Forsiden

Høringssvar fra Kirkens Bymisjon

Dato: 15.03.2021

Kirkens Bymisjons om NOU 2020: 13 Private aktører i velferdsstaten — Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte velferdstjenester

Kirkens Bymisjon er en åpen og inkluderende ideell organisasjon som arbeider i over 50 byer og steder i hele Norge, blant mennesker som strever med hverdagen på ulike måter. Vår visjon er at alle mennesker erfarer respekt, rettferdighet og omsorg. Vi er formelt organisert som 12 frittstående stiftelser rundt i Norge med totalt 1800 ansatte i hel- og deltidsstillinger, og har over 4500 frivillige tilknyttet våre virksomheter.

Kirkens Bymisjon takker for at vi får gi våre synspunkter på NOU 2020: 13 Private aktører i velferdsstaten.

Kommersielle og ideelle aktører

Vi vil innledningsvis understreke utvalgets konklusjoner i 5.12.6 der det påpekes at utvalgets kartlegging kan tyde på at bruk av åpne anskaffelser i realiteten innebærer en favorisering av kommersielle framfor ideelle virksomheter, alt annet likt.(...) Over tid kan det medføre at ideelle aktører forsvinner som leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester.

Dette er viktige observasjoner å ta med seg i det videre arbeidet. Det er bred oppslutning om samarbeid med ideelle aktører i velferdssamfunnet. Ønsket om ideell vekst må følges opp med konkrete virkemidler.[1] Dersom ideelle aktører skal fortsette å prege norske velferdstjenester, kreves høy bevissthet og aktiv tilrettelegging.

Utvalget konstaterer videre i 5.12.6 at tillit reduserer samfunnets styringskostnader ved bruk av private aktører, og at EU-domstolen begrunner særbehandling for ideelle på et resonnement om at ideelle ikke opptrer opportunistisk og dermed kan vises mer tillit og være mer innovative, på at ideelle har vedtektsfestede formål som er knyttet til sosiale formål eller behov, og at ideell sektor anses som bærer av samfunnsmessig viktige verdier som solidaritet og fellesskapsorientering. Dette, samt deres tilknytning til frivillig sektor er vektlagt av EU-domstolen som argument for særbehandling.

Her gjengir utvalget EU-domstolens begrunnelser som gir gode og viktige perspektiver som kunne vært vektlagt sterkere i utredningen. Vi savner en bredere forståelse av ideelles rolle og verdi i samfunnet hos utvalgets flertall. Utvalgets vurderinger av bruk av private aktører mangler noen viktige perspektiver, dels basert på at det ikke skilles mellom bruk av kommersielle og ideelle aktører i selve vurderingene.

Det påpekes av ett utvalgsmedlem i en særmerknad:

Velferdstjenester handler om at alle borgere, ved behov, skal kunne få hjelp som hjelp til å dekke sine grunnleggende menneskelige behov. Altså et humanistisk perspektiv som i den nordiske velferdsstaten er omdannet til et offentlig forsyningsansvar. Utvalget benytter i sin beskrivelse av velferdstjenester kun økonomifagets språk.

Kirkens Bymisjon støtter mindretallets påpekning av behov for mer enn rent økonomifaglige perspektiver og er enig i at utredningen mangler noen viktige normative, verdimessige vurderinger, særlig i 4.5.2 Begrunnelser for bruk av private.

Vurderingene rundt samfunnets potensielle gevinster ved å bruke private mangler etter vårt syn viktige perspektiver. Vi vil her supplere med beskrivelser av noe av det ideelle organisasjoner bidrar med som samfunnsaktør, og slik bidra til begrunnelser for hvorfor det er viktig å legge til rette for økt bruk av ideelle, slik også Stortinget, regjeringen, og et samlet politisk Norge ønsker.

Begrunnelse for bruk av ideelle aktører

Gode tjenester og innovasjon

Kirkens Bymisjon er en av mange små og store ideelle aktører som samarbeider med myndighetene om å sikre gode velferdstjenester. Utvalget dokumenterer i kapittel 5 hvordan ideelle aktører historisk har bidratt til å etablere og bygge det norske velferdssystemet, og er blant annet opptatt av ideell sektors innovasjonskraft i utvikling av tjenester: De ideelle driver ofte småskala utprøvningstjenester som finansieres av organisasjonene selv, og kan ses på som små laboratoriefabrikker (s. 95).

