalifikasjoner og formell utdanning, for derigjennom å komme raskere ut i arbeid og utdanning og integreres godt i det norske samfunnet. Sentrale grep er lovfesting av kompetansekartlegging og karriereveiledning i forkant av oppstart av introduksjonsprogrammet, innføring av standardiserte elementer og mer bruk av formell kvalifisering og utdanning i programmet, samt lovfesting av differensiert programtid. Innretningen på opplæringen foreslås dessuten endret, fra krav om gjennomførte timer til et krav om å nå et minimumsnivå i norsk, noe som tas videre inn i en tilsvarende innskjerping av kravene i statsborgerloven.

Antirasistisk Senter er positive til endringer som styrker den enkeltes muligheter til å fullføre og dra bedre nytte av introduksjonsprogrammet. Gode norskferdigheter og formelle kvalifikasjoner til å utøve et yrke eller ta utdanning på høyere nivå er viktig for å kunne delta i arbeidslivet og integreres i det norske samfunnet. At det forslås å stille krav til godkjent lærerutdanning og spesialkompetanse for å kunne undervise i introduksjonsprogrammet, og at programtiden differensieres for å bedre kunne tilpasses den enkeltes forutsetninger, er positivt.

Det er likevel slik at dette er forslag som best vil ivareta de deltakerne som allerede har gode forutsetninger for å lykkes, og i liten grad de som har liten eller ingen utdanning fra hjemlandet. Hvordan analfabeter og personer med lærevansker knyttet til traumer eller andre helseutfordringer skal få et godt og likeverdig opplæringstilbud, noe som er en av utfordringene med dagens ordning, er dessverre vanskelig å få øye på. Dette er utfordringer som oftere rammer kvinner, og forslaget vil således kunne ha en negativ effekt også i et likestillingsperspektiv.

Antirasistisk Senter er prinsipielt imot at retten til å få innvilget statsborgerskap skal knyttes til språkferdigheter. Forslaget som foreligger innebærer et så strengt krav at det ifølge bl.a. Utdanningsforbundet i realiteten betyr at mange, særlig kvinner, aldri vil få muligheten til å kvalifisere seg til statsborgerskap. I likhet med Utdanningsforbundet opplever vi at dette er i direkte strid med selve lovforslaget, noe vi kommer tilbake til.

Flere av tiltakene som foreslås er kostnadskrevende og må følges opp med ressurser til kommunene og fylkeskommunene. Derfor er det bekymringsfullt at departementet legger opp til at endringene i stor grad skal gjennomføres innenfor eksisterende økonomiske rammer.

Nedenfor vil vi gå nærmere inn på de enkelte forslagene.

Nærmere om de foreslåtte endringene i integreringsloven

Kap. 5 Tidlig kvalifisering

Antirasistisk Senter ser positivt på at departementet foreslår å begynne med standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet, som integreringsfremmende tiltak allerede i mottak, før bosetting. Det er viktig å komme tidlig i gang med dette arbeidet, og det er viktig å motvirke passivitet. Likevel vil vi benytte anledningen til å bemerke at dette først og fremst vil lindre symptomer på et større problem. Det tar i dag for lang tid fra vedtak til bosetting, og for mange blir boende lenge i mottak. Folk må bosettes hurtigere, og ikke bli værende i mottak.

Kap. 6 Introduksjonsprogram

Kompetansekartlegging etter bosetting i kommunene

Departementet foreslår at personer som inngår i målgruppen for introduksjonsprogram, har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging etter bosetting i kommunene. Kartleggingen skal som et minimum omfatte hvilken utdanning, arbeidserfaring, språkkunnskaper og annen relevant kompetanse den enkelte har.

Antirasistisk Senter støtte forslaget om en omfattende kartlegging før elevene begynner på introduksjonsprogrammet, og at denne lovfestes slik at alle deltakerne får rett og plikt til å gjennomføre kartleggingen. Det er positivt å bygge videre på kompetansen som elevene kommer med fra hjemlandet, så vel som deres faglige ferdigheter og motivasjon. Det er viktig at kartleggingen skjer på kommunenivå, og av stor betydning at denne gjøres av rådgivere med riktig kompetanse og med nærhet og kjennskap til elevene.

