Høringssvar NOU 2019:12 Lærekraftig utvikling

Fleksibel utdanning Norge takker for muligheten til å komme med innspill på vegne av våre medlemmer. Medlemmene omfatter ulike typer utdanningsinstitusjoner som alle har til felles at de tilbyr nettbasert og fleksibel utdanning. Vi har med interesse lest NOU 2019:12 «Lærekraftig utvikling» og høringsnotatet med en oppsummering av tiltakene som er foreslått for å oppnå de fire målene:

1. styrke tilbudet av utdanning og opplæring definert av arbeidslivets behov

2. bedre kvaliteten på tilbudet

3. øke tilgangen for flere til utdanning og opplæring

4. øke det regionale ansvaret for koordinering og mobilisering

Vi vil svare spesielt på de tiltakene vi mener er viktige for å oppnå de tre første målene, og spesielt de som gjelder institusjonenes mulighet til å tilby fleksibel utdanning. Vi svarer på tiltakene i samme rekkefølge som listet opp i høringsnotatet.

I kapittel 3:3 i rapporten «Lærekraftig utvikling» skriver utvalget at «Det finnes ingen felles definisjon av hva som gjør at et utdanningstilbud er fleksibelt.» Fleksibel utdanning Norge står bak denne definisjonen: «Med fleksibel utdanning menes utdanning der den lærende har stor grad av valgfrihet når det gjelder hvor, når og hvordan læringsaktiviteter gjennomføres.» Vi mener denne kan være relevant i en nasjonal satsning på kompetanseheving, da den tar utgangspunkt i den lærendes behov.

Vi anerkjenner utvalgets kommentarer om utdatert språkbruk i Kap 7.1.4 «Farvel til etter- og videreutdanning»: «Utvalget mener at ord og begreper som er i bruk i utdanningssektoren og i sentrale styringsdokumenter ikke støtter opp under at å lære hele livet er en kontinuerlig prosess. Det er utvalgets oppfatning at begrepsbruken bygger på et tradisjonelt syn på karriereløp som innebærer å først ta en utdanning, gjerne en grad, og deretter gå ut i arbeidslivet. (...) Utvalget mener at «utdanning er utdanning uavhengig av når den tas. I en framtid hvor man må regne med å omstille seg, kanskje til og med til nye yrker, gir begrepet videreutdanning lite mening.»

Vi mener arbeidsliv og læringsliv begge er integrerte deler av samfunnsdeltagelsen. Å omtale all utdanning under ett kan totalt gi mer fleksibel utdanning av høyere kvalitet.

Vi minner om at det bør være like konkurransevilkår for offentlig, privat og ideell sektor også på utdanningsmarkedet.

Tiltak som anbefales testet ut i mindre skala:

Fleksibel utdanning Norge støtter å teste ut de ulike tiltakene for å skaffe mer kunnskap om hva som kan stimulere til mer formell kompetanseheving hos voksne.

Tiltak som anbefales iverksatt umiddelbart

7. Fjerne 30-poengregelen i fagskolene

Utvalget anbefaler å fjerne kravet om at en fagskoleutdanning må tilsvare en halvt til to års utdanning på fulltid, og at utdanningen må være på minimum 30 studiepoeng for å kvalifisere til offentlige tilskuddsmidler. Utvalget mener det ikke er behov for å sette en nedre studiepoenggrense for utdanning som tilbys.

Fleksibel utdanning Norge støtter forslaget om at fagskolene må få tilby enkeltstående studiepoenggivende moduler på under 30 studiepoeng i likhet med høyskoler og universiteter. Erfaringene fra de pågående bransjeprogrammene bør inngå når det skal bestemmes nærmere regler for enheter mindre enn 30 studiepoeng.

