Forsiden

Høringssvar fra Stendi

Dato: 15.03.2021

Høringsinnspill fra Stendi til NOU 2020:13, Private aktører i velferdsstaten

Innledning

Stendi er Norges største private omsorgsaktør med over 5000 medarbeidere. I 30 år har vi bistått offentlige oppdragsgivere innen barnevern, og senere heldøgns omsorg, hjemmetjenester, eldreomsorg og BPA på oppdrag fra offentlige oppdragsgivere over hele Norge. Stendi har et godt samarbeid med våre offentlige oppdragsgivere, med et felles mål om å skape en trygg omsorg som ivaretar alle som trenger det og innenfor de økonomiske rammene som er til rådighet.

Våre tjenester utføres på vegne av det offentlige gjennom anbud, rammeavtaler eller enkeltkjøp fra kommune og stat. Stendi mottar ingen offentlige tilskudd.

I Perspektivmeldingen 2021 (Meld. St. 14 (2020–2021)) som nylig ble fremlagt varsler regjeringen blant annet at den vil føre en politikk som bidrar til å skape flere jobber i privat sektor, økt sysselsetting og bedre ressursbruk. Med de stadig strammere budsjettrammene og voksende velferdsforpliktelsene som beskrives, vil det å sikre bærekraftige helse- og omsorgsordninger i framtida bli en utfordring som vil kreve et enormt fellesskapsløft.

Den politiske debatten rundt løsningene på velferdsutfordringene har de siste årene vært polarisert og i for stor grad satt søkelys på eierskap og ikke på kvalitet, effektiv ressursbruk og betydningen av valgfrihet for de som bruker tjenestene.

Stendi håper og tror at Velferdstjenesteutvalgets omfattende og grundige gjennomgang av det privates bidrag innenfor det offentlige velferdstilbudet vil kunne danne grunnlaget for en god, inkluderende, kunnskapsorientert og faglig fundert diskusjon rundt hvordan private kan fortsette å bidra for å sikre innbyggerne den best mulige utnyttelsen av Norges samlede ressurser og kompetanse innen velferdstjenester.

Hovedfunnene i rapporten

Velferdstjenesteutvalgets funn viser at pengene som bevilges til velferdsformål i all hovedsak blir brukt effektivt. Utvalgets funn tilbakeviser også påstander om dårligere lønns- og arbeidsvilkår hos de private. Å ha fått slått dette fast bør legge grunnlaget for en mer faktabasert og tjenesteorientert debatt rundt velferdstjenestene.

Utvalget har også kommet med flere forslag til løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd. Stendi er i overveiende grad enig i at disse forslagene kan bidra til dette, og vil i det følgende beskrive hvordan vi mener det kan gjøres på en best mulig måte.

De konkrete forbedringsforslagene til utvalget og våre kommentarer:

Økt transparens om eierskap, organisering og økonomi

Stendi støtter forslaget om økt transparens om eierskap, organisering og økonomi hos private aktører slik at det i fremtiden blir enklere å gjennomføre kartlegging og analyser av private leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester.

For å kunne sammenlikne ressursbruk og effektivitet og dele viktig kunnskap innen velferdstjenesteproduksjon mener vi det vil være nyttig at både private ideelle og kommersielle aktører, og om mulig også offentlige, inkluderes i en slik oversikt, slik at åpenhet i organisering, eierskap og regnskap blir lik og tjenestene kan sammenliknes enklere enn i dag.

Vi støtter også effektive kontroller av leverandørene. Stendi har hvert år en rekke varslede og uanmeldte tilsyn og kontroller fra ulike offentlige oppdragsgivere, tilsynsmyndigheter og andre instanser. Et bedre system for effektive kontroller av leverandørene vil gjøre slike tilsyn enklere og mindre ressurskrevende å gjennomføre både for det offentlige som kontrollør, og for leverandørene som blir kontrollert.