Karriereveiledning

Departementet foreslår å styrke karriereveiledningen og rådgivningen og at alle i målgruppen for introduksjonsprogrammet skal ha rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning. Karriereveiledningen skal bygge på kompetansekartleggingen (§ 11) og bidra til at den enkelte tar informerte utdanningsvalg. Det foreslås at fylkeskommunen skal være ansvarlig for karriereveiledningen.

Antirasistisk Senter støtter forslaget om å styrke og lovfeste rådgivningstilbudet for voksne, og mener at det å innføre rett og plikt til karriereveiledning for deltakere i introduksjonsprogrammet er viktig både for bedre integrering og for at nyankomne flyktninger og innvandrere skal kunne delta og lykkes i formell opplæring og i andre kompetansehevende tiltak.

Samtidig veit vi at mange av deltakerne kommer fra vanskelige situasjoner og har et stort behov for tett og profesjonell oppfølging. Det er viktig at rådgiveren kjenner elevene og har mulighet til å være i dialog med lærerene, og vi er derfor bekymret for at fylkeskommunen ikke er riktig instans for å ivareta dette behovet. Særlig for de elevene med størst utfordringer, som kanskje også er de som trenger rådgivningen mest, vil det ikke være fordelaktig å reise langt for å møte en rådgiver vedkommende ikke kjenner. Vi mener derfor at det bør sikres at denne rådgivningen tilbys innen rimelig geografisk nærhet for alle deltakere.

Planene omfatter dessuten tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidsmarkedsbehov. Departementet skriver at “det er særlig aktuelt å fremheve hvilken opplæring innvandrere trenger for å møte regionale behov for arbeidskraft”. Det er klart positivt å samarbeide med regionale aktører for å sikre at lokale muligheter utnyttes og flere kommer i varig arbeid, men det er likevel viktig å unngå at introduksjonsprogrammets rolle blir å “levere” arbeidstakere til fylkeskommunen, men gir god og profesjonell rådgivning tilpasset den enkeltes situasjon og kvalifikasjoner.

Introduksjonsprogrammets varighet

Forslaget legger opp til differensiert programtid fra tre måneder til fire år for å tilpasse introduksjonsprogrammet bedre til det store mangfoldet blant deltakere når det gjelder utdanningsnivå, bakgrunn og livssituasjon. Det vil innebære at deltakerne skal ha et tilpasset programforløp for å oppnå nødvendig kompetanse, både med hensyn til norskopplæring og mulighet til å fullføre grunnskole og videregående opplæring for å oppnå yrkes- eller studiekompetanse.

Antirasistisk Senter støtter forslaget, med noen forbehold. Deltakerne i introduksjonsprogrammet er en mangfoldig gruppe, som derfor har mangfoldige behov. Det er positivt at programmets varighet foreslås tilpasset den enkeltes individuelle sluttmål, og at det er mulighet for utvidelse til fire år, for de som trenger et års ekstra opplæring. Vi tar for gitt at en slik individuell plan i stor nok grad tar høyde for de ulike helseutfordringer denne gruppen kan ha.

En slik individuell plan og tettere oppfølging av den enkelte vil imidlertid innebære større utgifter. Det er svært viktig at det i loven sikres et likeverdig tilbud uavhengig av bosted. Kommunens økonomi må ikke være avgjørende verken for kvaliteten på tilbudet eller lengden på den enkeltes programtid.

Antirasistisk Senter kan ikke støtte forslaget om at deltakere som har fullført videregående opplæring før ankomst til Norge kan tilbys programtid på bare tre til seks måneder. Forslaget tar ikke høyde for at kvaliteten på videregående opplæring varierer sterkt mellom ulike land og at deltakerne derfor vil ha svært ulike forutsetninger for å lære seg norsk godt nok til å kunne ta del i høyere utdanning eller i arbeidslivet etter så kort tid. Det legges dessuten opp til såpass omfattende innhold i programmet at det for de fleste vil være umulig å gjennomføre på så kort tid.

