Høringssvar fra Amnesty International Norge

Dato: 16.10.2020

Amnesty International Norges høringsinnspill til NOU 2020:7 Verdier og ansvar

16.10.2010

Amnesty International Norge viser til NOU 2020:7 Verdier og Ansvar, og takker for muligheten til å delta i skriftlig høring.

Amnesty mener at Etikkutvalget (heretter utvalget) tar tak i og drøfter flere av de problemstillinger som i dag utfordrer det etiske rammeverket til Statens pensjonsfond utland (SPU). Vi deler langt på vei utvalgets forståelse av de menneskerettslige utfordringene som fondet står overfor. Denne forståelsen opplever vi også langt på vei er i tråd med bekymringene som utvalgets mandat skisserer, samt det Stortinget har gitt uttrykk for i merknader.

Imidlertid mener vi at løsningene som utvalget skisserer, ikke er tilstrekkelige for å møte utfordringene som skisseres. Flere av disse spørsmålene må derfor følges opp og løses på politisk nivå. Dette vil vi utdype under punkt 1. Videre mener vi at utvalget foreslår gode endringer på en del konkrete områder. Dette er endringsforslag som i all hovedsak bør tas til følge. Dette vil vi utdype under punkt 2.

1. Unngå å investere i brudd på menneskerettighetene

1.1. Forhåndsfiltrering av selskaper i land der menneskerettighetene er under press

De siste årene har SPU økt investeringene i land der menneskerettighetene er under sterkt press, og der tilgangen på kritisk informasjon om lokale selskaper er liten eller fraværende - bl.a. på grunn av mangel på ytringsfrihet og organisasjonsfrihet. Eksempler på slike land er Kina, Russland og Saudi-Arabia.

Investeringer i slike markeder utfordrer fondets etiske rammeverk. Amnesty mener løsningen må være å filtrere bort selskaper som investeringsobjekter basert på analyse av risiko for medvirkning til alvorlige brudd på menneskerettighetene i forkant av investeringen. Slike risikovurderinger kan gjøres på bakgrunn av tilgjengelig informasjon om selskapene og konteksten de opererer i, for eksempel ved bruk av ulike ESG-indekser. Analysene er av særlig betydning i land og sektorer der menneskerettighetene er under sterkt press. Denne modellen for forhåndsfiltrering har vi skissert overfor Etikkutvalget i vårt skriftlige innspill.

Utvalget vier god plass til disse spørsmålene og drøfter ulike måter å håndtere risiko knyttet til investeringer i det utvalget betegner som “land med avvikende normer”. I praksis innebærer det land med lovgivning i strid med menneskerettighetene, manglende rettssikkerhet og liten respekt for menneskerettighetene. Utvalget har sett konkret på «hvilke muligheter som finnes for å avskjære eller filtrere investeringsmuligheter mot enkeltland, bransjer og/eller selskaper med generelle virkemidler» (s 236), men vurderer at en slik tilnærming vil være «krevende».

Utvalgets primære argument mot forhåndsfiltrering som et generelt virkemiddel er mangel på treffsikkerhet blant eksisterende indekser:

“Utvalget mener usikkerheten ved bruk av ESG-indekser for selskaper er for høy og treffsikkerheten for liten til at de er et egnet verktøy til å avgrense investeringsuniverset eller referanseindeksen for å redusere risikoen knyttet til etiske brudd blant selskaper fondet er investert i.” (s. 237)

Vi mener dette argumentet ikke er tilstrekkelig for å kunne avvise forhåndsfiltrering som verktøy, av to grunner:

I dag forbedres ESG-indekser fortløpende, og flere andre investorer med store porteføljer benytter slike indekser til siling av investeringsobjekter. Eksempler på dette er investorene Storebrand og KLP og internasjonale indeksleverandører som Sustainalytics og Arabesque.

Dessuten baserer Norges Bank i dag sin landgodkjenning på nettopp slike rangeringer og indekser. Utvalget nevner at banken eksempelvis “vurderer kvaliteten på lovverket, rettssystemet, omfanget av korrupsjon og andre samfunnsmessige forhold i det aktuelle landet” (s. 240). Utvalget innrømmer derfor også at Norges Banks markedsgodkjenning har berøringspunkter med problemstillingene rundt filtrering etter ESG-rangering av selskaper: “Vanskelighetene med å bruke en skjematisk tilnærming til landgodkjenning vil også gjelde for Norges Banks landgodkjenning. Mange av informasjonskildene og utfordringene vil være de samme.” Med andre ord håndterer Norges Bank i dag den eventuelle mangel på treffsikkerhet som utvalget bruker som hovedargument mot forhåndsfiltrering av selskaper.

