Høringssvar fra Norsk filminstitutt

Viser til høringsnotat om endringer i kringkastingsloven, kringkastingsforskriften mv. Forslag til gjennomføring av direktiv (EU) 2018/1808 om audiovisuelle medietjenester.

Norsk filminstitutts merknader er i første rekke knyttet til forslagene om europeisk programinnhold i audiovisuelle bestillingstjenester (kapittel 11) og om medfinansiering (kapittel 12), men vi har også noen merknader knyttet til forslaget om kritisk medieforståelse (kapittel 17).

Oppsummering

• Markedet for finansiering og konsum av audiovisuelt innhold er i endring. For å opprettholde en norskspråklig, uavhengig produksjon på samme nivå som i dag – og sikre publikum tilgang til innhold med utgangspunkt i norsk språk, identitet og kultur – er det behov for statlig regulering i form av krav til europeisk programandel og fremheving av europeiske verk, samt innføring av en medfinansieringsforpliktelse.
• Europeisk programandel og fremheving av europeisk verk: NFI støtter forslaget om at Kringkastingsloven § 2-1a endres slik at tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester pålegges å ha en andel europeiske verk på minst 30 prosent i sine kataloger og at disse skal fremheves.
• Medfinansieringplikten: NFI mener at alternativ 1, en dynamisk investerings- og bidragsplikt, er den modellen som er best egnet til å opprettholde norskspråklig, uavhengig produksjon og samtidig bidra til filmpolitisk måloppnåelse.
• NFI understreker at kravet til investeringer må være på et tilstrekkelig høyt nivå, slik at reguleringen har en faktisk effekt og sørger for at produksjon av norske verk opprettholdes på samme nivå som i dag og at publikums tilgang til norsk innhold ikke reduseres.
• NFI understreker at det er av vesentlig betydning at investeringsplikten gjelder norskspråklige, uavhengig audiovisuelle verk som oppfyller kulturtesten § 1-4 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon og som er produsert av en produsent som oppfyller vilkårene om uavhengighet i § 3-2 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon.
• NFI støtter også at direkte investeringer der eierskapet til immaterialrettigheter til verket overdras til tilbyderen i sin helhet, uten tidsmessige eller geografiske avgrensninger, ikke kvalifiserer som direkte investeringer.
• NFI deler Kulturdepartementets vurdering av at Medietilsynet egner seg til å utføre kontroll av omsetning og føre tilsyn med at aktørene overholder medfinansieringsforpliktelsen.
• Hvilke produksjoner som kvalifiserer til direkte investering, skal vurderes opp mot kulturtesten i § 1-4 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon og vilkårene om uavhengighet i § 3-2 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon. NFI forvalter denne forskriften, og vi mener denne vurderingen derfor bør gjøres av NFI. Dette kan for eksempel skje i form av en rådgivende uttalelse fra NFI til Medietilsynet i forbindelse med den årlige gjennomgangen av hvilke verk som kvalifiserer som direkte investering. Den endelige beslutningen om hvilke verk som kvalifiserer, samt beregning av bidrag til Filmfondet, bør imidlertid ligge hos Medietilsynet.

Europeisk programandel

Behovet for tilgjengelighet og synlighet av norsk og europeisk innhold

Det norske publikummet ser mer film og dramaserier enn noen gang, og det norske publikummet har tilgang på kvalitetsinnhold fra hele verden rett inn i stua. Ifølge Kantars undersøkelse av husholdningenes medieutgifter i 2020 tredoblet norske husstander sine utgifter til strømmetjenester fra 2014 til 2022. Over halvparten av norske husstander abonnerte på mer enn én strømmetjeneste i 2020, og undersøkelsen viste også at betalingsviljen for strømmetjenester med norsk innhold økte kraftig i perioden (Husholdningenes medieutgifter 2020 (kantar.no)).