Vi mener man kan bruke et annet ord enn «utdanninger» for slike kortere enheter, for eksempel «emner» slik som i universitets- og høyskolesektoren. Fagskolegrad kan i dag kun oppnås med utdanninger på minimum 30 studiepoeng. Bransjeprogrammet kan gi erfaringer som tilsier at kortere utdanninger bør bli en realitet, men det kan også hende man lander på en form for modulisering som gir behov for en harmonisering i språkbruken mellom akademisk og yrkesfaglig høyere utdanning, slik det var et sentralt et poeng ved innføring av ny fagskolelov i fjor sommer.

8. Fagskoler kan søke om selvakkrediteringsrett

Utvalget anbefaler å gjøre det mulig for fagskoler å søke om selvakkrediteringsrett for alle fagområder. Ved en slik selvakkrediteringsrett gis fagskolene mulighet til å opprette studietilbud innen flere fagområder raskere, ettersom de unngår en saksbehandlingsprosess med godkjenning av NOKUT i forkant.

Fleksibel utdanning Norge er enige i at fagskolene bør kunne søke om selvakkrediteringsrett for alle fagområder, altså en institusjonsakkreditering på lik linje med høyskoler og universiteter. Fagskolene er viktige leverandører av korte og yrkesrettede utdanningstilbud. Selvakkreditering kan gi raskere oppretting av tilbud i takt med arbeidslivets behov og dermed bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av relevant og fleksibel utdanning.

9. Resultatbasert tilskudd til fagskolene bør gis til de enkelte fagskolene i stedet for til fylkeskommunene

Utvalget foreslår at det resultatbaserte tilskuddet bør gis tilbake til de enkelte fagskolene i stedet for til fylkeskommunene. Utvalget mener at det resultatbaserte tilskuddet må komme den enkelte fagskole til gode. I dag er det slik at hele tilskuddet, både grunntilskuddet og det resultatbaserte tilskuddet overføres til fylkeskommunen. Fylkeskommunene står fritt til å benytte tilskuddet til fagskole eller andre utgiftsposter. Ved at fagskolene selv blir premiert med det resultatbasert tilskuddet vil det skape gode insentiver for å tilby tilrettelagte og attraktive utdanninger og emner.

Fleksibel utdanning Norge støtter dette. Å gi det resultatbaserte tilskuddet tilbake til fagskolen er et viktig insentiv, særlig fordi fylkene fordeler midler til private og ideelle fagskoler i tillegg til sine egne. Dette vil bidra til mer forutsigbarhet i fagskolenes budsjett og styrke forutsetningene for utvikling av eksisterende og nye studietilbud.

10. Kostnadsdekning for mindre emner

Utvalget ønsker at det skal finnes et tilbud av emner som er mindre enn det som normalt tilbys i dag. Utvalget foreslår derfor at den resultatbaserte komponenten i finansieringssystemet (for universitet og høyskoler) endres slik at det i større grad vil bære seg økonomisk å tilby mindre emner. Det er ikke utvalgets intensjon at alle emner skal splittes opp og tilbys i mindre enheter.

Dagens finansieringssystem legger opp til at høyskolene og universitetene belønnes for å få studenter effektivt frem til bachelor- og mastergrader. Det er lite eller ingen stimulering til fleksibilisering, det være seg valgfrihet innen undervisningen eller mulighetene til å lære via mindre emner og moduler. Vi støtter derfor utvalgets forslag. Vi er likevel usikre på hvor stor den umiddelbare effekten vil være. De fleste høyskolene og universitetene er store institusjoner med autonome fag- og undervisningsmiljøer og lange tradisjoner for gradsstudier og stedbasert undervisning. Det vil derfor kreve flere samlede tiltak for å få en rask og synlig endring. Vi understreker at endringer i finansieringssystemet må ivareta like betingelser for privat og offentlig sektor

11. Økt resultatfinansiering av betalingsstudier

Utvalget foreslår å fjerne avkortingen av resultatfinansieringen for studier der inntil 49 prosent av kostnadene dekkes gjennom delbetaling fra studenten. Tiltaket åpner for at institusjonene kan tillate seg å sette lavere skolepenger eller opprette nye emner som i dagens modell ikke bærer seg økonomisk. Utvalget mener tiltaket er en hensiktsmessig måte å styrke institusjonenes forutsetning for å gi et studietilbud som er rimeligere for studentene, og som samtidig styrker institusjonenes forretningsgrunnlag.

