Forsiden

Høringssvar fra Samfunnsbedriftene

Dato: 15.03.2021

Høringssvar til NOU 2020: 13 Private aktører i velferdsstaten

Utgangspunktet for kommunalt eide selskaper er å levere bedre og mer effektive offentlige tjenester – ofte til en lavere kostnad. Vi er derfor svært opptatt av at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd – ikke minst når vi snakker om at det offentlige bruker hele 65 milliarder kroner på private velferdsleverandører.

Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte tjenester trekker opp en rekke interessante temaer om private aktører i velferdsstaten. Vi har valgt å fokusere på noen få av disse som vi kommenterer nedenfor.

Om Samfunnsbedriftene

Samfunnsbedriftene er en arbeidsgiver- og interesseorganisasjon for selskaper med offentlig eierskap eller som leverer viktige samfunnstjenester. Våre 550 medlemmer er samfunnsbedrifter som leverer grunnleggende tjenester til innbyggere og næringsliv over hele landet innen blant annet energi, avfall, brann/beredskap, havn, vann/avløp, økonomi, kultur, samferdsel og helse.

Samfunnsbedriftene har medlemmer over hele Norge, og vi er særlig opptatt av å sikre gode og forutsigbare rammevilkår som stimulerer til lokal næringsutvikling, samt bære- og konkurransekraft i hele landet.

Samfunnsbedriftene har enkeltmedlemmer som berøres av tilrådningene fra utvalget. Som eksempel kan nevnes barnehager og leverandører av helse- og rehabiliteringstjenester.

Våre merknader

Samfunnsbedriftene ser fordeler ved bruk av ideelle og kommersielle aktører for å levere offentlig finansierte tjenester. Flere ulike leverandører kan bidra til effektiv ressursbruk, innovative løsninger og sterkere eierskap til tjenestene. Det er positivt at private og ideelle aktører ønsker å ta del i den oppgaveløsningen som staten, fylkeskommunene og kommunene ellers har ansvaret for. Målet om full barnehagedekning hadde neppe blitt nådd uten bidrag fra ideelle og kommersielle barnehager, og innen helse-, omsorgs- og rehabiliteringstjenester finnes det mange eksempler på at ideelle og kommersielle aktører har gitt en større bredde i tilbudet.

Samfunnsbedriftene mener at man ikke kan behandle alle offentlig finansierte tjenester på samme måte. Det finnes rent tekniske tjenester der det spiller mindre rolle hvem som leverer tjenesten, og det finnes velferdstjenester som bygger på lovfestede rettigheter til enkeltbrukere eller som gis til særlig sårbare brukergrupper. Her er det noen særlige problemstillinger knyttet til blant annet brukernes rettssikkerhet. Det er derfor viktig med god offentlig kontroll med tjenestens innhold, samtidig som at ønsket om overskudd og utbytte ikke skal gå på bekostning av kvalitet eller rettigheter – verken for brukere av tjenesten eller de ansatte som leverer den.

I vårt høringssvar vil vi berøre tre problemstillinger:

1. Hensiktsmessig organisering av kommunale oppgaver

2. Konkurranseutsetting og anbudsprosesser

3. Bærekraftige lønns- og arbeidsvilkår

1. Hensiktsmessig organisering av kommunale oppgaver

1.1 Interkommunale selskap og samarbeid

Samfunnsbedriftene mener at etablering av interkommunale selskap og samarbeid ofte er en bedre løsning for produksjon av offentlige velferdstjenester enn konkurranseutsetting av oppgaver til private leverandører.

Ved den nye kommuneloven i 1992 fikk norske kommuner større frihet til å organisere sin virksomhet. Fra slutten av 1990-tallet og utover 2000-tallet så vi derfor en økning i etablering av kommunale selskaper. Dette var ofte interkommunale samarbeid der flere kommuner gikk sammen om å etablere et felles selskap som leverer lovpålagte eller frivillige tjenester til innbyggere og næringsliv i kommunene. Når flere kommuner går sammen om et felles selskap, gir det ofte bedre og billigere tjenester enn om små kommuner skulle utført dem alene. På den ene siden får man bedre ressursutnyttelse gjennom stordriftsfordeler. På den andre siden får man bedre tilgang til nødvendig kompetanse, hvilket er avgjørende for å kunne tilby gode og riktige tjenester.

Et samarbeid på tvers av kommunegrensene vil ikke bare avlaste den enkelte kommune og fordele kostnadene bedre. Dersom virksomheten gir et økonomisk overskudd, vil dette i stor grad kunne beholdes i virksomheten og brukes til å styrke tjenesten ytterligere, fremfor å gi eierne utbytte. Dersom selskapet driver ren kommersiell virksomhet, kan også eierkommunene ta utbytte som kan benyttes til andre gode formål for kommunens innbyggere.

