Høringssvar fra Sjøfartsdirektoratet

Høringssvar - forslag til lov om lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel

Det vises til Nærings- og fiskeridepartementets forslag til lov om lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel som Sjøfartsdirektoratet har mottatt til høring.

Sjøfartsdirektoratet har valgt å avgrense sine innspill til de forhold som faller inn under vårt myndighetsområde. Vi har følgende merknader:

Generelt

Sjøfartsdirektoratet skal være en attraktiv sjøfartsadministrasjon med høy sikkerhet for liv, helse, miljø og materielle verdier. Gode og trygge forhold for de som har sitt arbeid om bord er en viktig del av oppdraget vårt og er også nedfelt i strategiplanen: «[f]artøy skal være gode, seriøse og trygge arbeidsplasser bemannet med kompetente sjøfolk. Vi bidrar til dette gjennom tilsyn, regelverksutvikling og forebyggende arbeid, både for norske fartøy og utenlandske fartøy i norske farvann.»

Flaggstatsprinsippet har en sentral plass i norsk utenrikspolitikk, og det har vært langvarig praksis for å ta hensyn til dette ved utforming av regelverk på skipsfartens område. Videre er det et grunnleggende prinsipp for oss som sjøfartsadministrasjon at regelverksutviklingen på vårt område i hovedsak skal skje i internasjonale fora. Sjøfartsdirektoratet mener at lovforslaget vil utgjøre et brudd med det som har vært norsk praksis.

Sjøfartsdirektoratet arbeider for å sikre og styrke Norges posisjon som en ledende sjøfartsnasjon. I høringsnotatet er det vist til at Utenriksdepartementets rettsavdeling har påpekt at det må påregnes at denne typen begrensninger i flaggstatsjurisdiksjonen vil bli møtt med motstand fra andre flaggstater. Det er påpekt at en mulig reaksjon kan være at «utenlandske stater setter vilkår for å tillate norske skip å gå i havn». Vi oppfatter også at det er en forutsetning for forslaget at tilsynet med bestemmelsene er effektivt, og forslaget kan gjøre det utfordrende å føre tilsyn med utenlandske skip og deres rederier mv. Dette er nærmere omtalt nedenfor. På denne bakgrunn er Sjøfartsdirektoratet bekymret for at forslaget totalt sett vil virke negativt for Norge som flaggstat.

Definisjoner

Skip

I lovforslaget § 3 bokstav g er det tatt inn en definisjon av skip som knyttes opp mot registrering i et skipsregister. Det er pr. i dag ikke krav om at utenlandske fartøy som frakter inntil 12 passasjerer må være registrert i et skipsregister for å drive virksomhet i Norge. Det samme gjelder for andre utenlandske skip som driver næringsvirksomhet i Norge. Når det ikke er registreringsplikt, kan den foreslåtte definisjonen av skip i loven tenkes å åpne for omgåelse. Det er også vanskelig for direktoratet å føre tilsyn med skip som ikke er registrert, fordi disse fartøyene ikke fanges opp i like stor grad.

Når det gjelder fiske- og fangstfartøy er det noe uklart om intensjonen er å unnta fiske- og fangstfartøy i sin helhet fra å omfattes av loven. Lovutkastets § 3 bokstav g andre setning unntar visse typer skip fra å omfattes av loven. Fiske- og fangstfartøy nevnes imidlertid ikke særskilt her og faller dermed inn under lovens definisjon av skip. I utkastets § 7 om skip som yter andre tjenester i norske farvann, er fiske- og fangstfartøy derimot eksplisitt unntatt. Samtidig er kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår i forslagets § 5 knyttet opp til hva skip rent faktisk foretar seg, dvs. enten frakter last eller passasjerer. De fleste fartøy som er over 6 meter, skal ha en form for sertifikat, fartøy- eller byggeinstruks som viser at de kan frakte last eller passasjerer. Fartøy under 6 meter har ikke et slikt krav, og slik lovutkastet er utformet kan det oppstå tolkningstvil dersom fiske- og fangstfartøy under 6 meter frakter last eller passasjerer.

Dersom intensjonen er å unnta fiske- og fangstfartøy i sin helhet, foreslår Sjøfartsdirektoratet at dette heller gjøres gjennom definisjonen av skip:

«skip: skip som er registrert i norsk ordinært skipsregister (NOR), norsk internasjonalt skipsregister (NIS) eller i et skipsregister utenfor Norge. Likevel slik at loven ikke gjelder for fiske- og fangstfartøy, skip som tilhører Forsvaret eller som benyttes i dets tjeneste, og heller ikke for andre statlige skip som brukes utenfor næringsvirksomhet.»

Sjøfartsdirektoratet forutsetter ellers at kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår ikke gjelder skip som ligger i opplag, uten at dette fremgår uttrykkelig av lovutkastet.

I tillegg til definisjonene i lovutkastets § 3 er det også i §§ 4 og 6 definisjoner. All den tid lovutkastet har en egen bestemmelse med definisjoner, bør det etter Sjøfartsdirektoratet oppfatning vurderes om alle lovens definisjoner heller bør samles i en bestemmelse.

Kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår

I lovforslagets § 4 annet ledd gis en definisjon av norske lønns- og arbeidsvilkår. Når det gjelder arbeidsvilkår som følger av «lov» mener Sjøfartsdirektoratet at det bør presiseres i forskrift hvilken eller hvilke lover dette gjelder, jfr. forskriftshjemmelen i fjerde ledd.

I forslagets § 5 om skip i kystfart er det kun hjemmel til å gi forskrift om unntak fra kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår. I §§ 6-8 er det hjemmel til å gi forskrift om utfyllende regler om hvilke skip som omfattes av bestemmelsene. Sjøfartsdirektoratet mener at det også for § 5 kan være behov for en hjemmel til å gi forskrift med utfyllende regler om hvilke skip som omfattes av bestemmelsen.

I § 8 annet ledd er det et vilkår for å omfattes av kravet at skipet befinner seg i norsk økonomisk sone eller på norsk sokkel i «minst 30 dager, eller når skipets samlede tilstedeværelse i norsk økonomisk sone eller på norsk sokkel overstiger tre måneder i løpet av en tolv måneders periode». Dersom intensjonen er at de 30 dagene må være sammenhengende bør det vurderes å endre lovteksten slik at dette uttrykkelig kommer frem. Det bør videre klargjøres hvorvidt korte turer ut av norsk økonomisk sone eller norsk sokkel i en 30 dagers periode innebærer et nytt utgangspunkt for beregningen av perioden på 30 dager før kravet om lønns- og arbeidsvilkår kommer til anvendelse. For begge tidsgrensene på 30 dager/tre måneder kan det fremstå uklart om kravet – når det først slår inn - gjelder for hele perioden skipet har oppholdt seg i norsk økonomisk sone eller norsk sokkel, eller om det er fristilt fra kravet første 30 dager/tre måneder.

I forslagets § 9 om arbeidsgiverens, rederiets, rettighetshaverens og operatørens plikter og ansvar gir fjerde ledd andre setning eksempel på hvordan påseplikten kan oppfylles. Sjøfartsdirektoratet mener at det bør vurderes å fjerne dette fra lovteksten. Eksempler kan i stedet omtales i forarbeidene, eventuelt kan det utarbeides en mer brukervennlig veiledning e.l. til loven og omtales der.

Hvordan fastslå at kravet gjelder?

Lovforslagets § 6 regulerer når skip i cruisevirksomhet omfattes av kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår. For cruise som omfatter anløp i utlandet legger bestemmelsen opp til at kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår skal gjelde i de tilfellene der «over halvparten av seilasen målt i tid skjer i norsk territorialfarvann». Kravet gjelder fra fartøyet forlater første norske havn til det anløper siste norske havn. Tilsvarende bestemmer § 5 at kravet om norske lønns- og arbeidsvilkår for skip i kystfart som kommer fra eller skal til utenlandsk havn gjelder fra skipet forlater første norske havn til det anløper siste norske havn.

Slik Sjøfartsdirektoratet forstår lovforslaget vil det bli arbeidskrevende å slå fast når kravet gjelder (slå fast avgang fra første norske havn og anløp av siste norske havn), og for cruiseskip også om kravet i det hele tatt gjelder (slå fast hvor lenge fartøyet har oppholdt seg i norsk territorialfarvann). Tilsyn kan dermed bli både ressurskrevende og lite effektivt.

For utenlandske skip stiller forskrift om havnestatskontroll allerede i dag et krav om rapportering av faktisk ankomst- og avgangstidspunkt i enhver norsk havn skipet går til. En generell rapporteringsplikt knyttet til havneanløp og havneavgang gjelder også etter forskrift om fartøys meldeplikter etter havne- og farvannsloven § 8 for fartøy med bruttotonnasje 300 eller mer som er på vei til en havn i Norge. Unntak følger av § 9. Sjøfartsdirektoratet forvalter imidlertid ikke sistnevnte forskrift.

Sjøfartsdirektoratet er ikke kjent med at det eksisterer krav til rapportering av inn- og utpassering av territorialfarvannet. Av forskrift om utenlandske fartøyers anløp til og ferdsel i norsk territorialfarvann § 11 følger det at utenlandske fartøyer med lengde større enn 24 meter eller tonnasje større enn 50 bruttotonn som skal anløpe norsk indre farvann, har meldeplikt og skal senest 24 timer før de ankommer norsk indre farvann sende melding til norske myndigheter. Dette gjelder altså ikke passering av grensen for territorialfarvannet, og det gjelder uansett ikke for norske skip. Sjøfartsdirektoratet forvalter heller ikke denne forskriften.

