Forsiden

Høringssvar fra Næringslivets Hovedorganisasjon

Dato: 15.03.2021

NHOs innspill til NOU 2020: 13 Private aktører i velferdsstaten

Innledning

NHO takker for muligheten til å gi innspill på NOU 2020 Private aktører i velferdsstaten. Vi er glade for at regjeringen har igangsatt dette utredningsarbeidet, og vil benytte anledningen til å rose utvalget for å ha gjort et viktig arbeid som har fremskaffet ny kunnskap.

NHO ønsker velkommen en kunnskapsbasert debatt om hvordan vi skal skape et fremtidsrettet velferdstjenestetilbud til samfunnets beste. I dag preges denne debatten av polariserte påstander der enkelte stempler private tilbydere som profittjegere. Utfordringene foran oss er så store at det offentlige ikke klarer å løse dem alene. Derfor kan og bør vi heller ikke organisere alt helt likt. Vi trenger et mangfold av alternativer som kan lære av hverandre, utvikle teknologi og nye måter å jobbe på for å hjelpe flere, samtidig som kostnadene holdes nede.

Utvalgsrapporten er et godt oppspill for en videre faktabasert diskusjon om hva som er de gode løsningene. Vi oppfatter at private aktørers bidrag til velferdstilbudet blir anerkjent gjennom arbeidet. NHO finner mange av de foreslåtte tiltakene interessante, men vil samtidig peke på at det er behov for et videre arbeid for å finne de mest hensiktsmessige og treffsikre tiltakene. Vi skulle også gjerne sett at utvalgets mandat gikk bredere enn det som er gjort.

I dette brevet peker vi både på noen overordnede perspektiver som vi mener er viktig å ta med seg i det videre arbeidet, samt gir våre kommenterer til noen av de konkrete tiltaksforslagene.

Offentlig sektor – en pådriver for omstilling og innovasjon

Både regjeringens og vår egen perspektivmelding peker på at vi står overfor et strammere økonomisk handlingsrom i offentlig sektor fremover. Utsiktene til lavere inntekter fra den mest lønnsomme næringen (petroleumsnæringen) skjer samtidig som vi får flere eldre og pleietrengende. Et bærekraftig velferdssamfunn avhenger av at vi klarer å stoppe det voksende gapet mellom offentlige utgifter og inntekter. Dette fremkommer også fra ulike framskrivingsanalyser som viser at mangelen på arbeidskraft i helsetjenestene vil vokse.

Innen sektorene som ses nærmere på i utvalgsrapporten, utgjør de offentlige utgiftene rundt 367 milliarder kroner (2018-tall). Ca. 65 milliarder kroner (17 prosent) av dette går til kjøp av tjenester fra private leverandører. Det grunnleggende spørsmålet som må stilles er hvordan vi kan skape et velferdstjenestetilbud som er til beste for samfunnet. Hvordan skaper vi et smartere samfunn der vi benytter oss av muligheter som ligger i økt digitalisering for å skape bedre tjenester og slik får mer igjen for midlene som brukes? Hva skal tilbudet bestå av, hvordan skal tjenestene utføres og hva skal brukerne sitte igjen med? Vi mener dette må handle om mangfold, kvalitet og effektivitet, i betydningen hvordan skal vi få mest og best velferdstjenester igjen for de pengene som brukes?

Digitaliseringens betydning for innovasjon i velferdstjenestetilbudet endrer på mange måter premissene for debatten om fremtidens velferdstjenestetilbud. Det vil også få konsekvenser for hva man legger i begreper som tjenesteutførelse, effektivitet og kvalitet. Offentlig sektor utgjør hoveddelen av velferdstjenestetilbudet i Norge og har dermed også et særlig ansvar for å bidra til at handlingsrommet for utviklingen og omstillingen utnyttes.