Ettersom strømmetjenestene dominerer markedet, er norsk og europeisk innholds tilgjengelighet og synlighet i disse tjenestene avgjørende for hvor mye publikum faktisk eksponeres for og velger å se norsk og europeisk innhold. I en landsrepresentativ spørreundersøkelse gjennomført av NFI i samarbeid med Kantar svarer 39 og 37 prosent av respondentene at når de skal se henholdsvis spillefilm eller dramaserier på strømmetjenester velger de oftest å se de filmene og seriene som strømmetjenestene anbefaler. Undersøkelsen viser også at 43 prosent av respondentene har lett etter en bestemt film eller serie den siste måneden uten å finne den. Dette viser betydningen av at norske verk er tilgjengelige i strømmetjenestene, og at dette innholdet faktisk synliggjøres for publikum.

Det er derfor viktig med krav til europeisk programandel, og ikke minst at dette innholdet framheves i tjenestene. NFI har vurdert hvorvidt det bør fastsettes en høyere programandel enn minimumsbestemmelsen på 30 prosent, og hvorvidt det bør fastsettes et krav til norsk programinnhold. Ettersom det ikke foreligger noen registreringsplikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester per i dag, har Medietilsynet ikke en oppdatert oversikt over alle audiovisuelle bestillingstjenester under norsk jurisdiksjon. Blant aktørene som rapporterte statistikk over europeisk programandel til Medietilsynet i 2019 ser vi at den europeiske programandelen gjennomgående ligger godt over 30 prosent. Det er grunn til å tro at en stor andel av det europeiske innholdet er norsk innhold. Av hensyn til likebehandling og konkurransesituasjonen for aktører under norsk jurisdiksjon har NFI vurdert det slik at det ikke er hensiktsmessig å stille strengere krav til disse tilbyderne enn til andre aktører som opererer i det norske markedet.

NFI støtter forslaget om at Kringkastingsloven § 2-1a endres slik at tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester pålegges å ha en andel europeiske verk på minst 30 prosent i sine kataloger og at disse skal fremheves.

Om framheving av europeisk innhold

Plikten til å fremheve europeiske verk er utdypet og eksemplifisert i fortalen til endringsdirektivet punkt 35:

«Framheving kan sikres på ulike måter, for eksempel ved en egen avdeling for europeiske verker som er tilgjengelig fra tjenestenes hjemmeside, mulighet til å søke etter europeiske verker med søkeverktøyet som er en del av tjenesten, bruk av europeiske verker i tjenestens kampanjer eller en minste prosentdel av europeiske verker som fremmes gjennom tjenestenes programkatalog for eksempel ved hjelp av bannere eller lignende verktøy».

Verken direktivet eller den foreslåtte gjennomføringen i norsk rett spesifiserer hvordan verkene skal fremheves i katalogene. Kulturdepartementet mener her det kan være mulig for Medietilsynet, i samråd med tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester, gjennom samregulering å lage retningslinjer som beskriver ulike former for fremheving av europeiske verk og kriterier for når kravet til fremheving vil anses oppfylt.

NFI støtter forslaget om at Medietilsynet utformer retningslinjer i samråd med tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester. Vi mener at tjenestetilbyderne selv er de som har den beste kunnskapen om hvordan dette vil fungere i praksis, hvilke muligheter som finnes og ulike hensyn som bør legges til grunn. Vi har derfor tro på at en slik samregulering vil være hensiktsmessig og effektiv.

NFI bidrar gjerne inn i dette arbeidet dersom det er ønskelig.

Sanksjonsmuligheter

NFI støtter departementets vurdering av at det kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på kravet om europeisk programandel og fremheving av europeiske verk.

Medfinansiering

Behovet for å innføre medfinansieringsplikt i Norge

Audiovisuelle bestillingstjenester har tatt over en stor del av markedet for konsum av audiovisuelt innhold. Økt tilgjengelighet og skjerpet konkurranse har endret markedsforhold og påvirket pengestrømmene og finansieringen av filmer og serier. Flere av de største bestillingstjenestene i det norske markedet tilbys av globale aktører etablert i andre EØS-land, og disse investerer i varierende grad i norske produksjoner.

De raske endringene i folks medievaner og den økte globaliseringen av markedet innebærer at forutsetningen for stabil og forutsigbar finansiering av norskspråklige audiovisuelle produksjoner er under press. Dette kan svekke den filmpolitiske måloppnåelsen, det kulturelle mangfoldet og norske språk. Dersom de totale private investeringene over tid går ned er det risiko for at tilgangen til norsk innhold reduseres.

