Forsiden

Høringssvar fra Oslo kommune

Dato: 24.02.2021

Avgitt på delegert fullmakt av byrådet i Oslo kommune 23.02.2021, jf. byrådssak 1032/21.

Oslo kommune avgir følgende høringsuttalelse til Nærings- og fiskeridepartementets høring av NOU 2020: 13 Private aktører i velferdsstaten:

Utvalgets rapport er omfattende, og berører mange viktige problemstillinger. Som utvalget også viser til, har det ikke vært mulig å gjøre dyptgående analyser på alle områder. Oslo kommune bemerker at dette gjør det vanskelig å ta stilling til enkelte tilrådninger.

Oslo kommune er enig i utvalgets vurdering om at offentlige midler til kjøp av tjenester fra private og ikke-kommersielle virksomheter bør gå til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet. Oslo kommune fører en politikk for å redusere innslaget av kommersielle aktører i barnehagene, der en faser ut kommersielle aktører i barnevernet og sykehjemsdrift, og vurderer det for parkdrift. Oslo kommune mener at grunnleggende velferd skal være best mulig, ikke billigst mulig, og at det løses ved at kommunen er i førersetet for utvikling og drift, i samarbeid med ideelle aktører.

For å gjøre gode analyser og få mer helhetlig og systematisk oppfølging og kontroll over leverandørene er det avgjørende å ha oversikt over hvilke virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. I dag varierer det fra sektor til sektor hvor god oversikt en har over dette, og det har vært tidkrevende for utvalget å få oversikt. Utvalget tilråder derfor både krav om større grad av transparens for virksomheter som får en stor del av sine inntekter fra det offentlige når det gjelder eierskap, organisering og økonomi og at det etableres et offentlig tilgjengelig register over alle private virksomheter, inklusiv ideelle virksomheter, som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. Disse tilrådningene støttes av Oslo kommune.

Oslo kommune støtter utvalgets tilrådning om at det vurderes å opprette en registreringsordning for ideelle tjenesteleverandører, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner.

Oslo kommune støtter utvalgets tilrådning om at det bør stilles strengere krav til regnskapsrapportering fra private tilbydere av velferdstjenester. Det vil gi økt transparens og styrke tilliten til de private aktørene. Med forbehold om at det ikke er foreslått en konkret løsning som man kan ta stilling til, støtter Oslo kommune utvalgets mindretall i deres vektlegging av behovet for transparens og kontroll med at fellesskapets midler faktisk brukes på fellesskapets oppgaver, ikke tas ut som gevinster.

Oslo kommune ønsker å understreke behovet for at stat og kommune benytter sin anskaffelsesmakt til å fremme et seriøst arbeidsliv med anstendige arbeidsforhold og rettferdig konkurranse mellom seriøse leverandører som tar samfunnsansvar på alvor.

For å bidra til at bruk av private tjenestetilbydere ikke undergraver lønns- og arbeidsvilkår, anbefaler utvalget at det fastslås at leverandører som i dag mottar tilskudd som et minimum plikter å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler. Utvalget anbefaler også at offentlige oppdragsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av egne ansatte. Oslo kommune støtter utvalgets tilrådning, og viser til bestemmelsene i Oslomodellen, som setter Oslo kommune i front i kampen for et seriøst og anstendig arbeidsliv.

Utvalget anbefaler at det gjennomføres en plan for å heve bestillerkompetansen i stat og kommune som inkluderer en systematisk måte å dele beste praksis på tvers mellom etater og kommuner som anskaffer velferdstjenester. Oslo kommune støtter utvalgets tilrådninger.

Oslo kommune er enig i utvalgets anbefalinger om at bruken av private aktører bør evalueres jevnlig for å vurdere om, eventuelt i hvilken grad, målet med å bruke private aktører nås, og at det bør gjennomføres mer forskning på effekten av kostnader og kvalitet når private aktører brukes, herunder brukervalgsordninger.

Nærmere om oppvekst- og kunnskapssektoren

Private aktører innenfor oppvekst- og kunnskapssektoren forvalter betydelige verdier på vegne av fellesskapet. Brukerne av tjenestene er unge og i en del tilfeller også sårbare. Det er avgjørende for tilliten til velferdsstaten at offentlige midler til leverandører av disse tjenestene kommer brukerne til gode og ikke gir eierne urimelig høy profitt.

