Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Høringssvar fra Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten

Dato: 09.06.2020

Høringsuttalelse, Medbrakt kompetanse – lisens til helsepersonell mm

Vi viser til høringsbrev av 9. mars 2020 og vedlagt høringsnotat med forslag til endringer i helsepersonelloven mm.

Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) ønsker å komme med en uttalelse til departementets høringsnotat.

1. Endringer i helsepersonelloven - regler om lisens for helsepersonell

1.1 Departementets forslag

Departementet foreslår endringer i helsepersonelloven § 49 som skal legge til rette for en mer fleksibel praksis når det gjelder vedtak om lisens til helsepersonell. Forslaget innebærer at kravene til søkerens kvalifikasjoner «mykes noe opp», se høringsnotatet side 5.

Departementet foreslår at det ikke lenger skal kreves generelt at søkerens kvalifikasjoner ligger tett opp mot kvalifikasjonskravene for det aktuelle yrket i Norge, slik praksis er nå. Det at søkeren kun har enkelte mindre mangler i kvalifikasjonene, bør bare være et krav dersom det er tale om en tidsbegrenset lisens for å gjennomføre kvalifiseringstiltak. I andre tilfeller er det ikke rimelig å stille et slikt krav.

Når det ikke er tale om kvalifiseringslisens, bør Helsedirektoratet i stedet vurdere om søkeren er kvalifisert til å utføre en del av de arbeidsoppgavene som ligger til det aktuelle yrket. Vedtaket skal baseres på konkrete vurderinger av søkerens kvalifikasjoner opp mot mulighetene for å begrense godkjenningen til bestemte arbeidsoppgaver, sektorer eller lignende. I slike tilfeller foreslår departementet at direktoratet også skal kunne gi varig lisens. Departementet understreker at søkerens kvalifikasjoner til å utføre de aktuelle arbeidsoppgavene, må være «minst like gode» som det som kreves av autorisert helsepersonell når de utfører de samme arbeidsoppgavene.

Endringen har som formål å bidra til at flere søkere med utdanning tatt i utlandet i større grad skal kunne bruke sine kvalifikasjoner i helse- og omsorgstjenesten.

1.2 Helseklages vurderinger

1.2.1 Innledning

Offentlig godkjenning av helsepersonell, autorisasjon og lisens, er regulert i helsepersonelloven. Godkjenningen gir rett til å arbeide med og bruke den aktuelle yrkestittelen. Godkjenning er i utgangspunktet ikke et vilkår for å kunne yte helsehjelp. Dette betyr at det er adgang til å arbeide som helsepersonell og å yte helsehjelp også uten autorisasjon eller lisens. Yrkesmulighetene kan likevel være formelt eller reelt begrenset for enkelte yrker eller arbeidsoppgaver.

Formålet med godkjenningsordningen er å ivareta pasientenes sikkerhet. Ordningen skal bidra til nødvendig kompetanse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten. Godkjenningen skal gi forutsigbarhet og sikkerhet for at helsepersonell har bestemte kvalifikasjoner og en felles utdanningsbakgrunn.

Lisens etter helsepersonelloven § 49 skal være en løsning i enkelttilfeller slik at helsepersonell som ikke oppfyller vilkårene for autorisasjon, skal kunne gi helsehjelp på begrensede områder som de faktisk er kvalifisert til. Lisens kan bare gis til helsepersonell som er skikket ut fra lisensens art og omfang.

1.2.3 Tidsbegrenset lisens – gitt i forbindelse med gjennomføring av kvalifiseringstiltak

Vi mener det kan være grunn til å myke opp kravene til søkerens kvalifikasjoner ved vedtak om tidsbegrenset lisens til helsepersonell i de tilfeller lisensen er gitt i forbindelse med et kvalifiseringsløp.

Lisens etter forvaltningspraksis krever i dag at søkerens kvalifikasjoner kun har mindre mangler sammenlignet med det som kreves av kvalifikasjoner i Norge. Vi erkjenner at forvaltningspraksis har praktisert en snever fortolkning av når søkere kan bli tildelt lisens. Det vil etter vår vurdering kunne være forsvarlig å akseptere større mangler som kan kompenseres for, slik at søkerne i større grad vil kunne opparbeide seg nødvendig kyndighet til yrket.

For enkelte yrker er det videre vanskelig å få komplettert utenlandsk utdanning. Søkere med kompetanse fra utlandet bør i større grad enn i dag bli gitt enklere muligheter til å få kompensere for mangler i kompetansekrav, slik at de får autorisasjon og dermed stiller på lik linje med søkere med kompetanse fra Norge. Vi legger til at kravet om fullført utdanning, det vil si at søkeren må være formelt kvalifisert og ha adgang etter utdanningsstatens regler til å utøve alle sider av det aktuelle yrket som det søkes godkjenning om, ikke endres.