Interkommunal oppgaveløsning gir i mye større grad enn konkurranseutsetting, god offentlig kontroll med hvordan oppgavene løses. Dermed er det enklere å sikre at brukernes rettigheter blir ivaretatt. Lokal kunnskap er ofte en forutsetning for å gi brukerne de beste tjenestene – for eksempel innen arbeidsrettede tiltak. En tjenesteleverandør med kommunal eller interkommunal forankring vil ofte kunne løse dette bedre enn mange kommersielle aktører.

Ved siden av å levere normale offentlige tjenester til innbyggere og næringsliv, mener Samfunnsbedriftene at interkommunale selskaper og samarbeid med fordel kan brukes ved gjennomføring av større statlig initierte velferdsreformer, der både økonomisk styring og offentlig kontroll er spesielt viktig.

1.2 Etablering av interkommunale innkjøpssamarbeid

En del kommuner mener at man kan spare penger gjennom konkurranseutsetting av velferdstjenester ved at leverandøren kan produsere den samme tjenesten rimeligere eller mer effektivt enn det kommunen kan gjøre selv. Det kan også være andre grunner til at kommunen ønsker å bruke ideelle eller kommersielle leverandører for en bestemt tjeneste.

Dersom kommunene skal benytte konkurranseutsetting vil de trenge god kompetanse i anskaffelse av tjenester. Samfunnsbedriftene mener i så fall at flere kommuner bør gå sammen om interkommunale innkjøpsselskaper eller andre interkommunale samarbeid for å sikre forsvarlige, effektive og profesjonelle anbudsprosesser – og dermed gode tjenester til innbyggere og næringsliv. Større og mer robuste kommunale innkjøpsmiljøer kan senke terskelen for å anskaffe velferdstjenester fra eksterne leverandører utenfor egen kommune. Det er derfor viktig at kommunene vurderer nøye hvilke typer tjenester som egner seg for slik konkurranseutsetting, og hvilke tjenester som trenger større grad av lokal tilpasning og kontroll.

Samfunnsbedriftene er generelt tilhenger av forslag som gir kommuner og fylker mer oversikt og kontroll over eierskap og økonomi i private virksomheter som leverer offentlige tjenester. Det styrker muligheten for effektiv bruk av kommunale ressurser.

2. Konkurranseutsetting og anbudsprosesser

2.1 Reserverte kontrakter til ideelle aktører

Utvalget skriver at ideelle aktører historisk sett har hatt en rolle som pionér og innovatør. De fungerer som utprøvingsfabrikker for offentlig finansiert tjenesteproduksjon for egen regning. Denne rollen kan de ta fordi de har egne midler, ofte er tilknyttet frivillig sektor, og har et formål med sin virksomhet som ligger tett opptil formålet med offentlig finansiert tjenesteproduksjon. Dette har stor verdi fordi det offentlige i ettertid kan velge blant ferdig utprøvde tjenester, og finansiere de tjenester som har god effekt. Ideelle aktører er ofte bærere av samfunnsmessig viktige verdier som solidaritet og fellesskapsorientering. Ved siden av tilknytningen til frivillig sektor, vektlegger EU-domstolen dette som argument for særbehandling av slike aktører.

Utvalget påpeker at det i dag ikke foreligger entydige definisjoner av «ideell aktør», «ideell virksomhet» og «ideell sektor». Det er mange ulike markører i ulike regelverk som avgjør om en virksomhet omfattes av begrepene eller ikke. Mange ideelle aktører opplever uklare rammebetingelser for deres rolle som offentlig finansierte velferdsprodusenter, ikke minst når det gjelder mulighetene for å bli favorisert i anskaffelsesprosesser.

I ytterste konsekvens kan dette medføre strid om rettslig hjemmelsgrunnlag for å praktisere den politisk vedtatte reservasjonsadgangen som finnes i det norske regelverket. Mangelen på entydige definisjoner kan også medføre at det ikke finnes tilstrekkelig rettslig grunnlag for å gjøre direktekjøp fra ideell sektor innenfor EØS-terskelverdiene. Samfunnsbedriftene mener dette er en unødvendig svakhet som kan stride mot intensjonen bak innføringen av reservasjonsadgangen.

Samfunnsbedriftene mener derfor at det er viktig å få på plass en definisjon av hvem som omfattes av begrepet «ideell aktør», slik at reservasjonsadgangen står seg i forhold til anskaffelsesregelverket.

