Høringssvar fra Skattebetalerforeningen

Finansdepartementet






Deres ref.: 21/6023 Oslo, 17.04.2023

Høringssvar – NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem

Vi viser til «NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem» som Finansdepartementet sendte på høring 19. desember 2022, med høringsfrist 15. april 2023 (det er avklart med departementet at høringssvar kan sendes 17. april, siden høringsfristen gikk ut på en lørdag).

I det følgende kommenteres skatteutvalgets rapport på overordnet nivå, før enkelte av utvalgets forslag kommenteres særskilt.

Overordnet om skatteutvalgets rapport

Skatteutvalgets rapport er omfattende, med en rekke forslag til endringer. Noen sentrale forslag er redusert skatt på arbeidsinntekt og formue, og økt skatt på bolig/fritidsbolig, pensjon, annen kapitalinntekt enn såkalt eierinntekt og klimautslipp. Videre foreslås økt merverdiavgift og innføring av arveavgift.

Forslagene bør, slik vi ser det, vurderes i sammenheng. Det er altså i utgangspunktet den samlede virkningen av endringene som etter vårt syn må vurderes. For mange grupper av skattytere vil økning i én skatt oppveies av reduksjon i en annen skatt.

Det er etter vårt syn likevel viktig å se på om summen av utvalgets konkrete forslag vil gi for store, negative utslag for enkelte grupper. Eksempelvis ser det ut til at pensjonister vil kunne få en betydelig økt skatt som en følge av utvalgets samlede forslag (blant annet økt skatt på pensjon, økt matmoms og økt boligskatt).

Når det gjelder den samlede virkningen av forslagene fremgår det for øvrig av utvalgets mandat at forslagene samlet sett skal være om lag provenynøytrale. Det fremgår likevel av kapittel 16.2.1 at utvalgets forslag på lang sikt vil gi et betydelig økt proveny – omtrent 35 milliarder kroner. Skattebetalerforeningen støtter ikke en slik samlet skatteøkning. Utvalget anbefaler riktignok at «merprovenyet benyttes til generelle lettelser i vridende skatter i tråd med prinsippet om brede grunnlag og lave skattesatser.» Slik vi forstår dette betyr det at enkelte skattesatser – på sikt – vil være lavere enn det legges opp til i utvalgets rapport. Hvilke satser som på sikt bør reduseres gis det imidlertid ikke nærmere anvisning på. Dette gjør det vanskeligere å vurdere helheten i de foreslåtte endringer.

Utvalgets hovedkonklusjoner er at de ønsker lavere skatt på arbeid, og økt skatt på blant annet boliger og klimautslipp. Utvalget mener at en slik dreining vil gjøre skattesystemet mer effektivt, altså vil endringene være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Dreiningen vil øke arbeidstilbudet og verdiskapningen.

Samfunnsøkonomisk nytte er et godt utgangspunkt ved vurderingen av hvilke endringer i skattesystemet som bør foretas. Flere i jobb og økt verdiskapning er nødvendig for å møte utviklingen de neste tiårene, hvor en stadig større andel av befolkningen vil være utenfor arbeidslivet. Likevel må også andre hensyn etter vårt syn ha stor vekt ved utformingen av reglene, for eksempel hensyn til skatteevne og fordeling.

Videre er det av mange grunner viktig at skattereglene både er og oppleves stabile. Dersom oppfølgingen av utvalgets arbeid resulterer i større omlegginger eller endringer, bør disse uansett innføres over tid. Dette er spesielt viktig for endringer som i større omfang flytter den samlede skattebyrden mellom ulike grupper skattytere.

Utvalgets mandat var svært bredt, og flere av forholdene utvalget tar opp er ikke grundig behandlet. Det er ikke et ferdig lovforslag som er sendt på høring, og Skattebetalerforeningen forventer at mer fullstendige lovforslag – med konkrete forslag til lovendringer – sendes på egen høring.

Nærmere om enkelte av forslagene

Bolig og fritidsbolig
Utvalget mener boligbeskatningen bør økes vesentlig, blant annet ved å innføre skatt på en beregnet netto leieverdi av egen bolig og fritidsbolig. Synspunktet er at eierens bruk av egen bolig og fritidsbolig gir eieren avkastning av boligkapitalen. Og hvis en ser hen til samfunnsøkonomisk nytte, bør all avkastning av boligkapital inntektsbeskattes, ikke bare når eiendommen leies ut.