Amnesty mener derfor at utvalgets argumentasjon ikke er tilstrekkelig for å avvise forhåndsfiltrering. Vi mener at forhåndsfiltrering av selskaper er den metoden som vil sikre en forvaltning av SPU mest mulig i tråd med menneskerettighetene.

Når det gjelder land med avvikende normer, mener utvalget at det er nødvendig å snu bevisbyrden og velge en risikobasert tilnærming: «Når fondet er investert i selskaper som opererer i markeder med avvikende normer, kan ulike indikatorer og rangeringer av land basert på landspesifikke forhold likevel være et egnet verktøy for Etikkrådets og Norges Banks skjønnsutøvelse, slik de også er i dag. Utvalget legger til grunn at dårlig skår i slike rangeringer reflekterer potensiell høy risiko som gir grunnlag for økt aktsomhet i oppfølgingen av de aktuelle selskapene» (s 17).

Med dette anerkjenner utvalget at en risikobasert tilnærming er et egnet verktøy for både Etikkrådet og Norges Bank fordi SPU i markeder med store menneskerettslige utfordringer ikke har mulighet eller tilstrekkelig informasjon til å operere som en etisk ansvarlig investor på samme måten som i andre markeder. Utvalget løser det med å åpne opp for en risikobasert eksklusjon av selskaper.

Utvalget lander på et forslag om at Etikkrådet bør kunne bruke en risikobasert tilnærming overfor en særskilt type selskaper: “Lokale selskaper hjemmehørende i land med en lovgiving som avviker fra de normene som ligger til grunn for de etiske retningslinjene for SPU og der selskapet har et begrenset handlingsrom til å foreta egne tilpasninger, bør kunne behandles særskilt, jf kap 19” (s 245).

Amnesty støtter den risikobaserte tilnærmingen. Vi mener likevel at utvalget ikke fullt ut tar konsekvensen av sin egen analyse idet utvalget avgrenser denne risikobaserte tilnærmingen til Etikkrådets anbefalinger om uttrekk, altså en “etterhåndsfiltrering”.

Amnesty vil anbefale at regjeringen legger til rette for at SPU, i forkant av investeringer i markeder med høy etisk risiko, altså “land ved avvikende normer”, alltid skal gjennomføre en systematisk etisk forhåndsfiltrering av selskaper basert på vurdering av risiko for medvirkning til brudd på menneskerettighetene.

For øvrig vil vi presisere at kjernen i Amnestys forslag er å filtrere selskaper basert på en kombinasjon av indekser som angir risiko på land- og bransjenivå. Vi foreslår altså ikke å filtrere hele land basert på indekser, slik vårt innspill misvisende er gjengitt på s 237.

1.2. Etisk forhåndsfiltrering av hele porteføljen og utvikling av en etisk forsvarlig indeks

En risikobasert forhåndsfiltrering av selskaper i land med avvikende normer, som Amnesty foreslår over, ser vi på som et første skritt i retning av en etisk forhåndsfiltrering av hele porteføljen. Filtreringsmetoden som er skissert over innebærer å kombinere tilgjengelig informasjon på land-, bransje- og selskapsnivå for å gjøre en risikovurdering i forkant av investeringer. En slik metode bør ligge til grunn for en forhåndsfiltrering av selskaper i hele porteføljen basert på risiko for normbrudd.

Både FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er viktige standarder i selskapers arbeid med å ivareta sitt ansvar for å respektere menneskerettigheter. I SPUs forventningsdokument til selskaper om menneskerettigheter refereres derfor til disse prinsippene. Også Etikkrådet bruker disse prinsippene, særlig i vurdering av fremtidig risiko. Utvalget foreslår da også at UNGP tas inn i mandatet til Norges Bank (mer om dette under pkt 2). Det fremstår derfor som naturlig at SPU i arbeidet med det etiske rammeverket tar utgangspunkt i den due diligence-prosess – aktsomhetsvurderinger – som UNGP legger fast. UNGP krever at selskaper først kartlegger risiko for å få oversikt over hvor i virksomheten de største risikoene ligger, for deretter å kunne allokere nok ressurser og tiltak for å kunne håndtere disse.

