Høringssvar fra Bufdir

Dato: 07.12.2020

Kunnskapsdepartementet

Postboks 8119 Dep

0032 OSLO

Deres ref: Vår ref: 2020/60183-2 Arkivkode: 008 Dato: 07.12.2020

Høringsuttalelse - forslag om nye midlertidige regler for hjemmeopplæring

Innledning

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er ikke blant de inviterte i høringsbrevet, men ønsker likevel på bakgrunn av vårt sektorovergripende ansvar for barn og unges oppvekstsvilkår og vårt særlige ansvar for utsatte barn og unge, å gi vårt innspill til høringen om Kunnskapsdepartementets forslag til nye regler om hjemmeopplæring under korona-pandemien.

Departementet skriver i høringsnotatet at bakgrunnen for forslaget er et etterspurt ønske om «(...)større handlingsrom for å kunne bruke hjemmeundervisning også utover tilfellene hvor dette er nødvendig på grunn av smitteverntiltakene.» Videre skriver departementet at de er «(...)kjent med at det også er enkelte skoler som i for stor grad har tatt i bruk hjemmeundervisning.»

Bufdir er enige med departementet i at overgangen mellom hva som er nødvendige tiltak ut fra smittevernhensyn og hva som er praktisk og hensiktsmessig i noen tilfeller kan være glidende og at det derfor er behov for en tydeliggjøring av hjemmelsgrunnlaget. Vi tror imidlertid ikke at dette forslaget til regulering vil bidra til større rettssikkerhet for elevene eller hindre at bruken av hjemmeopplæring eskalerer, slik departementets uttalte målsetting er.

Vi mener et forslag som åpner for bruk av hjemmeopplæring av hensyn utover smitteverntiltak vil kunne bidra til å legitimere mer bruk av stenging og reduksjon i skoletilbudet som forebyggende tiltak og at dette vil gå utover de barna som har størst behov for en trygg og stabil stedlig tilhørighet på skolen.

Bufdirs vurdering av forslaget

Forslagets lovmessighet

Barnekonvensjonen slår fast at hensynet til barnets beste alltid skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Bufdir kan ikke se at departementet i denne saken har gjort en forsvarlig vurdering av på hvilken måte barns rettigheter blir berørt av forslaget. Forslaget kan ha innvirkning på barns rett til opplæring og utdanning, barns psykiske helse og retten til beskyttelse mot vold og overgrep.

Bufdir stiller spørsmål ved om det er hjemmel i loven for de endringene som foreslås. Forslaget her foreslås hjemlet i midlertidig lov om tilpasninger i barnehageloven, opplæringslova og friskolelova for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 § 7. Det vises til at formålet med loven er at barn, unge og voksne i størst mulig grad skal kunne få ivaretatt sine rettigheter etter barnehageloven, opplæringslova og friskolelova, samtidig som det tas hensyn til hva som er mulig når barnehager og skoler er stengt eller er underlagt begrensninger av smittevernhensyn som følge av utbruddet av covid-19. Formålsparagrafen viser altså til begrensninger av smittevernhensyn, ikke hensyn utover smittevern, slik dette forslaget foreslår å legge til.

Forslagets konkrete utforming

Kunnskapsdepartementet ønsker ifølge høringsnotatet å tydeliggjøre regelverket på dette området, samtidig som det åpnes for større fleksibilitet i tilfeller der «(...)det over tid har vært og er utfordrende å organisere opplæringen på grunn av mye fravær hos elever og lærere knyttet til pandemien». Det er for Bufdir uklart hvilke kriterier som skal ligge til grunn for vurderingen av når en slik bestemmelse skal komme til anvendelse. Begrepene «over tid» og «utfordrende» gir stort rom for tolkning og bruk av skjønn. Videre er det i forslag til tekst angitt at i tilfeller hvor det har vært mye fravær over tid, «(...)kan skoleeier beslutte å gi deler av opplæringen til elever over 12 år hjemme utover tilfeller hvor dette nødvendig på grunn av smittevern dersom dette er trygt og pedagogisk forsvarlig». Heller ikke her angis kriterier og vurderingen vil måtte bli utelukkende skjønnsmessig. Omfangsundersøkelser viser at så mange som en av fem elever på ungdomsskolen oppgir å ha vært utsatt for minst en form for fysisk eller psykisk vold fra en eller begge foreldrene. Omtrent fem prosent har vært utsatt for grov vold hjemme. Mange av disse har aldri fortalt om hendelsene til noen. Bufdir mener dette innebærer at det vil være svært vanskelig for skolen å vurdere om det er trygt og pedagogisk forsvarlig for den enkelte elev å miste et tilbud på skolen.

Forslaget sett opp mot funn og anbefalinger fra Koordineringsgruppa for tjenester til utsatte barn og unge under covid-19 og Ekspertgruppen for barnehage og skole

I perioden fra midten av mars til mai så vi at hensynet til å redusere smitte førte til at svært mange arenaer og tilbud barn, unge og familier har tilgang til i dagliglivet stengte dørene eller reduserte tilbudet kraftig samtidig. For mange barn og unge er skole noe som kan være godt å slippe for en periode, men for en del er skole og fritidsaktiviteter et fristed fra en krevende hjemmesituasjon. For disse var det dramatisk da samfunnet stengte.