Stendi mener også at økt transparens i slike kontroller og kunnskapsdeling rundt resultatene kan bidra til kvalitetsutvikling og forhindre at avvik gjentas unødig på tvers av tjenester og leverandører. Hyppige tilsyn er en helt naturlig og viktig del av jobben med å drive gode velferdstjenester. Tilsyn er ikke bare en viktig kontroll med at regler og prosedyrer følges. Det er også nyttig faglig rådgivning ved at forbedringsmuligheter blir fanget opp slik at leverandørene kan justere systemer ved behov; eksterne blikk fra ulike aktører med ulike ståsted ser forhold man ikke nødvendigvis ser selv. Vi tror det ligger et potensial i å i større grad enn i dag benytte lærdommen fra tilsyn av offentlige som private – til kvalitetsutvikling, og at økt kunnskapsdeling på dette området kan bidra til å sikre transparens og skape tillit i befolkningen på lang sikt slik utvalget påpeker viktigheten av.

Selv om det er utenfor mandatet i denne rapporten, mener Stendi at en bedre oversikt over hvilke tilbud og tjenester som finnes fra de ulike leverandørene også vil være en naturlig del av dette arbeidet og et viktig bidrag for et likere og bedre tjenestetilbud i kommunene. Vi har beskrevet dette nærmere i høringsinnspill til godkjenningsmodell for fritt brukervalg.

Stendi er opptatt av at eventuelle tiltak som innføres for å sikre bedre oversikt og økt kontroll ikke må føre til økt byråkratisering. Da risikerer man at velmente tiltak virker mot sin hensikt og tar uforholdsmessig mye ressurser fra selve tjenesteproduksjonen.

Prinsipiell tilnærming til bruk av private aktører

Stendi støtter en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private til å levere offentlig finansierte velferdstjenester, og at kvalitet og effektivitet er viktige mål for privates bidrag. Vi støtter utvalgets anbefaling om at det gjennomføres mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor alle velferdstjenestene, herunder mer kunnskap som gjør det mulig å sammenlikne effektiviteten hos produsenter med ulikt eierskap og organisering.

Vi støtter også å få et større kunnskapsgrunnlag om hva som motiverer brukernes adferd innenfor tjenester med brukervalg. Stendi gjennomfører en rekke oppdragsgiverundersøkelser, beboer- og brukerundersøkelser og medarbeiderundersøkelser hvert år. Slike undersøkelser er en viktig del av arbeidet med å optimalisere tjenestene hos oss. Vi tror økt kunnskap om hva som er viktig for brukerne vil være riktig vei å gå og viktig for å innrette velferdstjenestene til brukernes beste i et overordnet perspektiv. Å gjennomføre flere brukerundersøkelser innenfor velferdstjenester og der både offentlige, ideelle og kommersielle deltar vil kunne bidra til et bedre sammenlikningsgrunnlag for kvalitet enn vi har i dag.

Forbrukerrådet, som jobber for mer åpenhet og økt brukerorientering av helse- og omsorgstjenester, kan være en nyttig instans i å få mer brukerrettede omsorgstjenester.

Stendi tror at valgfrihet og retten og muligheten til å velge mellom ulike tjenester betyr mye for mange. Og er det noen som virkelig fortjener muligheten og frihet til å bestemme hvordan de vil leve sine liv, så er det mennesker som har ekstra hjelpebehov i hverdagen. Da er mulighet til å velge f.eks. hjemmehjelp, personlig assistent og bo- og omsorgstilbud helt avgjørende.

Vi tror også det er et stort potensial i forbedring av velferdstjenestene gjennom økt kunnskapsdeling. I dag besitter for eksempel private betydelig av Norges spesialistkompetanse innen det å ivareta de aller mest krevende brukerne innen barnevern og heldøgns omsorg – men uten at denne kompetansen er gjenstand for den kartlegging, evaluering og kunnskapsdeling vi tror ville vært tilfelle dersom tjenestene hadde vært i offentlig regi. Private kommersielle velferdsleverandører har også i mange år vært tidlig ute med ulike typer kvalitetsmåling, velferdsteknologi og tjenesteinnovasjon. Vi tror det er stor verdi i å få bedre systematisk oversikt over og økt deling av, fagkunnskapen private besitter.