En risikobasert forhåndsfiltrering av investeringene kan bli brukt til å identifisere hvilke selskaper man bør unngå å investere i og hvor man bør gå frem med stor forsiktighet, i tillegg til å identifisere selskaper som bør følges opp særskilt. En slik forhåndsfiltrering vil ikke erstatte den “etterhåndsfiltrering” som Etikkrådet foretar i dag. Rådets oppgave vil bli mer håndterlig fordi selskaper med uakseptabel risiko for normbrudd allerede vil være filtrert bort, men dets rolle blir ikke mindre viktig fordi forhåndsfiltreringen er ingen garanti for at selskaper som inngår i SPU ikke direkte eller indirekte bidrar til menneskerettighetsbrudd.

Amnesty foreslår videre at Norges Bank kan ta en ledende rolle i utviklingen av en ny indeks for SPU som er bedre egnet til å ivareta fondets etiske forpliktelser. Dette diskuterer ikke utvalget. Det vil selvsagt være mulig for selskaper å komme inn i indeksen dersom de forbedrer sin håndtering av menneskerettslig risiko. Tilsvarende vil selskaper kunne falle ut av indeksen dersom risikoene knyttet til deres virksomhet øker. En slik indeks vil derfor være dynamisk. Den vil også kunne bidra til å motivere selskaper til å opptre mer ansvarlig.

Amnesty minner om at banken har bidratt til utvikling av kunnskap og standarder på mange relevante områder. Vi ser at en slik indeks kan være et ledd i bankens bidrag til å utvikle bedre verktøy og standarder for etiske investeringer.

2. Øvrige forslag til styrking av det etiske rammeverket

Videre foreslår utvalget en rekke konkrete endringer i det etiske rammeverket som vi kommenterer på under. Denne gjennomgangen samsvarer med rekkefølgen som det er redegjort for i NOUens innledende kapittel (s 13 – 21).

2.1. Formålsparagraf inn i loven

Utvalget foreslår å ta inn en formålsparagraf i retningslinjene, i tråd med formålsparagrafen som inngikk i retningslinjene fra 2004 til 2010. Paragrafen skal understreke at formålet er å unngå å fondet er investert i selskaper som forårsaker eller medvirker til grove etiske normbrudd.

Å ta inn dette mener vi er en viktig presisering, samtidig som vi antar at det neppe vil føre til store endringer i praktiseringen. Utvalget skriver også at dette har ligget til grunn i praktiseringen av retningslinjene.

2.2. FNs veiledende prinsipper inn i mandatet

Amnesty støtter utvalgets forslag om at FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) går inn i mandatet til Norges Bank. Forventningsdokumentene til NBIM viser allerede til UNGP som et viktig grunnlag for NBIMS forventninger til selskaper. Vi deler derfor utvalgets vurdering av at det er et godt og naturlig grep å ta dette inn i mandatet.

2.3. Det produktbaserte våpenkriteriet

Utvalget foreslår at listen med våpen skal inn i retningslinjene, samtidig tydeliggjøres det at listen ikke er uttømmende. Amnesty støtter dette forslaget.

Utvalget foreslår også at ordlyden i kriteriet endres, slik at følgende også er omfattet: både produksjon og utvikling av våpen, og både våpen og deres sentrale komponenter. Dette støtter vi. Siden det er i tråd med dagens praktisering, antar vi likevel at det ikke vil innebære store endringer i praksis.

a) Dødelige autonome våpen (drapsroboter)

Utvalget foreslår at dødelige autonome våpen legges til våpenlisten. Dette mener Amnesty International er et svært viktig grep, gitt den teknologiske utviklingen og de svært alvorlige mulige menneskerettslige konsekvensene av slike våpensystemer. Dette er redegjort godt for i NOU-en. Amnesty støtter derfor dette forslaget.

b) Kjernevåpen

Utvalget anbefaler at visse typer leveringsplattformer som bare kan benyttes for kjernevåpen, bør omfattes. I første rekke nevner utvalget ubåter. Dette forslaget innebærer en endring i praktiseringen, men ikke i teksten i retningslinjene. Amnesty støtter dette forslaget.

2.4. Endringer i de atferdsbaserte kriteriene

Overordnet er det positivt at utvalget i omtalen av disse kriteriene peker på områder der det er særlig viktig at både Etikkrådet og Norges Bank er særlig aktsomme, og trekker frem urfolks rettigheter og overvåkningsteknologi, samt at menneskerettigheter generelt er under press. Dette mener vi er betimelig, og det gjør også at vi forventer økt aktsomhet på disse områdene fremover fra begge aktører.