I kartleggingene gjort i forbindelse med koordineringsgruppen for tjenester til utsatte barn og unge, har Bufdir sette at lokale tiltak i mange tilfeller blir strengere enn nødvendig. Det ser også ut som at nedstenging brukes som forebyggende tiltak i noen kommuner og at flere enn nødvendig settes i karantene for å være føre var. I rapport 9 fra koordineringsgruppen skriver vi «Det er koordineringsgruppens vurdering fra nedstengningen i mars at for mange misforstår anbefalingene og legger lag på lag med egne beslutninger. Det er nasjonale tiltak, så regionale - så lokale - og så enkeltindivider. Det kan se ut til å være en tendens til at man er redd for å gjøre for lite på alle nivåer, og beslutningstakere ønsker å vise lojalitet til anbefalinger og handlekraft. Det bidrar til mer nedstengning enn det er lagt opp til nasjonalt, uavhengig av risikovurderinger. Totalbelastningen ved at mange strammer inn (på alle sosiale områder) på mange nivåer blir massiv for barn og ungdom totalt.»

Vi så også i vår og på forsommeren at det er krevende å få tjenester som først har stengt eller redusert sin tilgjengelighet og sitt tilbud i gang igjen. Vi er på grunnlag av dette bekymret for at en åpning for hjemmeopplæring utover det som er absolutt nødvendig av smittevernhensyn kan bidra til å sementere en uheldig utvikling som kan få konsekvenser i lengre tid.

Skolen er den viktigste arenaen utenfor hjemmet der barn og unge lærer, utvikler og forvalter vennskap og møter trygge voksne som ser dem. Det er svært bekymringsfullt at antallet bekymringsmeldinger til barnevernet sank da skolene stengte i vår. Det er nå også flere indikasjoner på at unge er mer ensomme og i større grad utvikler psykiske vansker enn i perioden før pandemien.

Disse funnene støtter etter vårt syn ikke at det er behov for større fleksibilitet i regelverket, men heller at det må tydeliggjøres overfor kommuner og skoleeiere hvilke føringer regelverket som gjelder i dag legger for reduksjon i tilbudet og bruk av hjemmeopplæring. Verdens helseorganisasjon gir også sterke og entydige anbefalinger om at åpne skoler skal prioriteres svært høyt og at skoler skal betraktes som en «essential service» under pandemien. Hovedbudskapet må dermed fortsatt være at det skal være lav tiltaksbyrde for barn og unge og høy terskel for å stenge barnehager og skoler.

Ekspertgruppen for konsekvenser av smitteverntiltak i barnehager og skoler som ledes av Utdanningsdirektoratet leverte en ny rapport i november og påpeker at «(...) et redusert tilbud i barnehager og skoler har alvorlige konsekvenser for barn og unge. Tiltakene for barn og unge skal være så lave som mulig av hensyn til deres læring og psykiske helse». I rapporten anbefales det en tydeligere anvisning i Covid-19-forskriften §12 b tredje ledd når det gjelder hvilke i tilfeller det kan være adgang til å begrense tilbudet. Videre anbefales det at det innføres krav til skriftlig begrunnelse ved begrensning av tilbudet etter samme bestemmelse. Det presiseres videre at alle kommuner og fylkeskommuner må ha beredskapsplaner for rødt tiltaksnivå, som muliggjør at de minste barna har et heldagstilbud og at alle øvrige trinn får tilbud om mest mulig undervisning på skolen. Vi mener ekspertgruppens anbefaling står i motstrid til Kunnskapsdepartementets forslag om endring.

Konklusjon

Bufdir støtter ikke forslaget til nye regler om hjemmeopplæring under korona-pandemien.

Bufdir mener at dette forslaget vil ikke bidra til en tydeliggjøring av regelverket for skoler, men heller åpne for en uheldig usikkerhet rundt regelverket ettersom forvaltningen vil måtte innebære stor grad av skjønn.

Ved regelverksendringer som angår barn og unge skal alltid hensynet til barnets beste tillegges stor vekt. Det er i dette forslaget ikke synliggjort en tilfredsstillende vurdering av forslagets konsekvenser for barns og unges rettigheter, jf barnekonvensjonens artikkel 3. Vi mener videre det er tvilsomt om dette forslaget kan hjemles i midlertidig lov om tilpasninger i barnehageloven, opplæringslova og friskolelova for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 § 7, ettersom dennes formål er tilpasninger av smittevernhensyn.

Bufdir mener videre at forslaget er i strid med anbefalinger gitt i rapporter fra Koordineringsgruppen for tjenester til utsatte barn og unge og Ekspertgruppen for konsekvenser av smitteverntiltak i barnehager og skoler. I rapporter fra begge disse gruppene pekes det på et tydeligere regelverk, lav tiltaksbyrde for barn og unge og at det bør gis tilbud om mest mulig undervisning på skolen for alle trinn.

Med hilsen

Mari Trommald (e.f)

Direktør

Tove Bruusgaard

avdelingsdirektør

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.