De ideelle aktørene har historisk stått for mye av nybrottsarbeidet innenfor helse- og sosialtjenester i Norge, og Kirkens Bymisjon og andre ideelle aktører driver og utvikler fortsatt tjenester i tråd med de behovene vi ser at det er behov for. Det er en viktig del av vår drift å avdekke og å lindre, vi identifiserer behov og utvikler tilbud som møter disse behovene. Vi er innovative og utvikler nye behandlingsmodeller. Vi har i også korte beslutningsveier og kan utvikle og opprette tilbud raskt.

Noen eksempler på slike tilbud:

Helsesentrene for papirløse migranter

Sammen med Røde Kors driver Kirkens Bymisjon helsesentre i Oslo og Bergen, et tverrfaglig primærhelsetilbud til personer uten gyldig oppholdstillatelse i Norge. Tilbudet ved det første senteret ble åpnet 20. oktober 2009 etter at Kirkens Bymisjon undersøkte forholdene til papirløse i Norge, så på behovet for hjelpetilbud og kartla hvilke hjelpetilbud som finnes i andre europeiske land. Helsesenteret har stor tverrfaglig kompetanse og mange frivillige fagpersoner som bidrar med gratis helsehjelp.

24SJU

Siden 2009 har Kirkens Bymisjons tiltak 24sju hatt åpne dører i Tollbugata, døgnet rundt, hele året. Vårt hovedmål er å gi de mest utsatte rusavhengige i Oslo sentrum øyeblikksomsorg uten endringskrav. Vi tilbyr sosial inkludering og hjelp med helseproblemer. For personer som har en alvorlig rusavhengighet kan livet og hverdagen ofte være preget av en rekke tilleggsproblemer som somatiske og psykiske lidelser, eller langvarige sosiale problemer som fattigdom, ustabile boforhold, prostitusjon, kriminalitet og sosialt utenforskap. Men fordi livssituasjonen til den rusavhengige er så kompleks, klarer ikke det offentlige tiltaksapparatet alltid å nå fram med hjelp. Det var derfor 24sju åpnet dørene i 2009, som et strakstiltak, for en gruppe mennesker med alvorlig rusmiddelavhengighet som ikke ble nådd med vanlige tiltak. Siden den gang har 24sju vært et viktig supplement til det offentlige tiltaksapparatet. Fordi vi tilhører en ideell organisasjon, kan vi være ubyråkratiske og lett tilgjengelige. Vi har en stab med spesiell kompetanse, og i tillegg bidrar en rekke frivillige.

Skattkammeret

Kirkens Bymisjon har flere steder i landet utlånssentraler med sportsutstyr for barn og unge, som kalles «Skattkammeret». Ordningen ble etablert etter en privat gave i 2009 og bygger på en visjon om at alle barn og unge skal ha mulighet til å delta i sports- og friluftsaktiviteter, uavhengig av familiens økonomi. Ved å tilby gratis utlån av sportsutstyr og arrangere kostnadsfrie aktiviteter, sikres barn og unge mulighet til deltakelse. I tillegg ønsker Skattkammeret å fremme gjenbruk av sportsutstyr. Kirkens Bymisjon driver i dag Skattkammeret 22 steder i landet, og andre aktører har etter hvert også etablert lignende tilbud.

Ideelle aktørers samfunnsrolle

De ideelle aktørene er en del av sivilsamfunnet og har en viktig samfunnsrolle. Som ideell organisasjon ser vi det som vårt ansvar og oppdrag å avdekke nød og urett og å påvirke årsakene til at nød og urett oppstår. Ideelle aktører er ofte tett på de som har mest behov for støtte og bistand. Vi har som ikke-offentlig aktør en fri og uavhengig stilling. Vi har anledning til å være talerør for mennesker i en sårbar situasjon, og forsøke å representere dem i møte med myndighetene og andre samfunnsaktører. På vegne av mennesker som ikke selv har sterke stemmer eller påvirkningsmuligheter, på vegne av marginaliserte grupper, arbeider vi for å endre samfunnet, holdninger, lover og regler og rammevilkår. Vi arbeider aktivt for deltakelse i og utvikling av gode og trygge lokalsamfunn.

Som ideell aktør som er i kontakt med ulike grupper i samfunnet har vi også mulighet til å nå fram til grupper som ikke nødvendigvis har tillit til myndighetene eller av andre grunner ikke nås av det offentlige tjenestetilbudet.