Vurdering av modell

NFI deler Kulturdepartementets oppfatning av at det i lys av markedsutviklingen er nødvendig med virkemidler som sikrer finansiering av norskspråklige, audiovisuelle produksjoner i fremtiden. For å opprettholde en norskspråklig produksjon på samme nivå som i dag må finansieringsbehovet dekkes inn gjennom statlig regulering. Kulturdepartementet har vurdert ulike alternativer, og kommet frem til to alternative modeller for medfinansiering i Norge:

1. En dynamisk investerings- og bidragsplikt.
2. Direkte investeringsplikt.

NFI mener det er alternativ 1, en dynamisk investerings- og bidragsplikt, som er best egnet til å opprettholde norskspråklig, uavhengig produksjon og samtidig bidra til filmpolitisk måloppnåelse.

Filmfondet, som forvaltes av NFI, er den største garantisten for filmpolitisk måloppnåelse. Midlene som forvaltes gjennom fondet bidrar til verk av høy kvalitet og kulturell betydning, kunstnerisk kreativitet og ytringsfrihet, og mangfold og likestilling både foran og bak kamera.

Flere tilbydere investerer allerede i norskspråklige verk, og vil trolig foretrekke en direkte investeringsplikt fremfor en bidragsplikt til Filmfondet. Da kan de selv rå over midlene, samt erverve seg rettigheter og utnytte verkene kommersielt. NFI deler imidlertid Kulturdepartementets vurdering av at selv om en investeringsplikt trolig er mindre tyngende for tilbyderne enn en bidragsplikt, vil denne modellen trolig i mindre grad bidra til filmpolitisk måloppnåelse enn en bidragsplikt til Filmfondet vil gjøre. En investeringsplikt vil bidra til filmpolitisk måloppnåelse kun i den grad det er forenelig med de til enhver tid rådene markedsmekanismene.

En kombinasjon av bidragsplikt og direkte investeringsplikt tar både hensyn til tilbydernes ønske om å gjøre direkte investeringer, samtidig som det vil komme inn noen midler til Filmfondet i form av bidrag fra tilbydere som enten ikke ønsker eller kan investere tilstrekkelig i norske produksjoner til at bidragsplikten bortfaller. NFI mener derfor at dette er den mest ideelle modellen.

Investeringer på et tilstrekkelig høyt nivå

Kulturdepartementet foreslår en innretting av alternativ 1 som fungerer slik at tilbydere må betale et bidrag til Filmfondet tilsvarende 5 prosent av brutto omsetning i Norge, men slik at gradvis høyere investeringer i norske produksjoner reduserer bidragsplikten i henhold til følgende:

• 4 prosent ved årlige direkte investeringer mellom 25 og 40 mill. kroner
• 3 prosent ved årlige direkte investeringer mellom 40 og 55 mill. kroner
• 2 prosent ved årlige direkte investeringer mellom 55 og 70 mill. kroner
• 1 prosent ved årlige direkte investeringer mellom 70 og 85 mill. kroner
• 0 prosent ved årlige direkte investeringer over 100 mill. kroner

Nivået på bidragsplikten trappes ned i takt med økte investeringer i norske produksjoner, og investeringer over 100 millioner kroner innebærer at aktører ikke må bidra med midler til Filmfondet. NFI understreker at kravet til investeringer må være på et tilstrekkelig høyt nivå slik at reguleringen har en faktisk effekt og bidrar til at produksjon av norske verk opprettholdes på samme nivå som i dag og at publikums tilgang til norsk innhold ikke reduseres. Hva som er et tilstrekkelig høyt nivå er vanskelig å vurdere da kunnskapsgrunnlaget er begrenset og markedet er i rask endring. Etter NFIs vurdering bør terskelen for å unngå bidrag til Filmfondet ligge på minimum det angitte nivået (over 100 mill. kroner). Samtidig mener NFI innretningen av nivå må kunne vurderes regelmessig, og eventuelt justeres i tråd med både markedsutviklingen og prisutviklingen i samfunnet.