Selv om private tjenester ofte finansieres gjennom tilskuddsordninger, er det også en stor og betydelig del av tjenestetilbudet som finansieres gjennom offentlige anskaffelser. En viktig forutsetning for å få til ønsket utvikling og innovasjon i velferdstjenestetilbudet er at det offentlige stiller krav til markedet. Gjennom å bruke private aktører og gjennomføre gode og innovative anskaffelsesprosesser, kan det offentlige dermed være en akselerator for innovasjon i tjenestetilbudet og en muskel for jobb- og verdiskaping – og kvalitetsforbedringer.

Utredningens hovedfunn og avgrensing

Utvalgets mandat har vært å undersøke pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester. Utvalget skulle også foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, og hvordan uønsket skattetilpasning kan hindres i selskap som i all hovedsak finansieres av det offentlige. Med andre ord, har utvalgets oppgave vært å undersøke om pengene som det offentlige betaler til private velferdsaktører brukes etter intensjonen. Og i den grad dette ikke er tilfellet, skal utvalget fremme forslag til tiltak.

I mandatet legges det videre til grunn at offentlig finansierte velferdstjenester skal tilbys av både offentlige, ideelle og kommersielle aktører. Mangfoldet av aktører trekkes i seg selv frem som en forutsetning for å gi befolkningen gode velferdstjenester av høy kvalitet. Det forutsettes imidlertid at de offentlige midlene som går til kjøp fra private aktører skal gå til kostnadseffektiv tjenesteproduksjon av høy kvalitet. Målsetning er at velferdstjenester skal tilbys på en måte som bidrar til en samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk.

NHO legger til grunn utvalgets hovedfunn, som baserer seg på et faglig tungt grunnlag, og som viser at pengene kommer frem og brukes etter intensjonen. Utvalgets analyser viser at private aktører ikke sitter igjen med en urimelig høy fortjeneste. Det fremkommer heller ikke av analysene at aktørene tjener penger ved å undergrave arbeidsforhold eller gjennom strategiske tilpasninger. Dette er i tråd med vårt hovedinntrykk, og vi ber Regjeringen legge dette til grunn for oppfølgingsarbeidet.

Vi skulle gjerne sett at mandatet hadde et bredere perspektiv for utvalgets arbeid. En vurdering av pengestrømmene fra det offentlige til de private aktørene berører kun ett aspekt ved spørsmålet om hvordan vi kan sikre velferdstjenester på en måte som kommer samfunnet til gode på en best mulig måte. Mandatet burde også bedt utvalget om å sammenlikne forskjeller mellom offentlig fremstilte og privat fremstilte velferdstjenester, og også mellom ulike offentlige virksomheter og kommuner. En slik sammenlikning kunne gitt betydelig merverdi til læring på tvers av offentlig og privat sektor, og innenfor offentlig sektor.

I det videre arbeide mener NHO at det også må fremskaffes et bedre faktagrunnlag om følgende forhold:

· Hvor effektiv er tjenesteproduksjonen til de offentlige aktørene?

· Hva sparer det offentlige på å slippe til private aktører i markedet? Hva er alternativkostnaden dersom det offentlige skulle tilby velferdstjenestene selv? Kostnadene bør både måles i direkte utgifter som er forbundet med tjenestetilbudet, men også med tanke på hvilke eventuelle konsekvenser dette vil ha for innovasjonstakten, den samlede jobb- og verdiskapingen etc.

· Hvordan bør politikken og øvrige rammevilkår innrettes slik at vi i større grad kan ta ut verdiene som det private representerer til fellesskapets beste? Herunder er det behov for å diskutere hvordan kvalitet defineres og måles.

Utredningens råd og tiltak

Økt gjennomsiktighet om eierskap, organisering og økonomi hos private aktører

Utvalget foreslår at det iverksettes tiltak for å øke transparensen om eierskap, organisering og økonomi hos private aktører slik at det i ettertiden skal bli lettere å gjennomføre kartlegginger og analyser av private leverandører av offentlige finansierte velferdstjenester. Herunder foreslås det at det bør komme på plass mer standardisert informasjon, om næringsvirksomhet, eierskaps- og selskapsstrukturer og virksomhetenes leveranser til offentlig finansierte velferdstjenester. Videre foreslås det at det bør opprettes et offentlig tilgjengelig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester. I forlengelsen av å sikre transparens, foreslår utvalget at det legges til rette for mer effektiv kontroll av aktørene og det vises til at det i andre sektorer er innført regnskapsmessig skille.