Alle midler går til samfunnsnyttig arbeid

Utvalget ble nedsatt for å foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd (Anmodningsvedtak 12. desember 2017 nr.182). Stortinget ba altså om vurderinger rundt hvordan myndighetene kan hindre at skattebetalernes penger går til privat profitt. Vi vil i denne sammenheng påpeke at nettopp her er ett av fortrinnene ved samarbeid med ideelle aktører: at ingen offentlige midler går ut av virksomheten. Ideelle aktører er per definisjon uten mål om privat fortjeneste, og samarbeid med ideelle kan skje uten risiko for at midler går til privat profitt. Etter vårt syn er samarbeid med ideelle aktører en god måte å sikre at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, jf. bakgrunnen for opprettelsen av utvalget:

«Stortinget ber regjeringen om å sette ned et offentlig utvalg som skal kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte. Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, og hvordan uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler, kan hindres.»

Som ideelle aktører tilpasser vi oss samfunnets behov. Det vil alltid være behovene for våre tjenester som styrer våre tjenester. Vi styres ikke av markedstenkning: økonomisk profitt er ikke vårt mål.

Reduserte styringskostnader – tillitsperspektivet

Utvalget slår i kapittel 27.7 fast at de har behandlet ideelle aktører særskilt, med utgangspunkt i at ideelle kan ha noen særtrekk som kan bidra til å redusere styringskostnadene når private leverer velferdstjenester. Utvalget viser i kapittel 4 et teoretisk grunnlag for å forutsette lavere styringskostnader forbundet med å inngå avtaler med ideelle aktører. Dette dreier seg både om at ideelle aktører har overordnede sosiale mål som i stor grad sammenfaller med myndighetenes egne, og om at dette legger til rette for en mer tillitsbasert styring.

Et mindretall framhever at ideelle aktørers sosiale mål og manglende mulighet til å ta overskudd ut av virksomheten, gir grunnlag for større grad av tillitsbasert styring, at dette innebærer at styringskostnadene er lavere ved bruk av ideelle aktører, og at dette igjen kan være grunn til økt bruk av ideelle aktører fremfor kommersielle.

Kirkens Bymisjon vil understreke dette perspektivet og peke på at dette er viktige momenter å ta med inn i framtidige vurderinger rundt videreutvikling av tillitsbasert styring.

Økt bruk av ideelle aktører?

Utvalget er delt i sine vurderinger av om det offentlige bør øke sin bruk av ideelle aktører til å levere velferdstjenester.

Kirkens Bymisjon støtter mindretallets oppfatning om at det kan være grunn til økt bruk av ideelle aktører fremfor kommersielle, særlig ved komplekse tjenester hvor det er vanskelig å fastsette, måle og kontrollere kvalitet. Vi vil for øvrig peke på at det er bred politisk konsensus om at det offentlige bør samarbeide med ideelle aktører om velferdstjenestene, og vi har her pekt på noen av de gode grunnene for det.

Registreringsordning og enhetlig definisjon av ideelle

Utvalget tilråder at det vurderes å opprette en registreringsordning for ideelle organisasjoner, etter modell av den ordningen som eksisterer for frivillige organisasjoner hvor det fastsettes en nasjonal definisjon. Kirkens Bymisjon støtter utvalgets anbefaling om å innføre en registerordning for ideelle velferdsvirksomheter og få på plass en enhetlig definisjon av ideelle.

Krav til regnskapsføring og rapportering

Kirkens Bymisjon viser til at utvalget ikke gir en generell anbefaling om å stille krav til organisering av deler av virksomheten i egne selskaper, blant annet fordi kostnadene vil overskygge nytten i form av bedre informasjon til myndighetene. Kirkens Bymisjon mener det verken er grunnlag for eller hensiktsmessig med en anbefaling om å stille krav om organisering av ideelle aktørers virksomhet i ulike selskaper. Vi ser heller ikke grunn til ytterligere krav og rutiner for rapportering og regnskapsføring for ideelle virksomheters del.

For oss som ideelle stiftelser, leverer vi ett samlet aktivitetsregnskap for hver stiftelse til Enhetsregisteret i Brønnøysund i tråd med regnskapsloven for ideelle organisasjoner. Aktivitetsregnskapet skiller seg fra vanlig resultatregnskap ved at det viser sum penger brukt på ulike aktiviteter i motsetning til sum penger per kostnadsart. Vanlig resultatregnskap er pålagt å bli rapportert i note. Vi rapporterer dermed begge deler. Ettersom vi er medlem i innsamlingskontrollen, er vi pålagt å levere aktivitetsregnskap.