Økt bestillerkompetanse

Stendi er positive til at utvalget fremhever viktigheten av bestillerkompetanse innen konkurranseutsetting av tjenester. Som nevnt over mener vi velferdstjenestene har et stort potensial for å kartlegge og måle brukertilfredshet, og sammen med mer systematisk kunnskapsdeling om organisering og fag vil vi kunne øke kunnskapen om hva som bestilles, hvordan og hvorfor på en bedre måte enn tilfellet er i dag.

Stendi mener overordnet at en viktig forutsetning for å gi brukerne best mulige velferdstjenester, er at konkurransen om å levere tjenestene skjer på like vilkår. Vi mener også debatten om eierform tar fokus vekk fra brukerperspektivet, effektivitet, tjenesteinnovasjon og kvalitet som det er bred enighet om at er viktig for å sikre gode velferdstjenester når det som utvalget påpeker, fremover vil bli et økt behov for å finne innovative løsninger som ikke reduserer kvaliteten i tjenestene, samtidig som det må påregnes strammere budsjetter og færre personer til å levere tjenestene.

Utvalget anbefaler at konkurranseregimet tilpasses «særtrekk» ved de ulike velferdstjenestene. Stendi understreker viktigheten av at eventuelle slike «særtrekk» defineres og/eller benyttes med formål om å skape kvalitetsmessig best mulige og mest effektive tjenester til brukerne, og ikke for å favorisere en eierform foran en annen slik at konkurransen ikke blir på like vilkår. Om vi ikke sikrer åpen konkurranse, vil vi heller ikke vite om det finnes tilbud med bedre kvalitet og til en rimeligere pris.

Juridisk rådgivning

Utvalget påpeker at det er grunn til å være særskilt oppmerksom på det offentliges kostnader knyttet til tvister når private aktører brukes til å levere velferdstjenester.

De senere årene har kommunene fått et økt ansvar innen helse- og omsorgstjenester. Parallelt har pasienter og brukere fått flere og utvidede rettigheter til individuelt tilpassede og fleksible tjenester i regi av kommunene, samtidig som helse- og omsorgstjenestene er blitt mer avanserte og spesialiserte. Det er dermed kommunenes ansvar å finne løsninger på stadig flere og mer komplekse tjenester, enten selv eller i samarbeid med private bidragsytere.

Stendis erfaring er at gjeldende regelverk innenfor helse og omsorg ikke nødvendigvis alltid er oppdatert eller tilpasset til å fange opp behovene og utviklingen nevnt over. Dermed er det ikke alltid klart hvordan kommuner og leverandører skal organisere og innrette tjenester med økt fleksibilitet for pasienter og brukere i praksis. Dette gapet kan være en kilde til tvister.

Nye behov gjør det derfor ekstra viktig med god kompetanse, samarbeid og gode kanaler for dialog om å forme fremtidens arbeidsliv på beste måte. Stendi støtter at et relevant kompetansemiljø kan se nærmere på, og eventuelt gi råd og veiledning om, hvordan moderne velferdstjenester best kan innrettes for å bli kvalitetsmessig best mulig, samtidig som både arbeidstaker-, leverandør-, oppdragsgiver- og brukersiden er godt ivaretatt. Vi tror det kan være et nyttig tiltak for alle parter og vil kunne bidra til å forebygge tvister.

Barnevern

Stendi Barnevern har levert et bredt spekter av tjenester til det offentlige barnevernet siden 1991, i form av forsterkede fosterhjem, bofellesskap, institusjoner og ulike hjelpetiltak. Sammen med andre private barnevernsaktører besitter vi viktig erfaring og kompetanse spesielt innenfor de mest komplekse tiltakene.

Utvalget påpeker at det er særlig krevende å fastsette, måle og kontrollere kvalitet i barnevernstjenester. Stendi kan si seg enig i det, men mener det også er viktig å understreke at kvaliteten i barnevernstjenestene har gjennomgått store forbedringer de siste årene, et forbedringsarbeid som fortsatt pågår og gir resultater.