Vi gjør for øvrig oppmerksom på at det i høringsnotatet mangler en angivelse av prosentsats ved årlige investeringer mellom 85 og 100 mill. kroner.

Hvordan beregne omsetning?

I høringsnotatet er omsetning definert til «tjenestens brutto omsetning i Norge, herunder omsetning fra abonnement eller reklame, sponsing og produktplassering fratrukket merverdiavgift». Flere av tjenestetilbyderne har omsetning fra tjenester som ikke er relatert til film og serier, som sport, nyheter, underholdning etc, og inntektene kommer fra abonnement, leie og kjøp av enkelttitler eller reklame.

NFI mener det blir viktig at reguleringen tydeliggjør hva som skal være grunnlag for omsetning. Kjøp og leie av enkelttitler bør, slik forslaget er, for eksempel inkluderes da dette er omsetning som er direkte relatert til filmer og serier. Det samme bør annonseinntekter og kjøp av abonnementer for audiovisuelle tjenester hvor en betydelig andel består av film/serier inkluderes.

Også for dette området endrer markedet seg raskt og vi ser stadig nye forretningsmodeller som f.eks. bundling av tjenester og annonsedrevne tjenester. NFI vil derfor også her foreslå at modellen for beregning av omsetning vurderes regelmessig av Medietilsynet.

Norskspråklige, uavhengige audiovisuelle verk

I høringsnotatet fremgår det at med direkte investering menes «direkte bidrag til produksjonskostnader, forhåndskjøp og kjøp av visningsrettigheter i norsk, uavhengige verk». Videre defineres norskspråklige uavhengige verk slik:

«Med norskspråklige, uavhengige audiovisuelle verk menses norskspråklige audiovisuelle verk som oppfyller kulturtesten § 1-4 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon og som er produsert av en produsent som oppfyller vilkårene om uavhengighet i § 3-2 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon. Det er avgjørende at direkte bidrag primært bidrar til ny uavhengig produksjon og ikke omsetning av rettigheter i eldre verk. Investeringer i kjøp av visningsrettigheter kvalifiserer dersom verket ikke er eldre enn tre år».

NFI understreker at det er av vesentlig betydning at investeringsplikten gjelder norskspråklige, uavhengig audiovisuelle verk som oppfyller kulturtesten § 1-4 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon og som er produsert av en produsent som oppfyller vilkårene om uavhengighet i § 3-2 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon.

Det betyr med andre ord at investeringer i verk som ikke oppfyller disse vilkårene ikke kan medregnes i medfinansieringsplikten.

At disse vilkårene ligger til grunn er av stor betydning for at innføringen av en medfinansieringsplikt skal være formålstjenlig. Kulturtesten sikrer at verkene har sitt utspring i norsk eller samisk språk, historie, kultur eller samfunnsforhold, at handlingen utspiller seg i Norge eller et annet EØS-land, og at vekene har vesentlige bidrag fra opphavsmenn eller utøvende kunstnere bosatt i Norge eller et annet EØS-land. Vilkårene om uavhengighet sikrer at verkene er produsert av et uavhengig audiovisuelt produksjonsforetak som er etablert i Norge eller i et annet EØS-land og som har audiovisuelle produksjon som sitt hovedformål. Med uavhengig menes at foretaket ikke har det offentlige som hovedeier eller har vesentlige forretningsmessige bindinger til den primære visningsplattformen for prosjektet. Dette er med andre ord vesentlig for at investeringsplikten skal bidra til oppfyllelsen av de filmpolitiske målene knyttet til et mangfoldig filmtilbud med utgangspunkt i norsk og samisk språk, kultur og identitet og en sterk og bærekraftig filmbransje.

Eierskap til immaterialrettigheter

For å sikre det økonomiske grunnlaget for uavhengige produsenter, foreslår Kulturdepartementet at tilbydere som velger direkte investeringer kan kreve tidsavgrenset og geografisk avgrenset eksklusivitet. Direkte investeringer der eierskapet til immaterialrettigheter til verket overdras til tilbyderen i sin helhet, uten tidsmessige eller geografiske avgrensninger, vil imidlertid ikke kunne medregnes i investeringsplikten og lede til redusert bidrag til Filmfondet.