Sjøfartsdirektoratet vurderer at tilsyn og håndheving av kravet vil kunne utføres mer effektivt, målrettet og korrekt dersom det i loven også stilles krav om at skip som omfattes av loven skal melde fra gjennom etablerte systemer som f.eks. SafeSeaNet når de krysser grensen for territorialfarvannet på vei inn og ut av norske farvann. Videre at det for skip som omfattes av loven stilles krav til rapportering av når de går fra første norske havn og når de anløper siste norske havn. Endelig bør det stilles krav om at skipene ved den samme rapporteringen også bekrefter at kravet til norske lønns- og arbeidsvilkår følges. Som alternativ til innrapportering via systemer som SafeSeaNet, kan man eventuelt etablere et krav om at de samme opplysningene føres inn i dekksdagboken. Sjøfartsdirektoratet mener likevel at elektronisk rapportering via SafeSeaNet er å foretrekke.

Ressursbehov og praktisk gjennomføring av tilsyn

Ikrafttredelse av en ny lov som foreslått vil medføre et økt behov for ressurser i Sjøfartsdirektoratet. Det innføres et nytt tilsynsområde, og det innebærer at det er behov for ressurser knyttet til gjennomføring av tilsynene, veiledning knyttet til det nye regelverket, klagesaksbehandling og arbeid i forbindelse med innhenting av bankgaranti i tilfeller der etterfølgende sanksjonering av utenlandske skip er nærliggende. Det må også etableres et tilsynsregime, og det må gjennomføres tilstrekkelig opplæring.

I høringsnotatet pkt. 9.4.5. fremgår det at Sjøfartsdirektoratet har gjort et foreløpig anslag knyttet til antatt kostnad som følge av økt tilsyn. Direktoratet ser nå at det vil være behov for å kalkulere disse kostnadene på nytt, og antar – basert på det som kommer frem i forrige avsnitt – at beløpet vil bli høyere enn det foreløpige anslaget.

Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av tilsynet, har Sjøfartsdirektoratet notert seg at lovforslaget ser ut til å legge opp til at tilsyn kan gjennomføres på ulikt vis, både som ren dokumentkontroll eller som fysisk tilsyn i kombinasjon med dokumentkontroll og intervju av mannskapet. Sjøfartsdirektoratet vil bemerke at tilsyn i form av dokumentkontroll vil være mest effektivt dersom arbeidsavtalene inneholder vilkår om norske lønns- og arbeidsvilkår i de tilfeller loven gjelder. Erfaringsmessig blir slike tilsyn mer omfattende og komplisert når det må innhentes annen informasjon i form av lønnsslipper og annen dokumentasjon på overføring av lønn fra arbeidsgiver til arbeidstaker. Særlig gjelder dette ved tilsyn av utenlandske skip og/eller arbeidsgivere. Uten et direkte lovkrav om at det skal inntas noe om kravet til lønns- og arbeidsvilkår i arbeidsavtalene, vil den praktiske gjennomføringen av tilsynet og direktoratets ressursbehov i den forbindelse være avhengig av hvordan rederier og arbeidsgivere velger å innrette seg.

Sjøfartsdirektoratet antar også at tilsyn med loven vil kreve opplysninger og dokumentasjon som ikke finnes ombord, og er bekymret for at det kan føre til at det kan være lettere å kontrollere skip med rederier som direktoratet har tilgang til sammenlignet med skip med rederier som direktoratet ikke har tilgang til. Denne bekymringen gjør seg særlig gjeldende i de tilfeller der dokumentkontroll er den eneste reelle tilsynsmetoden vi kan anvende.

For tilsyn med den virksomheten som drives på sokkelen (både med skip og pliktsubjekter) innebærer dette noe nytt for direktoratet. Dersom tilsynet legges opp med fysiske besøk på rederiets, arbeidsgivers eller rettighetshavers kontor, vil det også ha stor betydning for direktoratets ressursbehov. Det er imidlertid uklart for Sjøfartsdirektoratet om det er juridisk adgang til fysiske tilsyn hos rederi, arbeidsgiver eller rettighetshaver når kontoret er lokalisert i utlandet.

Når det gjelder forslagets § 10 om hvem det skal føres tilsyn med er «operatøren» ikke omfattet av tilsyn utover en medvirkningsplikt i femte ledd. I § 15 tredje ledd er operatøren heller ikke omfattet av krav om å stille økonomisk sikkerhet. Noen nærmere begrunnelse for denne avgrensningen er ikke gitt i høringsnotatet.

I § 13 tredje ledd om tilbakeholdelse av skip er det videre hjemmel til tilbakeholdelse av skip dersom «arbeidsgiver eller rederi» ikke har etterkommet pålegg etter første ledd. «Rettighetshaver» og «operatør» er ikke omfattet. Ettersom det i § 13 første ledd vises til «den ansvarlige etter § 9» - som er «arbeidsgiver, rederi, rettighetshaver og operatør» - kan det tilsi at også rettighetshaver og operatør skal med i § 13 tredje ledd. Noen nærmere begrunnelse for hvorfor bare pålegg som ikke er etterkommet av arbeidsgiver eller rederi kan gi grunnlag for vedtak om tilbakeholdelse synes ikke å være kommentert i høringsnotatet.