Transparens er nødvendig for å ivareta demokratiske verdier og tilliten i samfunnet vårt, og viktig for å sikre at fellesskapets midler brukes etter hensikten og til fellesskapets beste. Det er i alles interesse å sikre et godt fakta- og kunnskapsgrunnlag. NHO er derfor i utgangspunktet enig i at det bør ses nærmere på hvordan det kan legges til rette for økt transparens hos private aktører.

NHO mener imidlertid at hvilke tiltak som iverksettes bør vurderes nøye, for å sikre at tiltakene ikke medfører uforholdsmessige kostnader for velferdstjenesteleverandørene. For eksempel bør slike tiltak ikke være til hinder for de private aktørenes mulighet til å organisere sin virksomhet etter vanlige forretningsmessige kriterier og slik den enkelte aktør selv mener er hensiktsmessig for egen virksomhet, herunder i konsernstrukturer. Av denne grunn er også NHO tilbakeholden med å støtte forslaget om å innføre et regnskapsmessig skille.

En mer prinsipiell og tydelig begrunnelse for bruken av private aktører innen hver enkelt tjeneste

Utvalget foreslår at det bør finne sted en prinsipiell og tydelig begrunnelse for hvorfor private aktører skal operere innenfor hver enkelt tjeneste. Utvalget mener at en sentral begrunnelse for det offentlige til å bruke private er at dette kan føre til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Videre skriver utvalget at dette innebærer at private leverandører bør brukes der private kan levere velferdstjenester med den kvaliteten som kreves i regelverket eller kontrakt, til en lavere samlet kostnad enn det offentlige selv, inkludert transaksjonskostnader knyttet til inngåelse, oppfølging, kontroll og sanksjoner av kontrakter samt kostnader til utarbeidelse av lovverk, forskrifter, rundskriv, veiledere mv.

NHO er enig i at effektivitet og kvalitet bør være sentrale kriterier i vurderingen av hensiktsmessigheten av hvem som leverer velferdstjenester. I dette bør det også ligge et kriterium om innovasjon og forbedring i tjenestetilbudet, ikke bare med den kvalitet som regelverket krever. Et sentralt kriterium bør også være å sikre et visst mangfold i tjenesteutøvelsen.

NHO støtter utvalgets tilrådning om at det gjennomføres mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor velferdstjenestene. Videre er det nødvendig å diskutere hva som menes med kvalitet. Slik utvalget legger det frem, begrenses kvalitet til kun å omfatte det som det offentlige definerer at de har ansvar for å levere. NHO understreker også at kvalitet ikke kun må måles gjennom innsatsfaktorer, men også ut fra output.

Når effektivitetsspørsmålet drøftes, er det behov for å se nærmere på hvordan offentlige og private aktører kan samhandle på en bedre måte. Det vil kunne redusere transaksjonskostnadene. Samtidig bør det tas med i beregningen at mange av disse kostnadene også vil foreligge dersom man erstatter private aktører med offentlige. Offentlig tjenesteproduksjon vil også ha kostnader ved for eksempel produksjon av rundskriv og veiledere, planlegging og budsjettering, kriterier for kvalitet og effektivitet, og oppfølging, kontroll og tilsyn. I mange sammenhenger vil det påløpe de samme kostnadene ved å styre en virksomhet innenfor den offentlige "forvaltningsmodellen" som det påløper ved "kontraktstyring". Den største forskjellen er at kostnadene er ofte mer synlige i sistnevnte tilfelle. En reell sammenlikning mellom offentlig og privat produksjon av velferdstjenester forutsetter at disse kostnadene også synliggjøres i den offentlige forvaltningsmodellen.

Uttak av utbytte og konsernbidrag

Utvalgets flertall anbefaler ikke å innføre begrensninger i uttak av utbytte og konsernbidrag utover den reguleringen som allerede finnes. Dette begrunnes med at det vil kunne gi færre private leverandører og svekket mangfold og innovasjon. Det vil også være vanskelig å utforme en effektiv begrensning av utbytte og konsernbidrag, hvor en unngår at midler tas ut på andre måter. Utvalget mener derfor at målet om å sikre at offentlige midler går til formålet kan sikres gjennom andre tiltak. For tjenester som anskaffes, løfter utvalget frem viktigheten av profesjonelle anskaffelser og effektive konkurranser som ett av de viktigste tiltakene for å forhindre urimelig fortjeneste.

NHO støtter at det ikke innføres begrensninger i uttak av utbytte og konsernbidrag utover eksisterende reguleringer, med samme begrunnelse som utvalget fremmer. Snarere enn å begrense private aktørers mulighet, bør tiltak innrettes på en slik måte at det fremmer et større mangfold, innovasjon og tjenesteforbedringer.

NHO stiller seg bak at innovative og profesjonelle offentlige anskaffelser for tjenester som settes ut på anbud er eksempel på et svært viktig tiltak. Dette er viktig for å sikre seriøse aktører på markedet og for å fremme innovasjon. Gode og innovative anskaffelsesprosesser forutsetter imidlertid at det offentlige har god bestillerkompetanse og det forutsetter konkurranse på like vilkår. Dette vil også omtales nærmere senere i høringsinnspillet.

Finansiering gjennom tilskuddssystemer

Utvalget anbefaler at det ikke iverksettes endringer i finansieringssystemet for andre tjenester enn barnehage. Begrunnelsen for ikke å iverksette tiltak er også her at det viktigste grepet for å legge til rette for at midlene i størst mulig grad går til tjenesteproduksjon er god bestillerkompetanse, gode anskaffelsesprosesser, gode kontrakter og god konkurranse.

For barnehager, foreslår utvalget at systemet bør forbedres for å minske de offentlige utgiftene. Det foreslås derfor å oppheve nasjonale regler for finansiering av private barnehager og at det skal være opp til kommunene å velge finansieringsform, finansieringsnivå og lengde på kontrakten med private barnehager i sin kommune. Det foreslås også en presisering av varighet av tilskuddsfinansieringen slik den er regulert i dagens barnehagelov.

Norsk barnehagepolitikk må sikre god kvalitet i barnehager over hele landet og legge til rette for et mangfold av tilbud som møter ulike behov og mulighet for valgfrihet hos foreldrene. Her er forutsigbare rammebetingelser og langsiktighet i finansieringen helt avgjørende. Forslaget om å oppheve nasjonale regler for finansiering og innføre valgfrihet for kommunene på dette området vil ikke bidra til forutsigbare rammebetingelser. Selv i dag, med et nasjonalt system for finansiering, er det store variasjoner i tilskuddene som barnehagene mottar fra de enkelte kommunene. Og med utvalgets forslag er det grunn til å tro at ulikheten i finansieringen mellom kommunene vil kunne øke ytterligere.

Utvalget mener videre at det er gode grunner for å innføre krav om at hver barnehage skal være organisert som et eget rettssubjekt. Og tilrår at det som et minimum bør innføres et strengere krav om regnskapsmessig skille for hver barnehage.

Et tungtveiende kriterium i vurderingen av om barnehagene skal måtte føres som et eget rettssubjekt er hvilke administrasjonskostnader dette medfører. Dersom alle barnehager skal være et eget rettssubjekt, er NHO redd for at dette i praksis fører til at stordriftsfordeler bortfaller og at private barnehager mister et konkurransefortrinn gjennom muligheten til å drive mer effektivt og sikre tverrfaglig kompetanseoverføring samt muligheten til å etablere et økonomisk grunnlag til utvikling av flere tjenesteområder. Vi er derfor skeptiske til et slikt krav da det vil ramme tjenestetilbudet innen barnehager.

Økt bestillerkompetanse og juridisk kompetanse (kap. 27.3 og 27.4)

Utvalget tilråder særlig tiltak for å øke bestillerkompetansen når velferdstjenester anskaffes gjennom kontrakt. Det foreslås å utarbeide flere og bedre veiledere om brukerinnvolvering og bruk av medarbeiderundersøkelser for at brukernes opplevelser kan integreres i oppfølging og kontroll av levering av velferdstjenester, kontraktlengde og kompetansekrav. Utvalget mener også at økt bruk av interkommunale innkjøpssamarbeid kan bidra til bedre anskaffelser. Der det er hensiktsmessig å bruke konkurranse, foreslår utvalget at konkurranseregimet tilpasses særtrekk ved de ulike velferdstjenestene og at det utarbeides en veileder for å sikre økt profesjonalisering ved bruk av konkurranse som styringsmekanisme. Utvalget peker videre på at det offentlige har behov for juridisk kompetanse i tvister, ved planlegging, gjennomføring og oppfølging av anskaffelser. Utvalget foreslår at slik kompetanse bør styrkes i etablerte organer, og kunne brukes av statlige og kommunale behov.

NHO er glad for at rapporten løfter frem dette temaet. Bedre bestillerkompetanse er et gjennomgående trekk på mange områder, og et sentralt forbedringsområde for å sikre at private aktører kan bidra kapasitetsmessig, kunnskapsmessig og til innovasjon i tjenestetilbudet. Videre er det viktig at konkurransen skjer på like vilkår mellom de offentlige og private aktørene.

For å skape de ønskede synergiene i samspillet mellom private og offentlige, er det en forutsetning at anskaffelsesprosessene holder høy kvalitet og fremmer innovasjon. NHO ser det derfor som svært positivt at utvalget setter søkelys på bestillerkompetanse når tjenester skal konkurranseutsettes, da dette er nøkkelen til relevans, kvalitet, innovasjon og jobb- og verdiskaping.

NHO vil også trekke frem Leverandørutviklingsprogrammet (LUP) som et viktig virkemiddel for å sikre gode og innovative anskaffelsesprosesser.

Ideelle aktører

Utvalget har behandlet ideelle aktører særskilt. Utvalget tilråder å opprette en registreringsordning for ideelle organisasjoner, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner hvor det fastsettes en nasjonal definisjon. Et register kan være utgangspunkt for en gjennomgang av kravene til regnskapsføring og rapportering fra ideelle organisasjoner. Utvalgsflertallet tilråder å ikke bruke adgangen til å reservere konkurranser om anskaffelser for ideelle, da det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe om effekten av et slikt tiltak.

NHO vil i denne sammenheng peke på at skal vi få til et mangfoldig tjenestetilbud av høy kvalitet, er det viktig at både kommersielle, ideelle og offentlige aktører bidrar i tjenesteutførelsen. NHO mener imidlertid at selv om aktørene er ulike av natur, er det svært viktig at konkurransen om å få tilby tjenestene skjer på like vilkår, og at kommersielle og ideelle aktørers særegenheter bør heller brukes som konkurransefortrinn. Det vil være svært uheldig dersom man ender opp med et system der eierskap blir et tungtveiende prinsipp for hvem som kan delta i konkurransen. Et slikt kriterium må ikke komme i konflikt med kriteriene for tjenestenes innhold, kvalitet og effektivitet. Et annet element er at dersom man hindrer kommersielle aktører i å være en del av tilbudssiden, vil ikke volumet i markedet være stort nok til å imøtekomme etterspørselen etter visse tjenester.

Lønns- og arbeidsvilkår

Utvalget foreslår at det innenfor gjeldende sektorlovgivning fastslås at leverandører som i dag mottar tilskudd blir pliktig som et minimum til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler.