Barnehage

I barnehagesektoren har det vært en fremvekst av kommersielle aktører de siste 10-15 årene, noe som er en sterk indikasjon på at både norske og utenlandske private investorer har vurdert sektoren som lønnsom. Selv om driftsmarginene i de private barnehagene ikke er spesielt høye sammenlignet med annen næringsvirksomhet, kan private eiere oppnå svært høy avkastning på investert kapital til relativt lav risiko. Risikoen er lav som følge av at godkjente private barnehager har en langvarig rett til kommunalt tilskudd, og det er begrenset konkurranse grunnet høye etableringshindringer. Dette sikrer de private barnehagene langvarige, stabile inntekter. De siste årene har også private eiere realisert betydelige verdier opparbeidet gjennom offentlige tilskudd ved å selge barnehager og barnehagebygg.

Oslo kommune mener på denne bakgrunn at det er behov for endringer i regelverket for private barnehager. Kommunen støtter utvalgets forslag om å gi kommunene større frihet til selv å bestemme finansieringen av private barnehager. Med økt handlingsrom vil kommunen selv kunne bestemme om den vil etablere en egen lokal tilskuddsordning for de private barnehagene eller benytte en anskaffelsesmodell. Dette vil gi kommunen bedre mulighet til f.eks. å differensiere mellom kommersielle og ideelle aktører og mellom enkeltstående barnehager og store kjedebarnehager. Finansieringen vil med dette kunne bli bedre tilpasset de faktiske kostnadene i de private barnehagene, slik at midlene i større grad blir brukt til formålet. Det vil også bidra til å styrke det lokale selvstyret, bl.a. ved at kommunen får større mulighet til å stille egne krav til kvaliteten på tilbudet i de private barnehagene. Fordelene ved å gi kommunene økt frihet til å avgjøre finansieringen vil mer enn oppveie for de økte transaksjons- og styringskostnadene som en slik modell vil medføre.

Private barnehager har som nevnt med dagens finansieringssystem en langvarig rett til kommunalt tilskudd. Det betyr at kommunen må legge ned kommunale barnehageplasser dersom kapasiteten viser seg å være større enn behovet for plasser. Videre sikrer retten til finansiering private barnehager en stabil inntektsstrøm som bidrar til at private barnehager omsettes for store summer. Oslo kommune mener derfor at det bør innføres begrensninger i varigheten av finansieringen av private barnehager, enten ved at kommunen selv kan bestemme varigheten av finansieringen eller gjennom en endring i den nasjonale forskriften om tilskudd til private barnehager.

Oslo kommune deler synet til utvalgets mindretall om at det bør innføres strengere krav til uttak av midler fra private barnehager, dersom en omlegging av finansieringssystemet ikke lar seg gjennomføre. Det bør i den forbindelse vurderes om det er bestemmelser i friskoleloven som kan tas inn i regelverket for private barnehager, f.eks. knyttet til salg og avvikling av virksomheter. Kommunen bør også få mulighet til å skille mellom ideelle og kommersielle tilbydere i vurderingen av om nye private barnehager skal få kommunal finansiering.

Oslo kommune er enig med utvalget i at det bør stilles strengere krav til regnskapsrapportering fra private tilbydere av velferdstjenester. Det vil gi økt transparens og styrke tilliten til de private aktørene. Kommunen mener også at det bør innføres krav om at hver barnehage skal være et eget rettssubjekt på samme måte som det er gjort for friskoler. Det vil bidra til å redusere risikoen for at offentlige tilskudd blir brukt til andre formål og gjøre det lettere å føre kontroll med bruken av felleskapets midler.

Barnevern

Utvalget er delt i synet på om private aktører bør benyttes til å levere barneverntjenester. Oslo kommune er enig med mindretallet og mener det bør være et mål å fase ut bruken av kommersielle aktører. Oslo kommune støtter begrunnelsene som oppgis for mindretallets syn. En utfasing av kommersielle aktører vil kunne bidra til å styrke barn og unges rettssikkerhet. Det er problematisk at bruken av kommersielle aktører vanskeliggjør barneverntjenestens rettslige og faglige kontroll av kvalitet, forsvarlighet og effekt av tiltak, samtidig som kommersielle aktører kan la andre hensyn gå foran barnets beste og tiltakets kvalitet.