Vi har forståelse for at dette kan oppleves som ressurskrevende for søkeren. Hensynet til pasientsikkerheten kan likevel ikke vike for hensynet til den enkelte søker. Vi mener også at søkeren på lenger sikt i de fleste tilfeller vil ivaretas på en bedre måte i det norske arbeidslivet dersom vedkommende gis mulighet til å kvalifisere til autorisasjon, snarere enn å få en varig begrenset lisens.

1.2.4 Begrenset lisens - uten formål å oppnå autorisasjon

Lisens bør utstedes for å legge til rette for yrkesutøvelse, men lisensordningen bør ikke være et varig alternativ, men en midlertidig løsning som i all hovedsak gis til søkere som kan oppfylle kvalifikasjonskravene for det aktuelle yrket, og som dermed vil kunne kvalifisere til autorisasjon. All den tid lisens gir rett til bruk av yrkestittel, samt at begrensningene ikke fremgår av yrkestittelen, vil ikke formålet med godkjenningsordningen i tilstrekkelig grad ivaretas ved den oppmykningen av lisensordningen som departementet her foreslår.

Vedtaket om lisens skal, ifølge høringsnotatet, baseres på konkrete vurderinger av søkerens kvalifikasjoner opp mot mulighetene for å begrense godkjenningen til bestemte arbeidsoppgaver, sektorer eller lignende.

Vi er av den oppfatning at en ordning som foreslått, vil kunne bli lite forutsigbart for søkerne, arbeidsgivere, helsepersonell og pasienter. Lisensen vil være begrenset og basere seg på konkrete og skjønnsmessige vurderinger av realkompetansen til søkeren opp mot en spesifikk arbeidsplass. Det stilles spørsmål ved om en slik ordning i realiteten vil føre til mer bruk av medbrakt kompetansen fra utlandet fra den enkelte søker. Dersom kravet er at søkeren skal kunne utføre arbeidsoppgavene på en minst like god måte som en med autorisasjon, samtidig som det stilles krav om at grunnleggende kompetanse til yrket er tilstede, mener vi at dette ofte vil være søkere som med relativt enkle grep vil kunne bli gitt mulighet til å kvalifisere seg til autorisasjon. Dette vil ivareta autorisasjonsordningen og ivareta de hensyn som helsepersonelloven er bygget på.

Vi vil legge til at autorisasjonsmyndighetene antas å ville kunne få betydelige utfordringer med praktisering av en lisensordning som foreslått. En ordning med å tildele lisens selv om søkeren ikke har kvalifikasjonene som kreves til det aktuelle yrket, krever mye kunnskap om den enkelte arbeidsplass sine arbeidsoppgaver. Videre må det opparbeides kunnskap om hvilke grunnleggende kvalifikasjoner søkeren må inneha innen hvert yrke som gjør det forsvarlig å innvilge lisens. Hvilke kvalifikasjoner som kan synes unødvendig at søkeren innehar ved den enkelte arbeidsplass vil kreve mye kunnskap hos autorisasjonsmyndighetene. Det anses lite hensiktsmessig og ressurskrevende at autorisasjonsmyndighetene går inn i slike konkrete og skjønnsmessige vurderinger av den enkelte arbeidsplass, for å få på plass forsvarlige begrensinger i ethvert tilfelle. Vi mener arbeidsplassene er, og bør være, de som vurderer konkret hvilke arbeidsoppgaver det er forsvarlig å sette den aktuelle søkeren til.

Autorisasjonsordningen skal bidra til å gjøre det enkelt for arbeidsgiver å vite hvilke kvalifikasjoner den enkelte søker innehar.

At myndighetene skal utstede lisens selv om søkeren ikke har kvalifikasjonene til å få autorisasjon til yrket, vil etter vår oppfatning medføre at arbeidsgiver blir pålagt et større arbeidsgiveransvar. Arbeidsgiver må påse at søkeren ikke går ut over de begrensingene som fremkommer i lisensvedtaket, selv om søkeren kan benytte yrkestittel. Begrensingene er ikke synlige for andre enn arbeidsgiver og arbeidstaker. Videre mener vi, som nevnt foran, at en slik ordning neppe på lengre sikt vil gagne søkere med utenlandske kvalifikasjoner fordi begrensingene i lisensvedtaket i praksis ikke vil føre til at søkeren vil være en fullverdig arbeidstaker og bli likestilt i en ansettelsesprosess. Søkeren vil også i de fleste tilfeller, antar vi, være best tjent med å bli tildelt autorisasjon til det aktuelle yrket.

