Høringssvar fra Fagforbundet

Dato: 10.06.2022

Fagforbundets innspill til NOU 2021:11 Selvstyrt er velstyrt

Fagforbundet bygger sin politikk på frihet, likhet og solidaritet. Likeverd er et gjennomgående prinsipp uavhengig av funksjonsnivå, og kampen mot diskriminering er en prioritert oppgave for oss. Likestilling er et gjennomgående prinsipp, der vi ønsker et samfunn som sikrer alle like muligheter til arbeid, karriere og familieliv. Vi ser arbeid som en grunnleggende menneskerett, og et viktig grunnlag for den enkeltes velferd, frihet og muligheter til utfoldelse. Fagforbundet har derfor gjennom flere år arbeidet med problemstillinger knyttet til BPA og til likestilte ordninger, blant annet i arbeidslivet. Vi støtter utvalgets arbeid i å peke på løsninger for at BPA-ordningen blir et reelt likestillingsverktøy som sikrer deltakelse i samfunnet. Vi støtter videre de vurderingene som ligger bak å endre betegnelsen fra brukerstyrt til selvstyrt personlig assistanse. Fagforbundet mener at både brukerstyrt og selvstyrt beskriver intensjonen bak ordningen. Vi har ingen forutsetning for å vurdere hvordan det oppleves å bli benevnt som «bruker» i sammenheng med å motta tjenester i ordningen, og derfor har vi heller ingen motargumenter for å endre begrepet til «selvstyrt». Betegnelsen «borgerstyrt» inspirert fra den danske løsningen, mener vi vekker mer assosiasjoner til borgerskapet enn intensjonen ordningen har. For ordens skyld benytter Fagforbundet dagens betegnelse «BPA» i dette innspillet fordi det ennå ikke er vedtatt endret, og det reflekterer altså ikke vårt syn på å endre begrepet.

Samtidig som Fagforbundet er opptatt BPA-ordningens likestillende funksjon, organiserer vi arbeidstakere som jobber som assistenter i BPA-ordningen. Uavhengig av hvilket begrep som benyttes på ordningen, er vi derfor mest opptatt av ordningen også fungerer som en arbeidsplass for veldig mange mennesker. Denne høringen svarer vi derfor ut på vegne av våre medlemmer som jobber som assistenter i BPA-ordningen.

En del av utvalgets mandat var å «utrede, vurdere og fremme forslag til hvordan brukerstyrt personlig assistanse kan utformes slik at ordningen fungerer etter hensikten, herunder (…) gode arbeidsforhold for assistentene» og «vurdere eventuelle arbeidsrettslige forhold knyttet til forslagene». Arbeidstakersiden burde derfor, som Fagforbundet tidligere har presisert i brev til Helse- og omsorgsdepartementet, ha vært representert i utvalget. Vår presisering per brev understrekes ytterligere ved at det i sluttproduktet er brukt svært liten plass til å utrede, vurdere og fremme forslag som sier noe om hva man kan gjøre for å sørge for gode arbeidsforhold for assistentene. Utredningen ser ut til å ha det samme fokuset som de fleste andre debatter om ordningen – tjenestemottakers behov.

Fagforbundet mener derimot at gode arbeidsforhold er en forutsetning for at ordningen skal fungere best mulig – til det beste for alle aktører i ordningen. I det videre innspillet vil vi kommentere ut fra målet om gode arbeidsforhold for assistentene i BPA-ordningen.

Retten til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø

Fagforbundets medlemmer som jobber som assistenter oppgir i spørreundersøkelse at de er fornøyde med sin arbeidssituasjon. Vi er dessverre også kjent med at mange av våre assistenter har utfordrende arbeidsforhold. Fagforbundet noterer seg at utvalget beskriver at de har inntrykk av at manglende etterlevelse av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø forekommer i «enkelttilfeller», men som arbeidstakerorganisasjon har vi et annet inntrykk. Mange av våre medlemmer opplever at det er lang avstand mellom seg og arbeidsgiver, og arbeidsgiveransvaret overfor assistentene er utydelig. Dette viser seg særlig når det oppstår konfliktsituasjoner eller andre utfordrende situasjoner. Fagforbundet støtter derfor utvalget i at alle arbeidsavtaler må klargjøre hvem som har hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver overfor assistentene. Vi foreslår at en avtale, som et minimum, bør inneholde utvalgets liste:

· opplæring og veiledning,

· hvilke oppgaver som skal utføres,

· hvordan oppgavene skal utføres,

· hvordan det skal sikres at oppgavene utføres i tråd med krav fastsatt i lov eller forskrift,

· arbeidstidsplanlegging,

· kontroll av timelister,

· lønnsutbetaling,

· ivaretakelse av krav til arbeidsmiljøet,

· internkontroll/HMS,

· oppfølging av sykmeldte,

· tilkalling av vikarer ved fravær,

· håndtering av endringer i assistentteamet,

· konfliktløsning og

· avslutning av arbeidsforholdet.

En slik presisering er etterlengtet blant våre medlemmer. Det er også viktig at arbeidsgiver, her forstått som det utvalget benevner som tjenesteyter, undersøker at avtalen fungerer som den skal for den enkelte assistent i en ordning. Det er viktig at det stadfestes skriftlig, så assistenten til enhver tid vet hvem de skal henvende seg til ved ulike problemstillinger, men det er vel så viktig at det sikres at alt fungerer slik det skal i praksis i tråd med arbeidsmiljøloven og eventuelt tariffavtale. Kommune og leverandører må ta sitt ansvar som arbeidsgivere på alvor.

De aller fleste arbeidstakere i Norge har behov som går utover lønn, arbeidstid, sikkerhet og oppsigelse for at de skal kunne stå i arbeidet over tid.

Nasjonalt opplæringsprogram for assistenter, arbeidsledere og medarbeidsledere

Fagforbundet er i utgangspunktet positive til ideologien bak BPA-ordningen, der det ikke er krav til utdanning hos assistentene, men at man heller ser verdien av relasjonen mellom assistent og den som er i behov av assistanse.

Alle mennesker, uavhengig av formell utdanning, har derimot en kompetanse. Fagforbundet mener vi må ha et arbeidsliv som tar i bruk og videreutvikler den enkeltes kompetanse i et livsløpsperspektiv. Vi mener at alle arbeidstakere skal ha rett til relevant kompetanseutvikling og økonomisk uttelling for denne. Det mener vi også når de jobber med personlig assistanse.

Fagforbundet kjenner til debatten knyttet til utdanning av assistenter, der motstanderne av dette peker på at det kan stå i kontrast med ideologien om at den i behov for assistanse er den som best kan lære opp assistentene i egne behov, og skal være sjef i eget liv. I et likestillings- og inkluderingsperspektiv, støtter vi ideologien. På samme tid påpeker våre medlemmer tilfeller der Fagforbundet mener ideologien dras for langt, der assistansen påvirker helsen til assistenten. Vi mener for eksempel at det ville være urimelig om den i behov av assistanse, nekter assistenter å ta i bruk hjelpemidler til forflytning der det er nødvendig for å ivareta helsen til assistenten. Assistenter kan ikke få belastningskader på jobb fordi det passer best for den med behovet at det ikke står hjelpemidler i hjemmet. Å ha gode arbeidsbetingelser for de ansatte, kan ikke stå i et motsetningsforhold til å ha styring og kontroll over eget liv.

Fagforbundets erfaring med å holde sosiale samlinger for assistenter i BPA-ordningen er at det er mye fokus på taushetsplikten i ordningen. Det er knyttet mye bekymring til dette, og vi får spørsmål som «hva kan vi si». Mange av våre medlemmer henvender seg til Fagforbundet for å spørre om det de blir bedt om å utføre av oppgaver er rimelig. De forteller at de føler seg utnyttet, og er ikke alltid komfortable med å ta problemstillingen opp med arbeidsgiver i frykt for å miste jobben. Resultatet er at de i noen tilfeller utfører oppgaver som går på tvers av hva de syns er greit å gjøre som en del av arbeidshverdagen. Andre medlemmer forteller at de syns det er vanskelig å vite hvordan skal forholde seg til psykisk uhelse hos dem de assisterer, der de selv kan bli gjenstand for vold, trusler og trakassering som man ikke aksepterer i arbeidslivet ellers. Det er utydelig hva som er innenfor og hva som er utenfor arbeidet.

Fagforbundet ser derfor store fordeler med felles kursing, og støtter utvalgets forslag om å utvikle et felles nasjonalt program for grunnleggende opplæring av assistenter, arbeidsledere og medarbeidsledere. Dette mener vi vil føre til likere tjenester på tvers av tilbydere, lik forståelse og forventningsavklaring mellom arbeidsleder og assistent, og derfor også bedre arbeidsforhold for assistentene.

Opplæring i spesielle oppgaver som bare er relevant for noen assistenter, mener vi fortsatt bør legges inn i den enkelte ordning. For eksempel trenger ikke alle å lære forflytningsteknikker om den de er assistent for ikke er i behov for assistanse til forflytning. I de tilfellene der det er behov for nettopp forflytning, mener Fagforbundet at arbeidsleder, leverandør og kommune må sørge for at den som skal utføre oppgaven får nødvendig opplæring til å utføre det forsvarlig. I de fleste tilfeller vil dette være et kurs i forflytning fra noen som er ekspert på forflytningsteknikker i et HMS-perspektiv (heller enn for eksempel fra den som er ekspert i eget liv).

Fagforbundet stiller seg til disposisjon i det videre arbeidet med å få på plass et felles nasjonalt program for grunnleggende opplæring av assistenter, arbeidsledere og medarbeidsledere.

Utvalgets mandat overfor assistentenes arbeidsforhold

Den norske arbeidslivsmodellen legger utgangspunktet for trygge arbeidsforhold der arbeidstakere har mulighet til å påvirke arbeidet sitt, og er godt beskyttet av arbeidsmiljøloven. Dette fører til at det er en maktbalanse mellom arbeidstaker og leder i det norske arbeidslivet.

Ledelse er i utgangspunktet et krevende fag, og særlig utfordrende er det å ha personalledelse. Når leder er den som selv mottar tjenesten en BPA-ordning innebærer, og dette utføres i dens hjem på dens premisser, er det Fagforbundets vurdering at utfordringene knyttet til ledelse forsterkes. Dette gjør igjen arbeidshverdagen utfordrende for den enkelte assistent.

Slik ordningen er i dag, der tildelte timer regnes ut fra et reelt behov for assistanse og ikke ut ifra ordinær arbeidstid, har ikke assistenter en ordinær arbeidsdag på 7,5 timer slik man kanskje forventer som arbeidstaker i Norge. Av samme grunn, har assistenter ofte også lave stillinger. De jobber ofte alene, og har derfor ikke samme arbeidsmiljø som andre arbeidstakere. Fordi det er brukers behov som legger føringer for assistansen, har ikke assistentene samme påvirkningsmuligheter på arbeidshverdagen som andre arbeidstakere. Når ordningen er organisert slik den er, er det dessuten arbeidsleder som i praksis blir ansvarlig for at arbeidsmiljøloven følges, selv om det er leverandør eller kommune som teoretisk sett er arbeidsgiver. Assistentene er prisgitt at arbeidsleder følger lov og avtaleverket. I praksis vil dette si at man som arbeidstaker kan melde fra om avvik hos arbeidsgiver, men likevel være den som mister jobben basert på at man av den grunn ikke lenger er ønsket av arbeidsleder. Fremtidig arbeidsforhold er i stor grad avhengig av at den de assisterer lever, og ønsker at assistenten skal fortsette i jobben. Samlet sett fører dette til at de demokratiske rettighetene som følger med å være arbeidstaker i Norge, der den enkelte har makt og innflytelse over egen arbeidshverdag gjennom medvirkning, er svært begrenset for assistenter i BPA-ordningen.

Fagforbundet mener problemstillingene knyttet til assistentens arbeidshverdag er for lite utredet og vurdert i henhold til utvalgets mandat, og at forslagene som fremmes for å sikre gode arbeidsplasser, dermed blir for vage og små i henhold til utfordringenes konsekvenser på området.

I den forbindelse ønsker Fagforbundet å understreke at arbeid som forsøker å påvirke BPA-ordningen i retning av trygge og gode arbeidsplasser for assistentene, ikke må tolkes som ensbetydende med et forsøk på å ta fra noen frihet til å selv styre sitt liv. Med frihet kommer det også ansvar, og det å være leder over personal er et stort ansvar man må ta på det største alvor.

Øvrige kommentarer

Fagforbundet har sett på de foreslåtte lovreguleringene, og vurderer de som fornuftige med tanke på utvalgets presiseringer og øvrige foreslåtte endringer. Vi har registrert at det er uenigheter knyttet til lovforslagene, og at det ene mindretallet har skrevet et forslag til en egen BPA-lov. Fagforbundet mener likestilling kan ivaretas ved at BPA-ordningen reguleres som foreslått i utredningen (ikke i dissens). Mange med behov for personlig assistanse, har også behov for andre helsetjenester, og det er viktig med en tydelig grensedragning og samordning mellom disse.

Fagforbundet har fått med seg debatten om at BPA-ordningens foreslåtte avgrensninger til å ikke omhandle mer avansert helsehjelp, gjør at ordningen ikke blir likestillende for alle med funksjonshemminger, og da særlig ikke for mennesker med alvorlige sykdommer. Vi mener at departementet må sørge for at BPA ikke blir et tilbud for en liten andel av de med funksjonshemminger, men et reelt likestillingsverktøy. Samtidig ønsker Fagforbundet at BPA-ordningen skal ha et tydelig grensesnitt til kommunens andre helsetjenester, og støtter dermed dissensen argumentet om at «BPA må forstås som en egen tjeneste med et selvstendig formål, og ikke en alternativ organisering av andre tjenester». Fagforbundet mener likevel at dette formålet vil ivaretas når ordningen reguleres i helselovverket.

Det er ikke sikkert at personlig assistanse til mer avansert helsehjelp skal gis gjennom en BPA-ordning, men det som er helt sikkert er at mennesker med behov for avansert helsehjelp for å kunne delta i samfunnet, skal få denne. Det må departementet sørge for at skjer.