Integreringskontrakt

Departementet foreslår å innføre en integreringskontrakt som gjengir overordnede forpliktelser mellom kommunen og den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet som eksempelvis deltakernes sluttmål, norskmål og langsiktige mål.

Antirasistisk Senter ser ikke behovet for en integreringskontrakt, så lenge opplæringens mål allerede ligger nedfelt i individuelle planer. Sannsynligheten er stor for at dette bare vil være mer “papir” å forholde seg til, og dermed kan virke demotiverende og forvirrende. Hvis det likevel gjennomføres, må det tas høyde for at deltakernes mål og ståsted kan endres over tid.

Kap. 7 Introduksjonsstønad

Departementet foreslår i det vesentlige å videreføre dagens regler om introduksjonsstønad, men at det gjøres endringer i størrelsen på stønaden for deltakere under 25 år, jf. § 22. Videre foreslås det å redusere krone for krone for arbeid som inngår i programmet hvis det er til gunst for deltakeren. Jf. § 25.

Departementet foreslår å redusere stønaden til hjemmeboende under 25 år til en tredjedel av dagens nivå. Begrunnelsen er at det ikke er rimelig at deltakere i introduksjonsprogrammet skal ha inntekt som er mye større enn sine medelever.

Antirasistisk Senter ser departementets ønske om å i større grad likebehandle ungdom. Likevel vil for eksempel unge flyktninger være blant dem med størst behov for slik offentlig støtte. Barnefattigdom er en realitet i Norge, særlig i innvandrerbefolkningen, og det å bo hjemme betyr ikke alltid bedre økonomi, særlig innen denne gruppen. Nyankomne og nylig bosatte flyktninger mangler nettverk og hjelpere som de som alltid har bodd der vanligvis har. De stiller derfor ikke likt i utgangspunktet.

Antirasistisk Senter mener derfor at stønaden til unge hjemmeboende bør forbli på dagens nivå og være lik for alle.

Kap. 8 Opplæring i norsk og samfunnsfag

Norskmål

Departementet foreslår å endre opplæringen fra et visst antall timer til et generelt krav om minimumsnivå i norsk som gjør at de kan delta i norsk utdanning og arbeidsliv.

Antirasistisk Senter er ikke uenig i forslaget som sådan, men mener det er viktig at det sikres at det tas høyde for at deltakerne har svært ulike forutsetninger for å lære et nytt språk, og at noen kan ha behov for mye tid og god og tett oppfølging. Det er viktig at muligheten for å redusere antall timer ikke kan brukes som en innsparingspost.

Basert på ulike evalueringer mener departementet at dagens norskopplæring ikke gir deltakerne tilstrekkelige norskkunnskaper til å komme i utdanning og få en varig tilknytning til arbeidslivet, og at mange deltakere ikke oppnår de veiledende nivåene som er satt for norskopplæringen. Departementet betegner resultatene på området som svake, og beskriver kvaliteten og intensiteten i opplæringen som lav. Videre hevdes det at kommunene ikke i stor nok grad legger til rette for individuell tilpasning, at lærernes kompetanse er for lav, og at kommunene ofte ikke har høye nok ambisjoner på vegne av den enkelte deltaker. Når det påpekes såpass store svakheter ved opplæringen, kan ikke løsninga være å stramme inn kravet for elevene, man må kreve bedre standard og kompetanse når det gjelder lærere og opplæringssystemet.

Kap. 9 Forskjellige bestemmelser

Kompetansekrav for lærere

Departementet foreslår at de som underviser i norsk etter loven skal ha generell formell pedagogisk utdanning og minimum 30 studiepoeng i faget norsk som andrespråk.

Antirasistisk Senter støtter forslaget, og mener at alle bør ha rett til å undervises av en lærer med godkjent utdanning.