2.2 Sikre økt transparens

Utvalget ønsker økt transparens om eierskap, organisering og økonomi gjennom et offentlig register over alle private virksomheter som leverer offentlig finansiert velferd. Utvalget tilråder at det offentlige inntar en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private aktører enn beslutningene historisk har vært preget av, og at det settes som mål for eventuell bruk av private aktører at det gir mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Samfunnsbedriftene støtter økt transparens slik at offentlighet og innbyggere får tilstrekkelig innsyn i – og styring av – virksomheter som er finansiert av offentlige midler. Innbyggerne har en rett til kunnskap om hva kommunen bruker penger på og hvem som tjener på å levere velferdstjenester. Vi mener også det kan være nyttig å lovfeste at kommuner må beskrive hva de ønsker å oppnå av besparelser og forbedringer når de beslutter å anskaffe en lovpålagt tjeneste.

2.2 Utbyttepraksis

Samfunnsbedriftene erkjenner at det i noen tilfeller kan være nødvendig med en adgang til utbytte også for lovpålagte tjenester, for å sikre et utbud av private aktører som kan utføre offentlig tjenesteyting, spesielt i forbindelse med større velferdsreformer. For eksempel er det usikkert om det ville blitt mulig med full barnehagedekning uten kommersielle tilbydere. I tilfeller der man gir adgang til utbytte bør det settes tydelige krav til kvalitet ved tjenestene, slik at man sikrer at offentlig midler går til produksjon av mest mulig velferd.

Enkelte bedrifter har vedtektsfestet at det ikke skal gis utbytte, og at overskuddet skal gå tilbake til formålet. En slik vedtektsfesting medfører at virksomhetene kan betraktes som ideelle aktører – uavhengig av organisasjonsform og eierskap. Dette kan gi utfordringer dersom disse bedriftene konkurrerer med andre aktører som ikke har samme krav, med mindre anskaffelsene er reservert for ideelle aktører. Samfunnsbedriftene mener dette understreker hvor viktig det er med en avklaring om hvem om omfattes av begrepet «ideell aktør».

3. Bærekraftige lønns- og arbeidsvilkår

2.1 Lønn, pensjon og tariffavtale

Utvalget mener man må vurdere å innføre plikt i sektorvis lovgivning om at private som mottar tilskudd som minimum må følge lønns- og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler.

De som i dag får tilskudd – og som ikke allerede er regulert med lønns- og arbeidsvilkår – er blant annet virksomheter innen deler av kommunale helse- og omsorgstjenester, spesialisthelsetjenesten, barnevernet og arbeidsmarkedstiltak.

Samfunnsbedriftene støtter intensjonen i forslaget om at arbeidstakerne hos private velferdsleverandører skal sikres gode lønns- og arbeidsvilkår. Det kan gjøres ved å stille krav om at tilskuddsmottakere skal ha tariffavtaler.

Samfunnsbedriftene støtter at det arbeides videre med modeller for krav til tilskuddsmottakere innenfor EØS-avtalens rammer som kan luke ut leverandører som primært konkurrerer gjennom å forringe ansattes lønns- og arbeidsvilkår.

Avslutning

Samfunnsbedriftene mener kommunale og interkommunale selskaper og samarbeid i mange tilfeller kan være et bedre alternativ enn konkurranseutsetting til private når det gjelder offentlige velferdstjenester. Dette fordi selskaper i offentlig eie ofte er etablert og innrettet slik at det skal kunne legges stor vekt på bærekraft og langsiktighet ved utforming og produksjon av tjenestene. Dette ser vi blant annet i avfallssektoren, der de kommunale selskapene er innovasjonsledende og sørger for å møte stadig økte krav og politiske mål til materialgjenvinning og klimatilpasning.

Når man gir adgang til private aktører i offentlig tjenesteyting, skaper man samtidig et marked med konkurranse. Det kan være en god ting, siden økt konkurranse kan gi bedre kvalitet og øke mangfoldet av tjenestene. Samtidig skaper det et press på økonomisk effektivitet som kan gå utover kvalitet på tjenestene og arbeids- og lønnsvilkår for de ansatte. Dersom man etablerer eller utvider slike markeder, er det derfor svært viktig at det stilles tydelige kvalitetskrav til de som skal drive offentlig tjenesteyting, og at det utøves kontroll med leverandørene for å sikre at vi får mest mulig velferd ut av hver eneste offentlig krone.

I dette høringssvaret har vi lagt vekt på noen overordnede punkter om private aktører i velferdsstaten. Om det er ønskelig, kommer vi gjerne med utfyllende kommentarer og flere eksempler på hvordan kommunale og interkommunale selskaper kan løse fremtidens behov for offentlige tjenester på en best mulig måte.

Vennlig hilsen

Øivind Brevik

Administrerende direktør

Samfunnsbedriftene