Fleksibel utdanning Norge ber om at den nye ordningen gjelder for studie- og kurstilbud i samarbeid mellom private og offentlige institusjoner. I dag sperrer det som regnes som et forbud mot kryssfinansiering for studier der private nettskoler står for fleksibelt tilbud og akkrediterte offentlige høyskoler og universiteter står for kvalitetskontroll og vurdering. Utvalgets forslag bør utformes slik at denne typen samarbeid stimuleres med flere fleksible studier som mål.

Forslaget gjelder for de offentlige utdanningsinstitusjonene. De private institusjonene har allerede en lignende avkortning ved at de får en andel av resultatfinansiering beregnet utfra skolepengene institusjonen generelt tar og er ikke beregnet for hvert enkelt emne. Det er derfor viktig at en endring av resultatfinansieringen ikke fører til skjev konkurranse. Vi viser for øvrig til høringssvar fra Handelshøyskolen BI.

12. Program for fleksibel læring

Utvalget foreslår at det innføres et program for fleksibel læring. Og tiltaket innrettes som en konkurransearena hvor opplærings- og utdanningstilbydere kan søke støtte til utviklingsprosjekter av typen; modell- og metodeutvikling, utvikling av fleksible tilbud og digitalisering av eksisterende tilbud. Utvalget mener at programmet må favne bredere enn tilbydere av høyere utdanning, og ønsker at programmet også rettes mot tilbydere på fagskole- og videregående skole-nivå.

Fleksibel utdannings medlemmer har distribuerte undervisningstilbud som sin spesialitet og har utviklet digitale undervisningsformer, plattformer og læremidler i 30 år (Se blant annet Gjelsvik, T. (2013) Nyvinninger og utfordringer -Pedagogisk utviklingsarbeid i nettskolene 1995-2015[1]). Frem til 2015 fikk de offentlige godkjente nettskolene prosjektmidler som subsidierte utvikling av nettbaserte studietilbud og innovative læringsformer. Markussen-utvalgets konklusjoner om manglende utbredelse og erfaring, samt kunnskapsgrunnlag (NOU 2019:12 s 54) er i dette perspektivet for unyansert. Fleksibel utdanning Norge og medlemmene gjorde med noe tilskudd over statsbudsjettet (siste gang i 2014, 15 700 000 kr, kapittel 254, post 71), et omfattende utviklings- og rapporteringsarbeid. Utvalgets konklusjon om at det har vært begrenset med ressurser til denne typen arbeid, og inntrykket av at prosjektene er tematisk spredt og i liten grad fokuserer på bruk av digital teknologi, viser at det fortsatt er behov for organisasjoner med særlig fokus på digital og distribuert, eller, som vi kaller det, fleksibel utdanning. Fleksibel utdanning Norge kan være en drivkraft og kunnskapsformidler, men det trengs økonomiske insentiver for å drive innovasjon og utvikling.

Oppsummert mener utvalget at følgende grupper tilbydere av opplæring og utdanning skal kunne søke programmet om midler:

• universiteter
• høyskoler og vitenskapelig høyskoler
• fagskoler
• videregående skoler
• aktører innenfor ikke-formell opplæring

Fleksibel utdanning Norge mener at «Offentlig godkjente nettskoler» bør være en egen kategori. Disse er allerede godkjente for tilskudd under voksenopplæringslovens paragraf 13 (og 14).

Markussen-utvalget sier at både Diku og Kompetanse Norge har systemer for denne typen forvaltning og er godt rustet for oppgaven. Vi støtter dette, men vil sterkt understreke at det nå er veldig viktig at dette ikke blir et tilbud som i praksis bare er tilgjengelig for universiteter og høyskoler. Hvis man virkelig ønsker en bred utvikling og ikke bare vil skyte fart i digitalisering av UH-sektoren, må man legge til rette for at kriteriene ligger på et slikt nivå at alle har kapasitet til både å søke og rapportere på utviklingsmidlene. Eksempler på små utdanningsinstitusjoner med gode forutsetninger for å være med å drive digitalt og fleksibelt utviklingsarbeid finner vi blant de fylkeskommunale nettskolene, fagskolene, de lokale utdanningssentrene og de offentlig godkjente nettskolene.