Oslo kommune vil videre bemerke at bruk av kommersielle aktører kan medføre utrygghet og uforutsigbarhet for barn og unge. Forandringsfabrikken har over tid fokusert på at det er sentralt at barn og unge opplever trygghet og sikkerhet. Landsforeningen for Barnevernsbarn har uttalt at konkurranser ikke skal styre barn og unges hjem, og at det bør være ulovlig å ta ut profitt på barnevern. Oslo kommune mener det er særlig viktig at barn og unge opplever forutsigbarhet og trygghet, samt at deres behov og beste er styrende for valg og utforming av tiltak. Ved bruk av kommersielle aktører er det risiko for at inntjeningshensyn går foran barnets beste ved valg av og utforming av tiltak. Dette kan føre til at barn beskrives som mer hjelpetrengende enn de faktisk er i forhandlinger om ressurser og varighet på kontrakter. Dette kan skape utrygghet og uforutsigbarhet for barn og unge i tiltakene.

Oslo kommune merker seg at utvalget finner at offentlige virksomheter generelt har høyere andel faglærte ansatte. Oslo kommune mener en høyere andel faglærte ansatte vil være til det beste for barn i barnevernet.

Utvalget peker på at bruken av kommersielle aktører på barnevernområdet bidrar til at offentlige midler i økende grad føres ut av landet. Oslo kommune mener at dette bidrar til å svekke befolkningens tillit til velferdstjenester generelt og barneverntjenestene spesielt. Befolkningen må ha tillit til at det offentliges midler går til velferd og ikke privat profitt, samt at barneverntjenester og tiltak er faglig og rettslig forsvarlige og av god kvalitet. Dersom befolkningen har for lav tillit til barnevernet, kan en konsekvens være færre meldinger og at samarbeid med foreldre vanskeliggjøres.

Oslo kommune planlegger å styrke det kommunale barnevernet og fase ut bruk av kommersielle institusjonsplasser i barnevernet. Det er inngått en avtale mellom kommunen og Landsforeningen for Barnevernsbarn, Ideelt Barnevernsforum (IB), Fagforbundet og Fellesorganisasjonen (FO), for at kommunen selv, og ideelle aktører, skal ivareta behovet for plasser i barneverninstitusjoner, slik at man på sikt utvikler et offentlig-ideelt barnevern i Oslo, i tett samarbeid med barn og unge. Oslo kommune forutsetter at staten styrker barnevernet økonomisk når kommersielle aktører i institusjonsbarnevernet skal fases ut.

Oslo kommune er enig med flertallet bak utredningen i at bruk av private aktører forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering. Momenter i risikovurderingen bør også omfatte ressursbruk og transaksjonskostnader. Anbudskonkurranser og oppfølging av kontrakter er ressurskrevende, slik utredningen også beskriver. I tillegg kommer prosessrisiko som følge av eventuelle mulige brudd på anskaffelsesregelverket eller kontrakt. Oslo kommune bemerker også at flere kvalitetskrav og oppfølgingskrav i kontrakter, slik utvalget foreslår, vil medføre økt ressursbruk fra oppdragsgiversiden og at dette må tas med i vurderingen av om private aktører skal benyttes.

Oslo kommune er enig med Bufdir i at det særlig ved iverksettelse av de mest inngripende tiltakene med potensielt sterkest myndighetsutøvelse, bør være det offentlige som bygger opp og står for tilbudet. Dersom dette ivaretas av det offentlige, vil det gi bedre forutsetninger for å føre kontroll med driften, herunder kontroll på kvaliteten av tilbudet som gis det enkelte barn.

Tiltaksarbeid i barnevernet, uavhengig av om det er tiltak i eller utenfor hjemmet, utgjør et viktig tilfang av kompetanse. Når tiltakene i barnevernet drives i offentlig i regi, vil dette tilfanget av kompetanse være et viktig bidrag til kompetanseoppbygging både i tiltakene og i barneverntjenestene. Når private driver tiltak på oppdrag av det offentlige, vil ikke den kompetansen som bygges opp bli like lett tilgjengelig for barneverntjenestene. Oslo kommune mener det er et viktig argument for at sentrale velferdstjenester som barneverntiltak fortrinnsvis bør drives av det offentlige.