Selv om dette kanskje er teoretisk riktig, er det vanskeligere å være enig i praksis.

Forslaget innebærer at en må betale noen titusener i skatt per år for å eie en ordinær bolig eller fritidsbolig. Selv om den økte skatteinngangen gir rom for å redusere andre skatter, synes dette etter vårt syn likevel ikke som fornuftige regler. Slik vi ser det er det flere fordeler enn ulemper med en forholdsvis lav skatt på bolig. Det å eie sin egen bolig bidrar til sosial og økonomisk trygghet og stabilitet. Norge ligger i verdenstoppen i andelen av befolkningen som eier sin egen bolig, og det er et positivt resultat av en villet politikk. Etter vårt syn er det fornuftig at de aller fleste eier sin egen bolig, uten å måtte være avhengig av en betydelig inntektsstrøm bare for å opprettholde eierskapet.

Redusert skatt på arbeidsinntekt
Utvalget foreslår å redusere trygdeavgiften på arbeidsinntekt, samt å innføre et arbeidsfradrag på inntil 55.000 kroner. Arbeidsfradraget skal gradvis utfases i lønnsintervallet 300.000 kroner til 1,4 millioner kroner. Samlet foreslås det lettelser på omtrent 40 milliarder kroner i lønnsbeskatningen.

Utvalget vil redusere skatten på lønnsinntekt for å styrke insentivet til å arbeide. Arbeidskraften er utvilsomt vår viktigste ressurs, og det er god utnyttelse av denne som muliggjør vår velferdsstat. Det er derfor positivt for alle at det er lønnsomt å arbeide, også for den gruppen som ikke har mulighet til dette.

Vi er likevel usikre på om utvalgets forslag totalt sett er å anbefale. For det første oppstår det et svært stort behov for inndekning, og flere av forslagene til inndekning er etter vårt syn problematiske (f.eks. økt matmoms og en sterk økning i boligbeskatningen). For det andre er vi usikre på de reelle dynamiske effektene av forslaget. Utvalget hevder «på usikkert grunnlag» at forslaget kan øke arbeidstilbudet med mellom 6.000 og 12.000 personer. Slike beregninger er naturligvis beheftet med stor usikkerhet, og kanskje er usikkerheten ekstra stor ved isolert sett små satsendringer, slik som ett prosentpoeng redusert trygdeavgift.

Videre avtrappes arbeidsfradraget i lønnsintervallet 300.000 kroner til 1,4 millioner kroner, noe som isolert sett øker marginalsatsen. Det er da nærliggende å tenke at endringene i størst grad vil øke insentivet til arbeid for dem som i dag ikke er i arbeid, for eksempel unge som av ulike grunner har falt utenfor arbeidsmarkedet. Det er selvfølgelig svært viktig at en legger til rette for økt deltakelse i arbeidslivet for denne gruppen. Spørsmålet blir likevel om effekten for denne gruppen vil kunne forsvare det store behovet for inndekning endringen skaper. Kanskje vil en oppnå bedre resultater ved i stedet å satse mer målrettet på bedre tilrettelagt oppfølging for dem som faller utenfor. Ved vurderingen av økonomiske insentiv til deltakelse i arbeidslivet må en uansett også se hen til nivået på ytelsene en ellers har krav på.

Økt skatt på pensjon
Skattereglene for pensjon innebærer at det betales lavere skatt av pensjonsinntekt enn tilsvarende lønnsinntekt. Økningen i antall pensjonister relativt til resten av befolkningen tilsier at verdien av skattefordelene vil omtrent dobles frem mot 2060. Skatteutvalget mener derfor at det bør vurderes innstramminger som bidrar til å opprettholde skatteinntektene over tid. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å øke inntektsskatten for midlere og høyere pensjoner, blant annet ved å øke trygdeavgiften på pensjon og ved å øke nedtrappingen av pensjonsskattefradraget.

Vi har forståelse for at det er nødvendig å tilpasse oss en situasjon hvor vi blir stadig flere alderspensjonister. Det er likevel gode argumenter mot å endre skattenivået på pensjon vesentlig. For det første er pensjon en langsiktig ytelse; både opptjeningen og utbetalingen skjer over en lang periode. Den enkelte kan i liten grad påvirke inntekten som pensjonist, og forutsigbarhet er da naturligvis ekstra viktig. Slik sett er det naturlig å se skattereglene for pensjon og reglene om opptjening av pensjon i sammenheng. Det er videre viktig å se på den samlede virkningen av de foreslåtte endringer for ulike grupper, også for alderspensjonistene. Både den foreslåtte økningen i matmomsen og den sterke økningen i boligskatten vil ramme pensjonister, uten at de treffes særlig av lettelsene utvalget foreslår.

Formuesskatt og arveavgift
Utvalgets flertall foreslår at alle verdsettelsesrabattene fjernes, slik at alle formuesobjekter verdsettes til 100 prosent av beregnet markedsverdi. Flertallet anbefaler videre at det utredes nærmere om formuesgrunnlaget kan utvides ved å redusere omfanget av unntakene for immaterielle eiendeler og forbedre verdsettelsesmetodene for viktige formuesobjekter. Utvalgets flertall foreslår endringer i formuesskatten som reduserer provenyet fra formuesskatten med 8,4 milliarder kroner. Sammen med at verdsettelsesrabattene fjernes, inngår en betydelig økning i bunnfradraget og lavere satser både i trinn 1 og trinn 2.

Med forslaget til utvalgets flertall vil aksjer mv. få redusert effektiv formuesskattesats for formuer under 20 millioner kroner, og en marginal økning for formuer over 20 millioner kroner. Endringene gjør at primærboliger får økt effektiv formuesskattesats, men for de fleste skattytere vil økningen i bunnfradrag mer enn kompensere for den økte verdsettelsen av bolig.

Skattebetalerforeningens primære standpunkt er at formuesskatten bør avskaffes. Vi mener det er uheldig å ha en (nesten) særnorsk skatt, som kun rammer norsk eierskap. Vi støtter derfor utvalgets mindretall, som mener formuesbeskatningen må trappes ytterligere ned og at alle formuesobjekter får betydelig redusert effektiv skattesats.

Det har den senere tid vært en betydelig, og tiltagende, utflytting av formuende fra Norge. Formuesskatten er sannsynligvis en viktig årsak til dette. Det er uheldig at flertallets forslag, med omtrent uendret formuesskatt for dem med høy formue, ikke svekker insentivene til utflytting. Det er nærliggende å anta at kapitaltilgangen i Norge over tid vil svekkes dersom utflyttingen av formuende personer vedvarer.

Dersom alle verdsettelsesrabatter fjernes, vil en på grunn av latent skatt i realiteten betale formuesskatt av mer enn reell nettoformue. Dette vil gjelde for mange type eiendeler, men ses kanskje klarest i et enkeltpersonforetak. Dersom et slikt foretak eier for eksempel et bygg, vil latent gevinstskatt utgjøre omtrent 50 prosent av forskjellen mellom formuesskattegrunnlaget og avskrevet inngangsverdi. Dette er «formue» som eier må betale i skatt ved et fremtidig salg, men som likevel inngår i grunnlaget for formuesskatt hvert år.

Skattebetalerforeningen er i utgangspunktet mot arveskatt. Erfaringer har vist at det er vanskelig å utforme en skatt på arv som fanger opp den reelle formuesoverføringen mellom generasjoner. Tilpasninger og omgåelse, særlig fra de som har store formuer, bidrar til at skatteinntekten fra arveskatter har vært beskjeden sammenlignet med andre skatter på kapitalbeholdninger. Vi tror det er vanskelig å gjøre noe med disse skjevhetene, og at det i stor grad er «vanlige folk» som må betale arveskatten dersom den skal gi særlig proveny. Dersom arveskatt innføres mener vi dette er et vektig argument for å fjerne formuesskatten helt.

Selskapsbeskatning, fritaksmetode og aksjonærmodell
Utvalget foreslår å videreføre dagens modell for beskatning av selskaper. Vi støtter utvalget i dette, og mener dagens modell er fornuftig, hvor fritaksmetoden sikrer at utbytte mellom selskaper er skattefritt, samtidig som aksjonærmodellen sikrer at aksjeinntekter skattlegges når de tilflyter aksjonær.