Styrken i utviklingsmidlene som frem til 2015 ble tildelt de offentlig godkjente nettskolene over statsbudsjettet, og som Fleksibel utdanning Norge var med å fordele og rapportere på, var nettopp at de var tilgjengelige også for små aktører. Tilgjengeligheten kan ha blitt styrket ved at de søkte og rapporterte via oss, og at vi dermed kvalitetssikret en del av det administrative på vegne av skolene, samtidig som vi sammenfattet og publiserte resultater[2]. Vår kunnskap om feltet og nærhet til institusjonene gjorde Fleksibel utdanning Norge spesielt egnet for oppgaven.

16. Studiestøtte hele livet

Utvalget foreslår flere endringer av Lånekassens støtteordning: a. Avvikle krav om 50 prosent studiebelastning. Det skal ikke være noen nedre grense. b. Avvikle vilkår om minste varighet på ett semester. Det skal ikke være noen nedre grense. Proporsjonal studiestøtte. c. Erstatte åtteårsgrense for støtte med grense for maksimalt lånebeløp. Det foreslås et gjeldstak på 630 000 kr (6,5 G), hvor lån til skolepenger ikke medregnes. d. Bedre lånemuligheter for personer over 45 år. Samme gjeldstak som i forslag c kombineres med å heve aldersgrensen til 70 år for når lånet skal være tilbakebetalt. e. Reversering av gradsomgjøringslån for personer over 35 år.

Spesielt forslagene a og b er viktige for tilgjengelighet i fleksibel utdanning. Vi har gitt flere høringssvar/innspill på rigide lånekasseregler, og ser positivt på den oppmykningsprosessen som nå foreslås. Spesielt har tilbud med løpende opptak ikke blitt utnyttet godt nok for studenter som ønsker en kort, intensiv studieperiode, og dermed kan forsere fastsatt progresjon. Vi foreslår derfor at det heller ikke skal være en øvre grense. Tilbakemeldinger fra våre medlemmer som tilbyr videregående utdanning for voksne med rett, tyder også på at det er en gruppe studenter som trenger mye støtte. Lav studiebrøk og mulighet for å gjøre seg ferdig med et fag av gangen vil være viktig for disse. Det er vanskelig å si noe om hvor stor effekten av disse tiltakene vil være i form av total gjennomføring, men det vil være svært viktig for dem det berører.

17. Utdanning med dagpenger

Utvalget foreslår at det skal åpnes for å kunne ta formell utdanning med dagpenger. Utvalget legger til grunn at utdanningen normalt bør ha en begrenset omfang, men med mulighet for en viss utvidelse i perioder med lavkonjunktur, og at dagpengeregelverket – foruten å åpne for denne muligheten – i hovedtrekk bør ligge fast.

Fleksibel utdanning Norge støtter dette forslaget. Spesielt relevant er utvalgets kommentar om utvidede utdanningsmuligheter for mottagere av dagpenger: «Dersom dette ikke utgjør en full arbeidsdag, er det i utgangspunktet liten grunn til ikke å delta i utdanning/opplæring i tillegg, for å være best mulig rustet for nytt arbeid. Regelverket for dagpenger tillater derimot ikke, som hovedregel, deltagelse i utdanning. Det er to årsaker til dette. For det første skal ikke dagpengeordningen fungere som en alternativ studiefinansieringsordning for personer som ikke egentlig er arbeidsledige. For det andre skal ikke deltagelse i utdanning forsinke retur til arbeid.»

Vi er enige i at dagpenger ikke skal være en alternativ studiefinansieringsordning, men det er viktig å være oppmerksom på at deltagelse i nettbasert og fleksibel utdanning i seg selv ikke hindrer retur til arbeidet dersom den totale belastningen ikke er for stor, fordi opplæringen kan fullføres utenfor arbeidstid. Av samme årsak lar fleksibel utdanning seg kombinere med arbeidssøking og NAV-tiltak.

Vi mener at utvalgets forslag kombinert med dagens unntaksregler gir gode muligheter for dagpengemottagere som ønsker å heve/formalisere sin kompetanse.

Tiltak som anbefales utredet

20. Fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet

Utvalget foreslår at det utformes et eget fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler. Insentivet kan utformes som en egen indikator som teller hvor mange studenter som har deltatt på ulike former for fleksible studietilbud og gir finansiering deretter. Insentivet er tenkt å kompensere for kostnader knyttet til å tilby nettbaserte, modulbaserte, distribuerte, kvelds-, helge- og samlingsbaserte utdanninger eller utdanninger som tilbys i samarbeid med aktører fra arbeidslivet.

Fleksibel utdanning Norge støtter forslaget og målet om å øke tilbudet av fleksible studier, men vi mener insentivet må utredes og utformes med et kvalitetsaspekt for øye. Som utvalget selv har påpekt, mangler vi en felles definisjon og forståelse av begrepet «fleksible studietilbud». En insentivordning som automatisk belønner en endring i undervisningsform uten noen krav til kvalitet og til at en fleksibel organiseringsform er hensiktsmessig, virker ikke som et gunstig virkemiddel for å oppnå de fire målene nevnt i innledningen av høringsnotatet. Vi minner også om at insentivene må ivareta en jevnbyrdig konkurransesituasjon mellom private og offentlige utdanningsinstitusjoner.

Fleksibel utdanning Norge har lang erfaring med kvalitetssikring av fleksibel utdanning, og har blant annet utarbeidet Kvalitetsnormer for nettbasert utdanning[3]. Vi bistår gjerne i arbeidet med å utforme et slikt fleksibilitetsinsentiv.

24. Bedre system for realkompetansevurdering

Utvalget foreslår at det settes i gang et langsiktig arbeid for å etablere en enhetlig praksis for realkompetansevurderinger for opptak til studier, og avkorting av studieløp ved norske universiteter, høyskoler, fagskoler og videregående skoler. Utvalget foreslår at det i første omgang bevilges midler til et prosjekt som skal utrede hvilke typer felles digitale verktøy som kan utvikles for å støtte institusjonene i deres arbeid med realkompetansevurderinger.

Vi støtter dette forslaget. Realkompetansevurdering vil være et viktig virkemiddel i oppgaven med å oppnå livslang læring.

Fleksibel utdanning Norge mener likevel arbeidet med et felles system ikke må begrenses til felles digitale verktøy. Det vil bli for ressurskrevende om de enkelte institusjoner eller administrasjoner blir sittende med et stort antall individuelle vurderinger. Det vil også bli krevende for potensielle studenter om systemet ikke gjør utfallet av realkompetansevurderingene forutsigbart. Karriereveiledning er en viktig støttefunksjon for personer som vurderer å søke om å bli realkompetansevurdert, og ifølge den årlige brukerundersøkelsen ved de offentlige karrieresentrene er realkompetansevurdering en sentral årsak til at personer oppsøker karrieresentrene i dag. Livslang karriereveiledning for alle er derfor en viktig kompetansedriver.

En felles forståelse av kvalifikasjoner og et felles og tydelig regelverk er nødvendig. Den planlagte gjennomgangen av Nasjonalt Kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring kan være en god start.

Torunn Gjelsvik, direktør

Kari Olstad, seniorrådgiver

[1] https://issuu.com/fleksibel_utdanning_norge/docs/utviklingsarbeid_nettskoler_1995-20

[2] https://issuu.com/fleksibel_utdanning_norge/docs/fun_rapport_utviklingsmidlernew

[3] https://issuu.com/fleksibel_utdanning_norge/docs/kvalitetsnormene_nett