Vi legger også til at godkjenning er i utgangspunktet ikke et vilkår for å kunne yte helsehjelp. Det er adgang til å arbeide som helsepersonell og å yte helsehjelp uten autorisasjon eller lisens. Å utstede lisens med den virkning at søkeren kan benytte yrkestittel uten å ha de nødvendige kvalifikasjonene til yrket vil være uheldig.

Å utstede lisens med rett til bruk av yrkestittel uten å inneha eller opparbeide seg de kvalifikasjonene som kreves for det aktuelle yrket, vil ikke bidra til å ivareta pasientsikkerheten eller å opprettholde tilliten til helse- og omsorgstjenesten. Det bør være hensynet til pasientsikkerheten og kravet om at helsehjelpen skal være forsvarlig, som setter rammene for når det bør gis lisens. Vi mener derfor at kvalifikasjonene som kreves for det aktuelle yrket ikke kan settes til side til fordel for en søker som ikke har de nødvendige kvalifikasjonene til å få autorisasjon. De aktuelle ordningene som allerede finnes i dag vil etter vår mening i tilstrekkelig grad kunne avhjelpe de enkelttilfellene som bør få lisens til yrket uten å ha den kompetansen som kreves for å få autorisasjon.

Det følger ikke av retten til delvis adgang etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 4 f, rett til å benytte seg av den beskyttede yrkestittelen. Argumentet om å utvide lisensordningen for å ivareta plikter etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet synes derfor å gå lengre enn forpliktelsene tilsier. Lisensordningen som foreslått løsning går lengre enn hensynet skulle tilsi, og bør etter vårt syn ikke medføre en generell oppmykning av lisensordningen.

1.3 Kvalifiseringstiltak uten lisens

I tråd med overnevnte mener vi at det også kan være grunn til å myke opp kravene til søkernes kvalifikasjoner ved søknader til helsepersonellyrker hvor søkeren ikke er avhengig av en lisens for å gjennomføre anbefalt kvalifisering. Det vil etter vår vurdering også for denne gruppen kunne være forsvarlig å akseptere større mangler som kan kompenseres for, slik at også disse søkerne i større grad vil kunne opparbeide seg nødvendig kyndighet til yrket.

1.4 Oppsummering

Vi mener det kan være grunn til å myke opp kravene til søkerens kvalifikasjoner ved vedtak om tidsbegrenset lisens til helsepersonell der lisensen er gitt i forbindelse med et kvalifiseringsløp.

Søkere med kompetanse fra utlandet bør også, i større grad enn i dag, bli gitt muligheter til å kunne få gjennomføre kvalifiseringstiltak, slik at de kan få autorisasjon, og ikke bare en begrenset lisens. Dette vil gjøre at de stiller på lik linje med søkere med kompetanse fra Norge.

Når det gjelder forslaget om vedtak om lisens uten formål å oppnå autorisasjon, mener vi at det er fare for at det vil gå på bekostning av pasientsikkerheten. Hensynet til pasientsikkerheten og tilliten til helse- og omsorgstjenesten må veie tyngre enn hensynet til den enkelte søker med yrkeskvalifikasjoner fra andre land enn Norge der kvalifikasjonene har mangler i forhold til det som kreves for å oppnå godkjenning til det aktuelle yrket i Norge.

Autorisasjonsordningen skal gi forutsigbarhet og sikkerhet for at helsepersonell har bestemte kvalifikasjoner. Tittelen skal være en godkjenning på nødvendige faglige kvalifikasjoner for å utøve yrket. Formålet med å lovregulere yrkestittel til helsepersonell, står dermed i fare for å undergraves. Som det fremgår foran, mener vi også, at forslaget på dette punkt vil bli byråkratisk og krevende å praktisere, både for de som skal gi slike lisenser og for helsevesenet som skal forholde seg til dem.

2. Endringer i tilleggskravforskriften

Departementet foreslår å fjerne kravet om fagprøve for helsefagarbeidere med yrkeskvalifikasjoner fra land utenfor EØS og Sveits. Videre foreslås det å åpne for å kunne gi dispensasjon fra kravet om fagprøver for andre aktuelle helsepersonellgrupper dersom søker kan dokumentere rett til selvstendig yrkesutøvelse i vedkommende yrke i et annet nordisk land.

Vi mener dette er et gode forslag og støtter dem.

Til toppen