a) Menneskerettighetskriteriet – fjerning av eksempler

Utvalget anbefaler å fjerne eksemplene som i dag er nevnt i kriteriet. Vi støtter dette forslaget. Vår vurdering er at oppramsingen av eksempler her kan ha virket mot sin hensikt, og kan ha medvirket til at NBIM og/eller Etikkrådet har hatt mer fokus på enkelte menneskerettigheter enn andre. Dette reflekterer en rangering av menneskerettigheter som er uheldig, og ikke i tråd med det grunnleggende prinsippet om menneskerettighetenes udelelighet.

b) Korrupsjonskriteriet – utvidelse

Utvalget foreslår å utvide korrupsjonskriteriet så det omfatter «annen grov økonomisk kriminalitet.» Dette er vi positive til, ut fra de samme argumentene som utvalget legger opp til. Vi viser imidlertid også til at finansminister Jan Tore Sanner, i forbindelse med fremleggingen av Stortingsmelding om Statens pensjonsfond 2020, sa at det vil komme en vurdering av SPUs arbeid med skatt og åpenhet i forbindelse med fondsmeldingen for 2021. Vi anbefaler at dette arbeidet sees i sammenheng med utvidelsen av korrupsjonskriteriet.

c) Videreføring av kriteriet om «andre særlig grove brudd»

Samtidig kan det også komme nye menneskerettslige utfordringer som ikke er adressert i NOU-en. Den pågående covid-19-pandemien har lært oss hvor lite forutsigbar den globale utviklingen kan være. Rammeverket må derfor være fleksibelt nok til å romme dette. Derfor er vi glad for denne presiseringen fra utvalget: «Det kan også framover komme situasjoner der et etisk brudd ikke naturlig kan plasseres like lett innenfor noen av kriteriene. Det er derfor viktig å videreføre kriteriet for «Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer.»» Amnesty støtter dette.

d) Nytt atferdsbasert kriterium om våpensalg

Utvalget foreslår å inkludere et nytt atferdskriterium som åpner for utelukkelse av selskaper som er ansvarlig for «salg av våpen til stater i væpnede konflikter som benytter våpnene på måter som utgjør alvorlige og systematiske brudd på folkerettens regler for stridighetene.»

I meldingen står det at «utvalget mener at selskaper som selger våpen, bør utelukkes når det er en uakseptabel risiko for at disse kan bli brukt i strid med humanitærretten» (s 189). Amnesty er enig i dette formålet, og ønsker dermed et atferdsbasert kriterium om våpensalg velkommen. Utvalget redegjør godt for behovet for dette. Kriteriet bør reflektere ansvaret som alle stater har for å sikre respekt for humanitærretten.

Vi mener imidlertid at terskelen er lagt for høyt ved å kreve at våpnene skal benyttes på måter som utgjør alvorlige og systematiske brudd på folkeretten (vår kursiv). I meldingen står det at «bruddene på humanitærretten må være alvorlige og reflektere systemisk svikt over tid, for eksempel i målutvelgelse, forholdsregler eller proporsjonalitetsvurderinger» (s 15). Et krav om at bruddene på folkeretten må være systematiske mener vi er i strid med prinsippene i humanitærretten. I Genèvekonvensjonenes pålegg om at stater skal straffeforfølge krigsforbrytelser, ligger det ikke noe krav om at angrepene skal være systematiske. Heller ikke FNs våpenhandelstraktat (Arms Trade Treaty – ATT) sier noe om at folkerettsbrudd skal være systematiske for at våpensalg skal stanses. Artikkel 6 i ATT, som er den ene av de to sentrale artiklene i traktaten, forbyr eksport av våpen til land når våpnene kan bli brukt til alvorlige brudd («grave breaches») på Genèvekonvensjonene.

Vi frykter at formuleringen vil gjøre terskelen for utelukkelse for høy, ved at selskaper som med viten og vilje selger våpen til stater med høy risiko for at disse vil bli brukt på en måte som er i strid med humanitærretten, ikke blir ekskludert. Slik vil operasjonaliseringen av kriteriet ikke være i tråd med intensjonen.

Formuleringen «alvorlige og systematiske» bør derfor erstattes med «alvorlige».

Videre mener vi at også ammunisjon bør dekkes av dette kriteriet. I likhet med våpen, kan ammunisjon bli brukt av stater til å begå krigsforbrytelser. Her viser vi til at ATT omfatter våpen og ammunisjon.

Til sist vil vi anbefale at også selskapers salg av våpen til ikke-statlige aktører bør inkluderes i kriteriet. Også ikke-statlige aktører og individer kan begå brudd på folkeretten i forbindelse med væpnede konflikter.

Vi viser også til høringsinnspillet fra ICJ, og stiller oss bak deres argumentasjon.