NHO er kritisk til dette forslaget. Som utvalget skriver kan "et standardisert krav til lønns- og arbeidsvilkår for de som mottar tilskudd (…) være krevende, blant annet fordi det strider imot modellen for lønnsdannelse i Norge, hvor partene forhandler om lønn. Regulering av lønn på denne måten kan også innebære å gå i retning av å fastsette et minstelønnssystem. Ansvaret partene har i dag, kan bli flyttet over til myndighetene. Et minstelønnsystem kan ha som effekt at lønnsnivået forankres på et lavere nivå enn det som er praksis i dag, og dermed virke mot sin hensikt. Det kan også bli gråsoner mellom et slikt system og allmenngjøringsinstituttet samt at det kan bli press for å spesifisere i lov hva som ligger i «andre arbeidsvilkår». Dersom lønns- og arbeidsvilkår reguleres i lov eller forskrift vil det dessuten kunne oppstå spørsmål om andre forhold også burde gis en uttømmende regulering, for eksempel bygningsmessige forhold."

Videre er det klart, som utvalget også peker på, at standardisering av lønns- og arbeidsvilkår potensielt kan medføre betydelig økte kostnader for enkelte velferdstjenester, dersom tarifflønn legges til grunn for alle som mottar tilskudd. Konsekvensen kan bli færre og større leverandører og mindre mangfold.

Alle norske virksomheter er pliktige til å følge lover og regler om lønns- og arbeidsvilkår, også private aktører av velferdstjenester. Så er det opp til partene i arbeidslivet å fremforhandle og bli enige om tariffavtaler. Det vil være uheldig om bedrifter i enkelte sektorer gjennom sektorlovgivning pålegges å ta i bruk gitte tariffavtaler, og det vil bryte med det som er vanlig praksis i reguleringen av arbeidsmarkedet i Norge.

Det fremstår som uklart om utvalget med "relevante landsomfattende tariffavtaler" sikter til den største avtalen for private bedrifter, eller om det legges opp til at det er den offentlige avtalen – som vil være den største – som setter normen. Utvalget viser til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter ved anskaffelser som bakgrunn for forslaget om å stille krav om å følge tariffavtaler også til velferdsleverandører som mottar tilskudd. Forskriften om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er ment å hindre at offentlige oppdragsgivere inngår kontrakter med virksomheter som tilbyr dårligere vilkår enn det som er normalt i det norske arbeidsmarkedet, ikke å sikre at det er helt like vilkår i offentlig og privat sektor.

Det anbefales også at det offentlige bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere. Utvalget skriver blant annet dette om vurderingene bak forslaget: " Det er særlig viktig å sikre at de som reelt er arbeidstakere får vern etter arbeidsmiljøloven, med den betydningen dette har for vedkommendes arbeidsvilkår, uten at den enkelte må ta risikoen ved å reise sak om rett klassifisering av sin tilknytning til virksomheten. Utvalget ønsker samtidig at virksomheter som produserer velferdstjenester skal ha fleksibilitet til å benytte ulike tilknytningsformer, eksempelvis faste, midlertidige og innleide arbeidstakere innenfor arbeidsmiljøregelverkets grenser. Utvalget vil også presisere at bruk av reelle selvstendige kan være et nyttig grep der det eksempelvis er behov for spesialisert kompetanse tilsvarende en lav stillingsbrøk eller lignende."

NHO deler utvalgets vurderinger om lønns- og arbeidsforhold i forbindelse med offentlige anskaffelser, og støtter forslaget om at det offentlige bruker sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at det brukerrettede arbeidet i kontrakten hovedsakelig skal utføres av arbeidstakere.

Vennlig hilsen

Gjermund Løyning

Direktør Område politikk og samfunnskontakt

Per Øyvind Langeland

Avdelingsdirektør Næringspolitisk avdeling

Dette dokumentet er elektronisk godkjent uten signatur.