Et eksempel er såkalt «standardisert forløp» innenfor de ulike målgruppene i barnevernsinstitusjoner. Forløpet skal sikre likhet og planmessighet i plasseringsperioden fra inntak til utskriving. Det stilles krav til at medvirkning skal foregå i alle faser av oppholdet. Tilsvarende gjelder for evaluering av mål og tiltak. Jevnlig rapportering av driftsindikatorer vil styrke kvalitetssikringen av barnevernsinstitusjonene. Bufetat har gjennomført denne rapporteringen i sine tiltak en stund, og fra august i 2020 har Stendi fått lov til å være med i en pilot for å teste samme type rapportering i private tiltak. Stendi tror dette vil bidra til å sikre et felles system for kvalitetssikring i både statlige og private institusjoner. Stendi mener disse tiltakene er noen blant flere som vil bidra til å sikre systematisk og god oppfølging av barn under opphold i barnevernsinstitusjoner. Vi er glade for å kunne ta del i dette arbeidet, og vi mener det er nødvendig med felles rutiner som sikrer praksis, og som forplikter alle involverte parter rundt et barn.

De siste årene er staten blitt flinkere til å kjøpe og føre tilsyn med ideelle og kommersielle barnevernstjenester. De har bedre oversikt over hvilke ressurser de selv har, og hva de må anskaffe via rammeavtaler. Vi deler ikke utvalgets oppfatning om at det i dag er «relativt høy» lønnsomhet i kontrakter på oppdrag fra det statlige barnevernet.

Samtidig er de private kommersielle barnevernsaktørene blitt mer etablerte, og dermed mer forutsigbare og profesjonelle samarbeidspartnere. I det daglige er det nettopp mangfoldet og summen av flinke og dedikerte fagressurser – offentlige, private og ideelle – som jobber sammen om et godt tilbud til barn og unge i barnevernet, som løser denne viktige fellesoppgaven. Bufdir har også tidligere uttalt at det ikke kan påvises forskjeller i kvalitet på barnevernstjenester fra offentlige, ideelle eller kommersielle leverandører.

Stendi er enige i flertallet i utvalgets konklusjon om at bruk av private på barnevernsområdet forutsetter en klar begrunnelse og tydelig risikovurdering, men at det ikke bør innføres reguleringer som avgrenser barnevernstjenestens mulighet til å la seg bistå av private aktører. Private sikrer tjenesten en nødvendig fleksibilitet, tilgang på plasser og økt bredde i turnusordning og det faglige tilbudet på et område med uforutsigbar etterspørsel og særskilte behov som må imøtekommes raskt.

Stendi mener også det er viktig å i større grad enn i dag inkludere private fagmiljøer som en likeverdig bidragsyter i faginstansene i barnevernet, og at dagens praksis er til hinder for å sikre at de aller beste tjenestene blir utviklet og benyttet. I dag opplever vi at private ofte oppfattes som en kapasitet som benyttes når alt annet er prøvd.

Stendi har gjennom mange års målrettet arbeid utviklet spisskompetanse på ulike brukergrupper som det offentlige ikke har. Blant annet har vi utviklet ledende fagmiljøer innen barnevernstjenester for hørselshemmede i barnevernsinstitusjoner, og kompetanseutvikling av fosterhjem slik at de kan ta imot barn med problematisk eller skadelig seksuell atferd (SSA). Dette skulle vi veldig gjerne ha delt, slik at vi her og i andre tilfeller kan komme fram til beste praksis.

Dersom private ikke benyttes, vil norske barnevernstjenester miste viktig kapasitet, mangfold og ikke minst fag- og spesialistkompetanse på de aller mest komplekse tilfellene, der private har opparbeidet verdifull kompetanse og erfaring gjennom 30 år.

Stendi deler ikke utvalgets mindretalls syn om at styringsutfordringer og myndighetsutøvelse skulle tilsi at kommersielle ikke kan bidra innen barnevernstjenester. Dersom dette skulle være tilfelle måtte det i så fall også gjelde ideelle aktører, noe mindretallet ikke har tatt opp.

Ideelle aktører

Stendi støtter flertallets konklusjon om å ikke tilråde økt bruk av adgangen til å reservere konkurranser om anskaffelser for ideelle. Uten en åpen konkurranse der alle kan delta, vil vi heller ikke vite om det finnes tilbud med bedre kvalitet og til en rimeligere pris.

Stendi påpeker at det i dag heller ikke finnes noen klar definisjon av ideell, og grensedragningen mellom ideell og kommersiell er uklar: Aktører med skattemessige fordeler som ideell, kan ha kommersiell aktivitet i andre deler av virksomheten. Mange tenker at ideelt er det samme som frivillig. Men ideelle kan kjøpe kommersielle kontrakter og aktører og være underleverandører til kommersielle.

Stendi mener også at konsekvensene ved å eventuelt benytte ideelle i større grad, i liten grad er utredet. Alternativet til konkurranse på like vilkår der alle leverandører kan delta uavhengig av eierform, kan like godt være ineffektive tjenester, dårlig offentlig ressursbruk, eller at samfunnet på ulike måter går glipp av de gevinstene som private aktører og konkurranse kan skape. Vi kan gå glipp av viktig velferdsinnovasjon. Innen tjenester til eldre har for eksempel samarbeid med private ført til ulike former for tjenesteinnovasjon som blant annet reduserer medisinbruk og frigjør ressurser. Mange av løsningene er senere brukt av kommunene selv, og gitt økt kvalitet i tjenestene.

Å slippe til mange ulike aktører med ulik tilnærming tror vi vil øke sannsynligheten for at noen finner nye, bedre og mer produktive måter å møte behovene på, forutsatt at man har et system hvor høy kvalitet belønnes og løftes frem. Alle gode krefter må derfor engasjeres, offentlige som private.

Kommersielle aktører har strengere åpenhetskrav til regnskaper enn stiftelser. For å sikre bedre oversikt over økonomi og ressursbruk innen velferdstjenestene mener Stendi det er viktig at økt transparens, slik utvalget anbefaler, også inkluderer ideelle aktører innen velferdstjenester. Vi mener det vil være viktig å inkludere kommersielle, ideelle og offentlige velferdstjenesteleverandører i en slik oversikt for å sikre befolkningens tillit til velferdskronene benyttes på beste måte.

Lønns- og arbeidsvilkår

En av utvalgets tilrådinger skal bidra til at private ikke «undergraver» lønns- og arbeidsvilkår. Stendi mener dette ordvalget er uheldig i en ellers grundig og nyansert rapport, og feilaktig kan etablere et inntrykk av at private på generell basis bidrar til dårlige lønns- og arbeidsvilkår.

Stendi mottar ingen tilskudd og vi er helt avhengige av å ha og å jobbe aktivt for, gode lønns- og arbeidsvilkår for våre ansatte. Uten gode lønns- og arbeidsvilkår får vi ikke kvalifiserte ansatte, og uten kvalifiserte ansatte får vi ikke levert tjenester med kvaliteten våre oppdragsgivere krever.

Rammene for gode lønns- og arbeidsvilkår skapes gjennom et samspill av god bestillerkompetanse hos oppdragsgiver, riktig utforming av anbud når det gjelder pris og kvalitet, tjenesteleveranser som gjenspeiler rammene satt av oppdragsgiver, samt god løpende dialog og kompetanseutveksling mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.

Stendi tror det er i alles interesse at hele velferdssektoren, offentlig som privat, arbeidsgiver- og arbeidstaker siden sammen jobber for å sikre gode lønns- og arbeidsvilkår for våre ansatte.

Avslutning

Stendi mener det er viktig å ivareta den norske modellen der gode velferdstjenester er et offentlig ansvar. Samtidig mener vi at befolkningen får best mulig tjenester med en offentlig styrt velferdsmiks med et mangfold av dyktige ideelle, kommersielle og offentlige tjenestetilbydere som brukerne kan velge mellom. En slik offentlig styrt velferdsmiks er også det beste utgangspunktet for å lykkes med det krevende samfunnsløftet det vil bli å sikre gode og bærekraftige velferdstjenester i Norge i fremtiden.

Stendi samarbeider i dag med en rekke kommuner over hele Norge, og vi bidrar gjerne med mer informasjon om våre erfaringer.