Om styringsvirkemidler

I kapittel 22 går utvalget gjennom hvilke styringsvirkemidler som kan bidra til en bedre måloppnåelse for velferdstjenestene som utvalget ser på, til så lave styringskostnader som mulig. Utvalget tilråder at det offentlige har en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester enn det beslutningene historisk sett har vært preget av. Utvalget tilråder at det settes som mål for eventuell bruk av private aktører at det kan medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Oslo kommune vil bemerke at kommunen arbeider for i større grad å benytte kommunens egen tjenesteproduksjon eller ideelle private aktører. Det vises også til Oslo kommune har god kompetanse på å gjennomføre anskaffelser til beste for kommunens innbyggere. Velferdsetaten er trukket frem i NOUen som et eksempel til etterfølgende, og utvalgets tilrådninger om bestillerkompetanse er knyttet til hvordan Oslo kommune har sikret kommunen god bestillerkompetanse.

Utvalget har avdekket behov for tiltak der velferdstjenester anskaffes gjennom kontrakt. På den ene siden kan konkurranse være et godt virkemiddel for god ressursutnyttelse, men på den annen side forutsetter det god bestillerkompetanse hos det offentlige. Tiltakene som utvalget foreslår omfatter i hovedsak bedre veiledning særlig tilpasset velferdstjenester, fordi velferdstjenester kan være vanskeligere å anskaffe enn andre tjenester. Dette inkluderer mer og bedre veiledning om brukerinvolvering, kontraktslengde og kompetansekrav, samt utarbeidelse av maler og standardkontrakter for velferdstjenester. Utvalget tilråder at veiledningen også omfatter hvordan brukerinvolvering og medarbeiderundersøkelser kan være nyttige verktøy i oppfølgingen av velferdstjenestekontrakter. Utvalget vurderer også at økt bruk av interkommunale innkjøpssamarbeid. Disse forslagene og tilrådningene fra utvalget støttes av Oslo kommune.

Oslo kommune støtter utvalgets anbefaling om at det utarbeides en samlet veileder som offentlige oppdragsgivere og tjenesteansvarlig regulator kan benytte for å øke profesjonaliseringen ved bruk av konkurranse som styringsmekanisme.

Utvalget mener at det er grunn til å være særskilt oppmerksom på det offentliges kostnader knyttet til rettsliggjøringen av tvistetema når private aktører brukes til å levere velferdstjenester. Både når det oppstår tvister, men også ved planlegging, gjennomføring og oppfølging av anskaffelser har det offentlige behov for juridisk rådgivning. Utvalget mener at det bør utredes muligheter for å styrke etablerte organer for å bistå statlige og kommunale oppdragsgivere. Oslo kommune er enig i at kompetanse er viktig på dette området og at det for små kommuner kan være nødvendig med samarbeid eller bistand fra nasjonale instanser. Større kommuner som Oslo besitter god kompetanse både innenfor velferdstjenester, økonomi og juridisk kompetanse. Forslaget støttes av Oslo kommune.

Oslo kommune støtter utvalgets flertall i at bruk av private aktører forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering. Momenter i risikovurderingen bør også omfatte ressursbruk og transaksjonskostnader. Anbudskonkurranser og oppfølging av kontrakter er ressurskrevende, slik utredningen også beskriver. I tillegg kommer prosessrisiko som følge av formentlig brudd på anskaffelsesregelverket eller kontrakt. Vi bemerker også at flere kvalitetskrav og oppfølgingskrav i kontrakter, slik utvalget foreslår, vil medføre økt ressursbruk fra oppdragsgiversiden og at dette må tas med i vurderingen av om private aktører skal benyttes.

Utvalget er delt i vurderingen av om det bør lovfestes en plikt for kommuner til å begrunne beslutningen om å bruke private. Mindretallet ved Bjerkan og Vislie anbefaler å lovfeste en slik plikt etter modell fra Sverige. Flertallet vurderer en lovfestet plikt som en unødvendig transaksjonskostnad. Oslo kommune viser til at det er mange ulike grunner til at en kommune velger å kjøpe velferdstjenester. Det er fremhevet i helse- og omsorgstjenesteloven at kommunene har et «sørge for» ansvar, som igjen betyr at kommunen kan velge å sørge for at innbyggerne får en tjeneste ved at tjenesten utføres av en ikke kommunal aktør. En viktig begrunnelse for å kjøpe en tjeneste kan være at tjenesten er så kompleks og krevende å gjennomføre at det for kommunen ikke er hensiktsmessig å yte tjenesten selv. Etter Oslo kommunes vurdering er ikke denne tilrådningen tilstrekkelig utredet, og kan heller ikke se hva som blir konsekvensen for en kommune av et slikt forslag. Her bør det gjennomføres en grundig utredning før beslutningen blir tatt.