Kulturdepartementet ber om en tilbakemelding fra høringsinstansene på om dette grepet er hensiktsmessig for å styrke uavhengige produsenters stilling, eller om det vil gripe for mye inn i forhandlingssituasjonen.

NFI mener dette er et hensiktsmessig grep for å styrke uavhengige produsenters økonomiske bærekraft. Dette grepet kan nettopp bidra til å styrke de uavhengige produsentenes økonomiske og kunstneriske interesser i forhandlingssituasjonen, ved at de for eksempel vil kunne forhandle frem muligheter til å kapitalisere videre på immaterielle rettigheter enten som spin-off-prosjekter, til utvikling av oppfølgere til film eller nye sesonger av serier.

Samtidig vil NFI bemerke, at ettersom dette er et marked i utvikling – og nye forretningsmodeller utprøves, utvikles og etableres, bør det legges opp til at reguleringen kan evalueres og justeres etter hvert som vi høster nye erfaringer.

Tilsyn med medfinansieringsforpliktelsen

Medietilsynet har erfaring og kompetanse som tilsynsmyndighet, og NFI deler Kulturdepartementets vurdering av at Medietilsynet egner seg til å utføre kontroll av omsetning og føre tilsyn med at aktørene overholder medfinansieringsforpliktelsen. NFI har bred kompetanse om tilskuddsforvaltning og finansiering av audiovisuell produksjon, og departementet foreslår på den bakgrunn at Medietilsynet kan hente inn rådgivende uttalelser fra NFI i saker som gjelder produksjoner som kvalifiserer som direkte investeringer.

Hvilke produksjoner som kvalifiserer til direkte investering, skal vurderes opp mot kulturtesten i § 1-4 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon og vilkårene om uavhengighet i § 3-2 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon. Denne forskriften forvaltes av NFI, og NFIs produksjonsrådgivere vurderer daglig om verk består kulturtesten og oppfyller vilkårene om uavhengighet. Det er NFI som har fagkompetanse på dette området, og vi mener denne vurderingen derfor bør gjøres av NFI. Dette kan for eksempel skje i form av en rådgivende uttalelse fra NFI til Medietilsynet i forbindelse med den årlige gjennomgangen av hvilke verk som kvalifiserer som direkte investering. Den endelige beslutningen om hvilke verk som kvalifiserer, samt beregningen av bidrag til Filmfondet, bør imidlertid ligge hos Medietilsynet.

Registreringsplikt

Endringsdirektivet pålegger medlemsstatene å utarbeide og vedlikeholde en oppdatert liste over tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon. For å gjøre det praktisk mulig å oppfylle kravet til en slik liste foreslår Kulturdepartementet at bestemmelsen utvides, og at det i kringkastingsloven innføres en plikt for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester til å registrere seg hos Medietilsynet. Forslaget vil skape en bedre oversikt over tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester, og dermed gjøre Medietilsynets håndheving av loven enklere.

NFI støtter forslaget om at det innføres en slik registreringsplikt. Listen over tilbydere av audiovisuelle medietjenester bør imidlertid også inkludere tilbydere som omfattes av medfinansieringplikten i Norge, men som ikke er under norsk jurisdiksjon. Det er ikke hjemmel for å innføre registreringsplikt for tilbydere som ikke er under norsk jurisdiksjon. For å kunne føre tilsyn med medfinansieringsforpliktelsen må imidlertid Medietilsynet ha oversikt over hvilke aktører som er omfattet av reguleringen. Medietilsynet må derfor skaffe en oversikt over disse aktørene på en annen måte. NFI understreker at arbeidet med å utarbeide og vedlikeholde listen over aktører som er omfattet av medfinansieringsplikten blir en viktig del av Medietilsynets tilsynsoppgave.

Sanksjonsmuligheter

NFI støtter Kulturdepartementets vurdering om at det bør være anledning til å ilegge tvangsmulkt dersom en tilbyder ikke overholder medfinansieringsplikten, og at denne må utmåles slik at den skape tilstrekkelig oppfyllelsespress til at det tilknyttede pålegget etterleves. Departementet mener det i denne sammenhengen kan tas utgangspunkt i tilbydernes generelle inntektsbilde ved vurderingen av hvor høy mulkten bør være, og at det her vil være betydelige forskjeller på store og små tilbydere. NFI støtter denne vurderingen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er viktig at Medietilsynet har ressurser til å håndheve og føre tilsyn med medfinansieringforpliktelsen, herunder utarbeide og vedlikeholde oversikt over tilbydere som omfattes av medfinansieringsplikten (også de som ikke er under norsk jurisdiksjon), vurdere hvilke produksjoner som kvalifiserer som direkte investering (eventuelt innhente NFIs vurdering av dette), vurdere eventuelle unntak, samt å beregne bidrag til Filmfondet. Dette er en ny og omfattende oppgave, og NFI ber derfor om at Medietilsynet tilføres tilstrekkelig med ressurser til å kunne håndtere dette.

Som nevnt ovenfor mener vi NFI bør ha oppgaven med å gi en rådgivende uttalelse om hvilke verk som kvalifiserer til direkte investering jfr. kulturtesten § 1-4 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon og vilkårene om uavhengighet i § 3-2 i forskrift om tilskudd til audiovisuell produksjon. På den bakgrunn mener vi det også vil være behov for en ekstra produksjonsrådgiver i NFI, og at NFI bør tilføres ressurser til dette.

Kritisk medieforståelse

NFI støtter departementets forslag om å gi Medietilsynet oppgaven med å kartlegge og rapportere om tiltak som iverksettes for å fremme kritisk medieforståelse i tråd med direktivets krav og kommende retningslinjene som Kommisjonen utarbeider.

NFI deler også departementets vurdering om at Norge langt på vei oppfyller kravene i endringsdirektivet når det gjelder å fremme og treffe tiltak for utvikling av kritisk medieforståelse i befolkningen. Vi har likevel noen merknader:

Selv om læreplanverket gjennom fagfornyelsen og Kunnskapsløftet 2020 har fått et tydelig fokus på kritisk tenkning og refleksjon i overordnet del (formål, verdigrunnlag og prinsipper for læring), kommer kritisk medieforståelse, og særlig audiovisuell mediekompetanse, i liten grad til uttrykk i gjeldende fagplaner og kompetansemål for de ulike trinnene. NFI er derfor av den oppfatning at læreplanverket i seg selv ikke er et tiltak som nødvendigvis sikrer barn og unges kompetanse på dette feltet. NFI benytter anledningen til å framheve betydningen av økt satsning på kritisk medieforståelse og audiovisuell kompetanse i undervisningssammenheng, både gjennom å styrke lærernes kompetanse på området og gjennom å utvikle målrettede pedagogiske metoder og opplegg tilrettelagt for bruk i skolefagene og de tverrfaglige temaene.

I dagens medievirkelighet står audiovisuell kommunikasjon i en særstilling. Evnen til å bruke, forstå og vurdere sammensatte tekster med levende bilder er derfor ekstra viktig når det gjelder å utvikle kritisk medieforståelse. I høringsnotatet kap. 17.2 listes det opp en rekke tiltak som er iverksatt for å fremme utviklingen av kritisk medieforståelse i befolkningen. I den forbindelse ønsker vi også å minne om NFIs innsats på dette området. NFI samarbeider med skole, bibliotek og andre institusjoner om bruk audiovisuelle medier i undervisning og formidling. Dette inkluderer blant annet samarbeid med NDLA (Nasjonal digital læringsarena) og andre tjenester om utvikling av læringsressurser og formidlingsopplegg for film og spill. I tillegg gir NFI tilskudd til medvirkningstiltak barn og unge, utvikling av formidlingsopplegg i DKS (den kulturelle skolesekken), kompetansehevende tiltak for formidlere av dataspill samt tilskudd til filmpedagogiske tiltak. Tilskuddene i alle ordningene skal bidra til at barn og unge blir reflekterte og kritiske brukere av audiovisuelle uttrykk som film og spill.