Amnesty har følgende forslag til ny formulering av 4c):

«c) salg av våpen og ammunisjon til stater eller væpnede grupper i væpnede konflikter som benytter våpnene og ammunisjonen på måter som utgjør alvorlige brudd på folkerettens regler for stridighetene»

2.5. Styrking av samordning mellom NBIM og Etikkrådet

Amnesty støtter utvalgets forslag om å styrke og tydeliggjøre kravene til samordning mellom NBIM og Etikkrådet i retningslinjene. Vi mener at aktivt eierskap og grundige aktsomhetsprosesser fra NBIMs side kan føre til gode resultater overfor selskaper. Imidlertid mener vi at den aktive eierskapsutøvelsen vil styrkes betraktelig når selskapene opplever at det er en tydelig sammenheng mellom uttrekk og nedsalg.

NBIMs arbeid med ansvarlig eierskap har blitt stadig mer aktivt de siste årene. Som en mer aktiv eier, vil NBIM ofte plukke opp ESG-risiko som ikke nødvendigvis Etikkrådet ser. Dette er informasjon som bør tilfalle Etikkrådet. I tillegg antar vi at denne informasjonen, sammen med Etikkrådets kunnskap og kompetanse, vil være svært nyttig ved forhåndsfiltrering av selskaper, som vi diskuterer over. Slik henger tettere samarbeid mellom NBIM og Etikkrådet sammen med vår klare anbefaling om å innføre slik forhåndsfiltrering.

Her vil vi også peke på de begrensninger som ligger i det risikobaserte nedsalget. I dag har NBIM mulighet til å foreta risikobasert nedsalg blant annet pga høy ESG-risiko. Imidlertid er denne muligheten begrenset til mindre selskaper, gitt avviksprosenten fra referanseindeksen. Paradoksalt nok kan dette gjøre at «broen» mellom aktivt eierskap og nedsalg/uttrekk blir tydeligere overfor små selskaper, sammenliknet med store. Tettere samordning mellom NBIM og Etikkrådet, som kan anbefale uttrekk av selskaper uavhengig av størrelse, kan bøte på dette.

Samtidig er det viktig at Etikkrådets uavhengighet beholdes. Vi mener derfor det er riktig at Etikkrådet fortsetter å være en enhet utenfor Norges Bank.

2.6. Krav om rapportering på ansvarlig forvaltning inn i mandatet

Utvalget foreslår at bankens forvaltningsmandat endres, slik at rapportering om ansvarlig forvaltning blir en del av rapporteringskravene. Dette støtter Amnesty, da det vil gi den ansvarlige forvaltningen en tydeligere forankring i styret til Norges Bank.

Utvalget foreslår også at retningslinjene presiserer at banken årlig skal redegjøre for framdriften i eierskapssaker under retningslinjene. Dette er en positiv kodifisering av dagens praksis. Som sivilsamfunnsorganisasjon etterlyser vi større innsyn i nettopp bankens eierskapsarbeid. I dag er det lite konkret informasjon om hvilke selskaper banken utøver ansvarlig eierskap overfor, hvor lenge den aktive eierkapsdialogen har pågått, og om resultatene av den. Rapporteringen er for generell og eksempelbasert.

Utvalget har også et godt forslag til endring i retningslinjene (se s. 20 – 21) som vil øke åpenheten om bankens ansvarlige eierskap. Dette er følgende tillegg til §10 – 1 «… eller beslutter et annet virkemiddel enn Etikkrådets tilråding, skal banken begrunne beslutningene.»

Dette er et viktig grep, som også ansvarliggjør banken. Vi har sett flere ganger at banken ikke følger Etikkrådets anbefalinger, og savnet en begrunnelse. Amnesty støtter derfor også dette forslaget.

3. Avslutning

Det etiske rammeverket for forvaltningen av SPU kom på plass takket være ansvarlige folkevalgte på Stortinget. I 2018 stilte Stortinget spørsmål om den nåværende etiske forvaltningen vil være robust nok til å møte utfordringene i fremvoksende markeder med store menneskerettslige utfordringer. Nå har Etikkutvalget kommet med en rekke forslag til en styrking av det etiske rammeverket som et direkte svar på Stortingets spørsmål.

Amnesty ser denne prosessen som en enestående mulighet til å sikre at SPU opprettholder sin internasjonale lederrolle som etisk forsvarlig investor. Det forutsetter at både regjeringen og Stortinget benytter denne muligheten til å bygge et etisk rammeverk som står seg overfor de utfordringer som fondet må håndtere fremover. Vi ønsker lykke til i arbeidet.

Kontakt: