Høringssvar til NOU 2022: 18 Mellom mobilitet og migrasjon

Språkrådet viser til høringsbrevet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (datert 19.01.2023) om NOU 2022: 18 Mellom mobilitet og migrasjon. Arbeidsinnvandreres integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv.

Merknadene fra Språkrådet gjelder del IV i utredninga.

Hovedpunkt:

• Språkrådet støtter utvalgets flertallsforslag om å lovfeste en rett til modulbasert norskopplæring for arbeidsinnvandrere.
• Språkrådet mener at alle modulene i norskopplæringa bør være gratis, og ikke bare den første.

Bakgrunn for merknadene

Språkrådet er statens forvaltningsorgan i språkspørsmål og følger opp språkpolitikken, som er nedfelt i Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk (språklova).

Språkloven gir det offentlige et ansvar for å bruke, utvikle og styrke bokmål og nynorsk og de samiske språka. Den gir det offentlige et særlig ansvar for å fremme nynorsk, som er det minst brukte av de to norske skriftspråka. Det offentlige har også et ansvar for å verne og fremme norsk tegnspråk og de nasjonale minoritetsspråka kvensk, romani og romanes.

Loven slår fast at norsk er det nasjonale hovedspråket i Norge. I dette ligger både en beskrivelse av situasjonen i dag og et mål om at norsk skal styrkes og fortsette å være fellesspråket i Norge. Språklovsproposisjonen slår fast at det eneste språket som truer med å fortrenge norsk språk, er engelsk.

Et sentralt prinsipp i den norske språkpolitikken er at alle som oppholder seg i Norge over tid, skal kunne lære seg og kunne ta i bruk norsk språk. Språklovsproposisjonen slår fast at det å ha tilgang til norsk er ei forutsetning for å delta i norsk samfunnsliv og demokrati. Tilgang til språk er også viktig for rettigheter og rettssikkerhet.

Merknader fra Språkrådet

Forslag om rett til norskopplæring

Språkrådet støtter flertallsforslaget om at bosatte arbeidsinnvandrere og familiemedlemmene deres skal få en lovfesta rett til modulbasert opplæring i norsk. Flertallsforslaget er mest i tråd med intensjonene i språkloven og den gjeldende norske språkpolitikken.

Utvalget peker på flere områder der mangel på språk er et sentralt hinder for å løse utfordringer knytta til for eksempel organiseringsgrad, HMS på arbeidsplassen, deltakelse i demokratiet, tillit til myndighetene, samhandling med offentlige tjenester og kompetansevurdering. Språkrådet har tidligere bestilt en rapport fra Fafo om norskkompetanse blant arbeidstakere født i utlandet. Rapporten viser blant annet at mangel på norsk språk hindrer yrkesmessig og sosial mobilitet.

Arbeidsinnvandrere som samfunnsborgere

Språklovsproposisjonen peker på at deltakelse i det norske demokratiet «føreset ein viss dugleik i norsk». Arbeidsinnvandrere som oppholder seg i Norge over tid, opparbeider seg rettigheter og plikter. Etter tre år har de for eksempel opparbeida seg stemmerett, valgbarhet og plikt til å ta imot valg ved kommune- og fylkestingsvalg. Likevel er arbeidsinnvandrere den innvandrergruppa med lavest valgdeltakelse i lokalvalga (vedlegg 4 til NOU-en). En generell rett til norskopplæring vil bidra til at arbeidsinnvandrere (samt eventuell familie) som oppholder seg i Norge over tid, er rusta til å delta i det offentlige demokratiet, delta i frivilligheten, ha kontakt med skole og barnehage og møte det offentlige.

Språk på arbeidsplassen

Utvalget trekker fram at bedre norskferdigheter vil gi bedre trygghet på arbeidsplassen – manglende fellesspråk gir høyere risiko for arbeidsulykker, som i ytterste konsekvens kan ende i dødsfall. Språkrådet vil i tillegg peke på en rapport om arbeidsmiljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten som Petroleumstilsynet har bestilt. Også her blir språkvansker pekt på som en kilde til farlige situasjoner.

Hvilke språkkunnskaper som trengs for å skape god sikkerhet på arbeidsplassen, kan variere etter arten til arbeidet. Klasseromsopplæring er derfor ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å gi god sikkerhet, og utvalget si anbefaling om å oppskalere bransjeprogram med mer fagspesifikk språktrening er derfor riktig, uansett forma på den generelle norskopplæringa. Det er likevel viktig å understreke at fagspesifikk språktrening ikke uten videre kan erstatte ei mer generell norskopplæring.

Læring utafor klasserommet

Språklæring skjer ikke bare i klasserommet, og nytta av modulbasert klasseromsopplæring er begrensa om den enkelte ikke har muligheten til å bruke språket i dagliglivet ellers. Arbeidsplassen er en sentral arena både for generell språkøving og for å lære deler av språket som er spesifikke for yrkeslivet. Klasseromsopplæring vil samtidig gi et viktig grunnlag for videre språklæring på arbeidsplassen og i dagliglivet.

En rett til modulbasert opplæring bør dermed ikke bety ei avvikling av de partsbaserte tiltaka som bransjeprogramma og Kompetansepluss.

Prisen på opplæringsmodulene

Flertallet i utvalget mener at første modul, som gir et nivå på A1/A2, skal være gratis (mot depositum), mens de videre modulene skal ha en «betydelig grad» av egenbetaling.

Språkrådet mener at samtlige av modulene bør være gratis. I en rapport fra Rambøll om språktilbuda i Norden kommer det fram at deltakerne opplever prisen på språkkursa som en betydelig barriere for å delta (vedlegg 6 til NOU-en gir et sammendrag av denne rapporten). I samme rapport kommer det fram at da Danmark innførte egenbetaling på modulene i danskopplæringa (2017–2020), gikk antallet deltakere kraftig ned. Utvalget antar også på side 277 i NOU-en at «en ikke ubetydelig andel vil la være å benytte seg av rett til modulbasert opplæring med egenbetaling […], selv om de har behov for bedre norskferdigheter».

Når det ser ut til at høy pris er en barriere for å lære norsk, mener Språkrådet det er nødvendig å gjøre tilbudet gratis, slik at det kan treffe alle. En høy grad av egenbetaling vil trolig gjøre opplæringstilbudet mindre tilgjengelig for dem av arbeidsinnvandrerne som står i de mest utsatte arbeidsforholda med høy risiko. Det vil gi uheldige konsekvenser for hele samfunnet.

I vedlegg 5 gjør Oslo Economics en samfunnsøkonomisk analyse av et tilbud som tilsvarer utvalgets forslag, og et tilbud med mer norskopplæring. Oslo Economics konkluderer med at alternativet med mindre norskopplæring er mest lønnsomt, primært fordi arbeidsinnvandrerne ikke trenger å være like mange år i arbeid før tiltaket blir lønnsomt. Lengre norskopplæring har en større risiko for å være samfunnsøkonomisk ulønnsomt, ettersom arbeidsinnvandrerne må bli værende i landet og i arbeid en del år for at opplæringa skal være lønnsom.

Siden norskkunnskaper er ei forutsetning for samfunnsdeltakelse, rettigheter og rettssikkerhet, vurderer Språkrådet at verdien full rett til gratis norskopplæring vil ha for den enkelte arbeidsinnvandreren, kan veie opp for den større samfunnsøkonomiske risikoen.

Språkrådet vil påpeke at det språknivået som reelt sett trengs, trolig er høyere enn de enkle basiskunnskapene som nivå A1/A2 omfatter. De EØS-borgerne som blir i landet over lang tid, vil trolig trenge bedre norskkunnskaper enn det grunnleggende nivået. Dermed vil det være viktig både for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet at disse gruppene har mulighet til å tilegne seg norskkunnskaper på et høyere nivå.

Mindretallsforslaget om å utvide eksisterende ordninger

Språkrådet støtter flertallsforslaget, men vil likevel kommentere noen aspekt ved mindretallsforslaget.

Kompetansepluss og norskopplæringsordninga

Mindretallet foreslår å oppskalere de eksisterende tilbuda gjennom å utvide norskopplæringsordninga (skildra i kap. 5.4) og/eller Kompetansepluss arbeid (skildra i kap. 7.2.1). Dersom departementet vil gå inn for et slikt alternativ, anbefaler Språkrådet å utvide begge ordningene for å dekke ulike grupper og ulike behov.

Norskopplæringsordninga skiller ikke på innvandringsgrunn, og den vil med ei utviding kunne tilby norskopplæring til familiene til arbeidsinnvandrere (som ikke nødvendigvis er i arbeid eller ordinær skolegang), slik at de ikke faller utafor det samla tilbudet. Kompetansepluss arbeid gir på si side muligheter til språklæring nært yrkespraksisen til den enkelte, noe som bidrar til kompetanse i fagspråk og gjør arbeidsplassen til en naturlig arena for språklæring og språktrening. Likevel bør norskopplæringsordninga uansett være tilgjengelig for arbeidsinnvandrere, ettersom Kompetansepluss arbeid forutsetter at arbeidsgiveren vil delta i ordninga, noe som ikke nødvendigvis er tilfelle.

Språkrådet vil uansett understreke at en generell rett til norskopplæring vil være mer i tråd med språkpolitikken. Prinsippa i språkpolitikken tilsier at de som oppholder seg i Norge over tid, i størst mulig utstrekning bør ha tilgang til norsk språk.

Oppskalering av bransjeprogram

Språkrådet støtter vurderingene til utvalget om å oppskalere bransjeprogramma. Språkrådet vil peke på at tilbud om yrkesnorsk kan ha ei anna rolle enn det ordinær norskopplæring har, ettersom yrkesspesifikke kurs kan gi arbeidstakerne opplæring i fag- og yrkesspråk som de ikke vil få gjennom ordinær norskopplæring. Dette gjelder særlig i de yrkene hvor det å kunne norsk på et visst nivå er viktig for sikkerheten på arbeidsplassen og for å kunne utøve jobben, eller hvor det er vanskelig å skille mellom språkkompetanse og fagkompetanse (som utvalget beskriver på s. 302). Dermed kan yrkesnorsk spille ei rolle i bransjeprogramma også om det innføres en generell rett til norskopplæring.

Språkkrav i HMS-utsatte bransjer

Språkrådet er enig i flertallsforslaget om krav om felles språk i HMS-utsatte bransjer. Språkrådet vil samtidig peke på at språkkravet for ulike aktører trolig ikke kan begrenses til norsk, jamfør Nærings- og fiskeridepartementet sine vurderinger i høringsnotatet om forslag til endringer i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften. Denne begrensninga av språkkrav er ikke i tråd med offisiell språkpolitikk.

Kartleggingsverktøy og ‑prøver

Språkrådet støtter forslaget om et standardisert verktøy eller standardiserte prøver for å kartlegge norsknivå. Departementet bør også se dette i sammenheng med det gjeldende og det kommende nasjonale statistikkprogrammet, hvor det legges opp til å utvikle offisiell språkstatistikk. Et kartleggingsverktøy vil gi statistikk om språkkunnskapene til innvandrere og derfor på sikt også gjøre det enklere å tilpasse kurstilbuda.

Språkopplæringstilbudet i Nav

Språkrådet er enig med utvalget i at det bør vurderes å utvide språkopplæringstilbudet gjennom Nav.

Forvaltningstilsyn med norskopplæring for barn

Språkrådet støtter forslaget om at det bør bli gjennomført flere forvaltningstilsyn med kommunene og fylkeskommunene si forvaltning av opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12, samt at den særskilte språkopplæringa bør være et tema i den neste tilsynsperioden.

Standarder for nyankomne elever

Språkrådet er enig i forslaget om å utrede ei innføring av nasjonale standarder for hvordan kommuner og fylker skal ta imot nyankomne barn og unge, slik at de kan bli sikra et helhetlig tilbud i opplæringa.

Merknad om nynorsk

Språkrådet vil understreke at ulike typer av standardisert materiell, veiledere, kartleggingsverktøy og lignende bør foreligge på både bokmål og nynorsk når de lanseres.

Språkrådet vil videre peke på at retten til norskopplæring må gjelde opplæring i enten nynorsk eller bokmål. Dette bør gjøres eksplisitt i ei eventuell lovendring.

Merknad om opplæring i norsk tegnspråk

Uansett hvilke modeller for økt språkopplæring som velges, må det samtidig komme ordninger som sørger for at arbeidsinnvandrere som trenger det, får muligheten til å lære norsk tegnspråk, som er det nasjonale tegnspråket i Norge etter språkloven § 7.