Stiftelsene er delt opp i underenheter som ikke er juridiske enheter og ikke fordrer egne styrer. Dermed sparer vi styringskostnader (styremøter, protokoller mm). Underenhetene leverer resultatregnskap pr enhet til stiftelsens ledelse og til eksterne oppdragsgivere etter behov. Innen hver underenhet er det mange mindre prosjekt, som igjen leverer prosjektregnskap til giver/donorer (eks. Helsedirektoratet, Bufdir osv.).

Dermed påstår vi at selv om vi ikke har opprettet et aksjeselskap for hvert «forretningsområde» (bransje, formål), og derfor ikke leverer «vanlig regnskap» for hver underenhet til Enhetsregisteret, er tallene lett tilgjengelig hos oppdragsgiver eller i stiftelsens rapporter. Enhetsregisteret sitter med konsoliderte regnskap for det juridiske objektet.

Det å pålegge ideell sektor mer bruk av aksjeselskapsformen, vil medføre fordyret ledelse, styring og rapportering. Men enda viktigere å presisere, er at den strategiske ledelsen av organisasjonen vil endres vesentlig. Dagens organisering medfører at organisasjonens øverste ledelse er tett på alle underenheter. Skulle det opprettes aksjeselskap og styre for hver underenhet, blir den strategiske muligheten totalt endret ved at rollen til organisasjonens hovedstyre ble et rent selskapsforvaltnings-styre (innføring av konsernstyre, konsernledelse osv.).

Barnevern

Kirkens Bymisjon vil peke på at Stortinget i 2018 vedtok å be regjeringen «sikre langsiktige og løpende avtaler med ideelle tilbydere av institusjonsplasser som fører til at andelen ideelle øker til om lag 40 pst. innen 2025, samtidig som den offentlige andelen institusjonsplasser ikke reduseres.» I regjeringens plattform (Granavolden-erklæringen) heter det at regjeringen vil «følge opp Stortingets anmodningsvedtak om å øke andelen ideelle tilbydere av institusjonsplasser i barnevernet til om lag 40 prosent innen 2025.» Kirkens Bymisjon arbeider med å utvikle vårt arbeid på barnevernsfeltet og er klare til å bidra til at Stortinget og regjeringens mål nås.

Arbeidsmarkedstiltak

Proba evaluerte i 2018 NAV sine anskaffelser av det nye avklarings- og oppfølgingstiltaket. Det var mange med i konkurransene, men ingen nye ideelle aktører vant kontrakter. Proba skriver at flere kommersielle har fått kontrakter, men totalt sett er det færre leverandører. Kirkens Bymisjon mener det bør være et mål at flere ideelle har mulighet til å delta i konkurransene og at det inngås kontrakter med flere ideelle. De ideelles posisjon i samfunnet kan være med på å gi en merverdi inn i leveransene, og ideell sektor har et fortrinn i seg selv. Kirkens Bymisjon har med sine over 160 år en solid plass i samfunnet, og vi erfarer at det å være godt kjent gir et fortrinn i møte med næringsliv og andre, og bidrar til å kunne levere gode resultater. Vi drifter flere tiltak og anbud for personer som står langt unna arbeidslivet og som bruker lengre tid med å nå målet om jobb. Vi har mulighet til å tilpasse tiltaket til brukerne, ved å spille på andre tiltak i organisasjonen, utenfor selve arbeidstiltaket, hvis det er det personer har bruk for, for å nå målet om arbeid. Bredden i tiltaksportefølje er med på å levere helhetlige tjenester til enkeltpersonene i tiltaket, og det er med på å levere gode tjenester generelt sett. Ideelle står ikke tilbake for kommersielle leverandører når det kommer til kvalitet, kompetanse og metode. Ved å ha andre mål en profitt, blir tjenestekvalitet og innhold viktig. Frivillighet og muligheten til å mobilisere frivillige er et viktig aspekt inn i tiltakene, som også kan bidra til tilpasset oppfølging av den enkelte.

[1] Det er tverrpolitisk enighet om ønske om ideell vekst, jf. blant annet: I 2016 vedtok Stortinget å be regjeringen om å «fastslå et mål om vekst i andelen av den samlede helse- og omsorgssektoren som skal være organisert og drevet som ideell virksomhet». Forslaget bygde på NOU 2011: 11, der Hagenutvalget foreslo å sette et konkret mål om at 25 prosent av den samlede virksomhet i omsorgssektoren skulle organiseres og drives som ideell virksomhet innen 2025.