Forbud mot klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet

Departementet foreslår at personer som deltar i introduksjonsprogrammet eller i opplæringsarenaer etter loven ikke skal bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet i opplærings- eller vurderingssituasjoner.

Antirasistisk Senter støtter ikke forslaget. Vi mener behovet er marginalt, og at god dialog og godt samarbeid lokalt best løser utfordringer av denne typen.

Kap. 11 Forslag til endringer i statsborgerregelverket

Departementet foreslår endringer i statsborgerlovens § 7, første ledd bokstav f, jf. Statsborgerloven § 8, slik at det ikke lenger stilles krav om gjennomført opplæring, men dokumentert kompetanse i norsk på nivå B1 muntlig.

Antirasistisk Senter støtter ikke forslaget. Ikke fordi vi er uenige med departementet i at statsborgerskapet skal henge høyt, men fordi det å ha et statsborgerskap er en rettighet alle mennesker har, og som følger av ulike menneskerettighetskonvensjoner. Et statsborgerskap er med andre ord mer enn bare en “premie” for de som oppfyller kravene. Ved å stramme inn på mulighetene for å få statsborgerskap gjennom skjerpede krav til norskspråklig kompetanse risikerer vi å ramme dem som aller mest trenger beskyttelsen et statsborgerskap gir.

I land det er naturlig å sammenligne med varierer prosedyrene for statsborgerskap stort, til tross for at de alle er bundet av de samme konvensjonene. Når det gjelder språkkrav varierer det også sterkt, noe som tyder på at språkkravet ikke handler om nødvendig kompetanse eller kommunikasjonsbehov, men om politiske holdninger i vertslandet.

Antirasistisk Senter mener det er en viktig prinsipiell forskjell på å kreve tilstedeværelse på norskkurs, som i dag, og ferdigheter på et visst nivå, som departementet her foreslår. Forslaget etterlater et tydelig inntrykk av at departementet ønsker å begrense antallet nye statsborgere, for de er klar over at der grupper som ikke vil ha forutsetning eller anledning til å etterleve språkkravene ei heller innenfor gjeldende lov.

Vi mener det er direkte betenkelig om Norge innfører språkkrav vi veit vil ekskludere grupper fra muligheten til å oppnå statsborgerskap, og dermed også ekskludere dem fra de rettigheter som er knyttet til statsborgerskapet. Vi vil kunne få et samfunn der noen mennesker aldri vil kunne oppnå de samme rettighetene som majoriteten av befolkningen. Dette vil etter alt å dømme falle særlig uheldig ut for kvinner med ingen eller lite utdanning fra hjemlandet, samt mennesker med ulike helsemessige utfordringer. Dette oppfatter vi som en svært problematisk utvikling.

Oppsummering

Antirasistisk Senter er positive til en rekke av endringene som foreslås, men er bekymret for at de positive forslagene kan ende opp med å "drukne" i de vi anser som problematiske innstramninger. For eksempel er krav om høyere kompetanse for lærerne som underviser i introduksjonsprogrammet og bedre individuell tilpasning klart positivt, men av liten betydning dersom deltakerne ikke klarer å fullføre innenfor programmets varighet. Antirasistisk Senter savner et større fokus på hvordan de svakeste elevene kan løftes.

Antirasistisk Senter er prinsipielt imot at retten til å få innvilget statsborgerskap skal knyttes til språkferdigheter. Forslaget som foreligger innebærer et så strengt krav at det mange, særlig kvinner og de med helseutfordringer, aldri vil få muligheten til å kvalifisere seg til statsborgerskap. Dette er ikke integreringsfremmende og vi anbefaler at dette ikke gjennomføres.

Flere av tiltakene som foreslås er kostnadskrevende og må dessuten følges opp med ressurser til kommunene og fylkeskommunene.

Med vennlig hilsen,

for Antirasistisk Senter

Rune Berglund Steen Maria Wasvik

leder rådgiver

Til toppen