Utvalgets flertall foreslår å videreføre dagens skattesats på 22 prosent i selskaper. Mindretallet mener at det er handlingsrom for å endre nivået på selskapsskatten og foreslår at selskapsskattesatsen økes fra 22 til 24 prosent, samtidig som skatt på eierinntekter reduseres.

Skattesatsen for selskaper er de senere år redusert fra 28 til 22 prosent. Reduksjonen er først og fremst begrunnet i internasjonal skattekonkurranse. Dersom internasjonalt samarbeid om beskatning av flernasjonale konsern reduserer presset på selskapsskattegrunnlaget, mener vi skattesatsen bør økes. Skatt på overskudd er et bedre alternativ enn for eksempel formuesskatt eller meget høy utbytteskatt for norske eiere.

Vi støtter utvalgets mindretall, som mener at skjermingsreglene i aksjonærmodellen bør oppheves. Slik vi ser det er skjermingsfradraget et unødvendig kompliserende element. Fradraget utgjør lite i kroner og øre for de aller fleste. Dersom en fjerner skjermingsfradraget bør provenyet benyttes til å redusere skattesatsen på utbytte og gevinst.

Etter en samlet avveining av ulike hensyn foreslår utvalgets flertall at skattesatsen på aksjeinntekter på personlig aksjonærs hånd reduseres til 34 prosent. Mindretallet foreslår en sats på 31.7 prosent.

Et sentralt premiss ved fastsettelsen av utbytteskatten er risikoen for inntektsskifting. Slik vi ser det, er det gode grunner til at utbytte og gevinst skattlegges noe lavere enn lønn, uten at det er stor fare for inntektsskifting. For det første opptjener en ikke pensjonsrettigheter på eierinntekt. Her er det annerledes for lønn, hvor man opptjener pensjonsrettigheter for inntekt opp til 7,1 G. Rettighetene har stor økonomisk verdi, og tilsier alene at tilfellene ikke er parallelle. Videre er lønnsbeskatningen progressiv. En når ikke høyeste marginalskatt før lønnen er på 1,5 millioner kroner. For eierinntekt betaler en full skatt allerede fra første krone etter skjerming. Lavere eierinntekter skattlegges altså vesentlig hardere enn lavere lønnsinntekter. Videre betaler eier formuesskatt av verdien av aksjene, som ligger til grunn for utbytte eller gevinst. Slik er det ikke for lønn. Samlet sett tilsier dette at skatt på utbytte og gevinst bør settes noe lavere enn skatt på lønnsinntekt.

Skatt på annen kapitalinntekt
Utvalget foreslår å øke skattesatsen for andre kapitalinntekter enn eierinntekter fra 22 til 34 prosent.

Tidligere var skattesatsen på kapitalinntekter 28 prosent. De senere års reduksjon til 22 prosent synes å være en, på et vis, utilsiktet konsekvens av de senere åres reduksjon i selskapsskatten.

Utbytteskatten har økt vesentlig de siste årene, noe som har skapt en spenning i skattesatsene mellom utbytte mv. og andre kapitalinntekter. Det er på denne bakgrunn ikke unaturlig å øke skattesatsen noe på kapitalinntekt utenfor næring. Etter vårt syn er likevel en økning på 12 prosentpoeng for mye.

Grunnrenteskatter
Skattebetalerforeningen er tilhenger av et moderat skattenivå, men vi støtter likevel prinsippet om grunnrenteskatt der det er grunnlag for det. En del av overskuddet i næringer som oppnår superprofitt ved å benytte felles, begrensede naturressurser bør tilfalle fellesskapet, i tillegg til ordinær selskapsskatt. Grunnrenteskatt er da med på å fordele en gitt skattebyrde på en rimelig måte.

Vi går ikke konkret inn på utvalgets forslag om grunnrenteskatter her, men nøyer oss med å påpeke at eventuelle nye grunnrenteskatter må utredes grundig, og de aktuelle næringer bør involveres på et tidlig tidspunkt. Prosessen bak innføring av grunnrenteskatt for havbruk er ikke et eksempel til etterfølgelse.


Med vennlig hilsen



Karine Ugland Virik Rolf Lothe
adm.dir. fagsjef