Om ideelle aktører

Utvalget har en særskilt omtale av ideelle aktører, med utgangspunkt i at ideelle har noen særtrekk som kan bidra til å redusere styringskostnadene når private leverer velferdstjenester. Flertallet i utvalget viser til at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av å favorisere ideelle i konkurranser om velferdstjenester. Flertallet tilråder derfor i utgangspunktet ikke økt bruk av reservasjonsadgangen. Mindretallet er av den oppfatning at ideelle aktørers sosiale mål og manglende mulighet til å ta overskudd ut av virksomheten, gir grunnlag for større grad av tillitsbasert styring. Dette innebærer at styringskostnadene er lavere ved bruk av ideelle aktører. Det kan derfor være grunn til å økt bruk av ideelle aktører fremfor kommersielle, særlig ved komplekse tjenester hvor det er vanskelig å fastsette, måle og kontrollere kvalitet. Oslo kommune støtter mindretallets vurderinger.

For å bidra til at bruk av private leverandører ikke undergraver lønns- og arbeidsvilkår, anbefaler utvalget at det innenfor gjeldende sektorlovgivning fastslås at leverandører som i dag mottar tilskudd blir pliktig som et minimum til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler. Utvalget anbefaler også at offentlige oppdragsgivere bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere. Utvalget tilråder dessuten at det utarbeides en mer utfyllende og praktisk rettet veileder til medleverforskriften, da det har oppstått spørsmål om hvordan ordningene skal praktiseres etter forskriften. Alle disse tre forslagene støttes av Oslo kommune.

Oslo kommune forstår ideell som at det er sikret gjennom organisasjonsform at overskuddet blir i virksomheten, ikke at man har et ideelt formål utenfor virksomheten som pengene skal gå til. Dette går direkte på diskusjonen om hva som er god bruk av offentlige midler. Etter Oslo kommunes syn er det også viktig at pengene brukes på best mulig tilbud til innbyggerne/brukerne, gode lønns og arbeidsvilkår for ansatte og at eventuelt overskudd skal brukes på et enda bedre tilbud til innbyggerne, og ikke fortjeneste, overdreven egenkapital, konsernbidrag og alle de måtene som bidrar til store gevinster for private eiere på sikt.

Om arbeidsmarkedsbedrifter

Oslo kommune eier flere arbeidsmarkedsbedrifter som leverer arbeidsmarkedstjenester. Innenfor arbeidsmarkedstjenester er alle leverandørene definert som private virksomheter, selv om halvparten har offentlig majoritetseierskap. Utvalget viser til at det er svært få arbeidsmarkedstiltak som er drevet innenfor vanlig kommunal/statlig egenregi, men mange er aksjeselskaper med kommunal aksjemajoritet. Disse kommunale aksjeselskapene er i hovedsak leverandører som er forhåndsgodkjent til å levere tiltakene varig tilrettelagt arbeid og arbeidsforberedende trening og mottar dermed tilskudd. De forhåndsgodkjente virksomhetene kan imidlertid også delta i anbudskonkurranser for tiltakene opplæring (AMO-kurs), avklaring, oppfølging og arbeidsrettet rehabilitering på linje med andre aktører. Overfor forhåndsgodkjente virksomheter stilles det bl.a. krav om at overskudd skal forbli i virksomheten og at det skal ikke utbetales utbytte. Hvorvidt en virksomhet er ideell eller ikke er avhengig av hvordan begrepet defineres. Basert på registrert sektorkode i Brønnøysundregistrene anses virksomheter som er registrert som kommunale eller statlige aksjeselskap ikke som ideelle organisasjoner. De ideelle er derfor i denne sammenheng en liten gruppe. Utvalget har ikke kommet med spesielle forslag knyttet til arbeidsmarkedsbedriftene utover de kravene som er foreslått for alle private virksomheter, jf. omtale av forslagene ovenfor om blant annet transparens og etablering av et offentlig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester.