Forsiden

Høringssvar fra Virke ideell og frivillighet

Dato: 15.03.2021

Høringssvar fra Virke ideell og frivillighet

Innledning

Velferdstjenesteutvalget har kartlagt pengestrømmer i offentlige finansierte velferdstjenester. Virke ideell og frivillighets kommentarer til rapportens to delutredninger fremgår nedenfor. Vårt høringssvar er basert på drøftinger med våre medlemmer.

Hovedorganisasjonen Virke representerer over 24 000 virksomheter fra handel og tjenesteytende sektor. En sentral del av dette er ideell og frivillig sektor. Innenfor spesialisthelsetjenesten driver ideelle aktører i hovedsak somatiske sykehus, sykehus i psykisk helsevern, TSB (tverrfaglig spesialisert rusbehandling) og rehabilitering. Vi har i tillegg medlemmer som driver tilbud innenfor et bredt spekter av tilbud innen barnevern, kommunale helse- og sosialtjenester, barnehager, arbeids- og inkluderingsvirksomheter og bredden av utdanningsinstitusjoner.

Drøfting

Virke ideell og frivillighet mener at Velferdstjenesteutvalget har gjort et viktig arbeid for å kartlegge situasjonen, begrunnelsen for og viktige forskjeller mellom ulike eierformer i det norske velferdssystemet. Vi mener at utvalgets rapport representerer en av de beste gjennomgangene som er gjort av ideell sektors begrunnelse og problemstillinger knyttet til samarbeid mellom offentlig sektor og ideelle aktører. Virke ideell og frivillighet vil gratulere utvalget med det vi i hovedsak betrakter som et godt og grundig arbeid.

Vi vil særlig framheve utvalgets grundige gjennomgang av ideell sektors rolle i utviklingen av det norske velferdssystemet, og begrunnelsen for positiv særbehandling. Vi vil særlig trekke fram følgende sitater:

Ideelle aktører utvikler imidlertid løpende en rekke sosiale tjenester som de finansierer med egne midle[r], for eksempel lavterskel arbeidstilbud og matservering for rusmisbrukere med sammensatte problemer. (s. 66)
De ideelle driver ofte småskala utprøvningstjenester som finansieres av organisasjonene selv, og kan ses på som små laboratoriefabrikker (s. 95)

Vi mener det er viktig at utvalget foreslår å opprette et nasjonalt register for ideelle virksomheter, basert på en tydelig definisjon, og betrakter det som positivt at dette vil bidra til en mer systematisk tilgang til regnskapsdata. Ideelle aktører i velferden ønsker åpenhet om sin virksomhet.

Samtidig vil vi påpeke at det på bakgrunn av utvalgets utredning framstår underlig at det kun er et mindretall som vil ta i bruk konkrete verktøy for å sikre en fortsatt tilstedeværelse av ideelle aktører i det norske velferdssystemet, ved å ta i bruk adgangen til å reservere konkurranser, særlig når

Utvalgets kartlegging kan tyde på at bruk av åpne anskaffelser i realiteten innebærer en favorisering av kommersielle framfor ideelle virksomheter, alt annet likt. (s. 99)

Virke er derfor glade for at denne virkelighetsbeskrivelsen, i motsetning til hos utvalgets flertall, er lagt til grunn i politikken som føres av regjeringen og et meget bredt flertall på Stortinget. De siste årene har politiske myndigheter gjentatte ganger slått fast at det er et mål med ideell vekst innenfor ulike velferdsområder. Som et ledd i dette har regjeringen også lagt ned et omfattende arbeid for å slå fast og definere det rettslige handlingsrommet for å reservere konkurranser for ideelle aktører.

Virke har gjennom mange år understreket betydningen av reserverte konkurranser, og er glad for det forslaget mindretallet legger fram om økt bruk av ideelle, særlig for spesielt komplekse tjenester, fordi de har lavere styringskostnader.

Vi mener at utvalget generelt i utilstrekkelig grad går inn i spørsmål om lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår som funksjon av eierform. Når utvalget bevisst unnlater å gå inn i pensjonsspørsmål, blir totale arbeidskraftkostnader som funksjon av eierform stående ubelyst. Dette gjør også at utvalgets vurderinger av situasjon og tiltak der totale arbeidskraftkostnader utgjør en del av vurderingsgrunnlaget svekkes vesentlig.

Dette er forståelig så langt som det er snakk om til dels svært komplekse problemstillinger, men samtidig problematisk. Når ikke et ekspertutvalg som har som spesifikt mandat å undersøke ulike sider ved pengestrømmer i velferdssystemet har kapasitet til å gå inn i disse spørsmålene, er det vanskelig å se for seg ved hvilken anledning det kan skje. Denne situasjonen kan føre til at problemstillinger av stor betydning for den politiske styringen av velferdssystemet blir stående uten tilstrekkelig faglig belysning.

Satt på spissen, står vi også etter utvalgets arbeid uten detaljerte kart over det terrenget offentlige myndigheter beveger seg i når de skal samhandle med private aktører i velferdssystemet. Utvalget beskriver en topografi hvor arbeidskraftkostnader varier mellom offentlig like betingelser, inkludert pensjon, på den ene siden -- og forskrift om offentlige anskaffelsers minstekrav på den andre. Sistnevnte kan møtes ved enkeltmannsforetak som får betaling tilsvarende lønn etter den svakeste landsdekkende tariffavtalen med et påslag av 2 % til minste lovbestemte pensjonssats.

Utvalget velger likevel å la være å beskrive selv de mest iøynefallende landskapstrekkene som skaper denne topografien. I lys av at oppspillet til utvalgets også dreide seg om pågående debatter om hvordan ulik organisering av velferdsproduksjonen legger press på lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår, er det beklagelig at den mest vidtgående anbefalingen er at brukerrettet arbeid i hovedsak skal forestås av fast ansatte.

Vedlegg – utfyllende kommentarer til de enkelte kapitlene

Kapittel 4 og 5 Teoretisk ramme og Styring og organisering

Den historiske og styringsteoretiske gjennomgangen som presenteres i disse kapitlene er meget god, og sannsynligvis noe av det grundigste som er gjort på dette området i Norge de siste årene. Særlig vil vi bemerke at den styringsteoretiske analysen av offentlige myndigheters styringsutfordringer i møte med private aktører med ulike insentivstrukturer er nyansert og godt gjennomarbeidet.

Vi kjenner oss godt igjen i utvalgets virkelighetsbeskrivelser i kapittel 5, og mener at utvalget beskriver de viktigste dynamikkene som utgjør en særskilt utfordring for ideelle aktører i velferdssystemet, samtidig som det også er gode beskrivelser av ideelle aktørers merverdi. Vi har allerede tidligere i noen grad trukket fram utvalgets beskrivelse av de særskilte problemstillinger som melder seg når ideelle aktører blir tvunget til å konkurrere med kommersielle konserner i åpne konkurranser. Vi slutter oss fullt ut til utvalgets egen oppsummering i avsnitt 5.12.6.

Kapittel 6 EØS-rettens rammer

Vi mener at kapittelet gir en god innføring i hvordan EØS-rettslige betraktninger har formet handlingsrommet for myndighetenes samhandling med ideelle aktører. Med dette viser utvalget også hvor sterkt det rettslig-økonomiske paradigmet legger premisser for utviklingen av denne politikken. Dette er særlig interessant i lys av nyere forskning på ulike former for tillit, som diskuteres utførlig i de foregående kapitlene, påvirker tilnærmingen til styring. Det synes klart for oss at den dominerende rollen utviklingen i anskaffelsesretten har hatt for utviklingen av myndighetenes politikk for samhandling med det sivile samfunnet – ideell sektor – i velferdssystemet, også har bidratt til å svekke grunnlaget for relasjonell tillit som verktøy i styringen.(Vallentin og Thygesen)

Kapittel 14 Barnehager

Tilskudd, finansiering og bruk av midler: Vi mener at det må på plass et klart skille mellom ideell og kommersiell drift, og at det må utarbeides en differensiering i finansieringssystemet som verner om og styrker ideelle og non-profitt barnehager.

Finansieringsmodellen slik den fungerer i dag, står i direkte konflikt til Barnehageloven. Det gis langt fra et likeverdig tilbud til barn per i dag. Bosted, kommuneøkonomi og eiers disponering av midler skaper store ulikheter i rammevilkår og forutsetninger for å gi et godt tilbud.

Den nasjonale tilskuddssatsen bør være utgangspunktet for finansieringen. Det er uheldig å benytte et system som legger opp til kostnadseffektiv drift av kommunale barnehager for å redusere utgifter/tilskudd til private barnehager. Vi mener derfor at regjeringen og Stortinget må sørge for å få på plass et langt enklere og mer rettferdig finansieringssystem som baserer seg på et grunntilskudd, med rom for lokale variasjoner basert på kostnadsnivået i den enkelte kommune.

Det vises fra utvalget til høye driftsmarginer hos private barnehager, men dette gjelder ikke ideelle barnehager. Dette handler om kommersielle aktører. I ideelle barnehager blir midler brukt på styrket bemanning og høyere kompetanse hos de ansatte i takt med at tilskuddet øker.

Et flertall i utvalget anbefaler ikke å innføre begrensninger i uttak og konsernbidrag. Det hevdes at det vil svekke mangfold og innovasjon. Videre mener utvalget at det vil være krevende å utforme effektive bestemmelser om dette. Dette framstår passivt med tanke på det vi vet om kommersiell drift i barnehagesektoren, da det er det stikk motsatte som vil skje ved å ikke innføre begrensninger. Det kan være liten tvil om at økt kommersiell tilstedeværelse vil medføre økte styringskostnader for å ha en viss kontroll, fordi midler som er ment til barnehagedriften fjernes fra både barnehagen og kommunen som har gitt tilskuddet.

Utvalgets forslag om å innføre begrensede godkjenningsperioder framstår lite gjennomtenkt, da både barn, ansatte og barnehagedrivere er avhengige av forutsigbarhet. Frittstående ideelle barnehager vil være ekstra sårbare i et slikt system, av de samme årsakene som gjør at de har vansker med å vinne fram i anbudskonkurranser, jf. utvalgets drøfting i kapittel 5.

Utvalget omtaler salg av eiendom og uforholdsmessige gevinster på dette området. Disse problemstillingene gjelder i hovedsak de største kommersielle aktørene og bør derfor reguleres i egne forskrifter.

Vi etterspør konkrete forslag til tiltak mot problemene som oppstår i barnehagesektoren som følge av et dårlig finansieringssystem og muligheten til effektivisering for å spare eller tjene penger. I dagens situasjon innføres det stadig nye lovendringer som bommer på problemene og rammer feil barnehager og feil driftsform. Det er barna og ansatte i alle barnehager, samt ideelle og non-profitt barnehager som gruppe, som blir taperne når det ikke tas målrettede grep. Konsekvensen er at sektoren rigges for kommersiell vekst på bekostning av mangfoldet. Da mister også myndighetene kontrollen over sektoren. Det må gå an å stille tydeligere lovkrav til forvaltning av tilskudd og foreldrebetaling.

Undersøkelser og tilfredshet: Den eneste «forskningen» som er utført rundt den årlige foreldreundersøkelsen til Utdanningsdirektoratet, viser blant annet at ideelle barnehager trekker snittet for private barnehager opp, mens de kommersielle barnehagekjedene trekker resultatene ned. Selv om Utdanning, som har gjort undersøkelsene, påpeker at under halvparten av de ideelle barnehagene i Norge deltok på undersøkelsen i 2017, så er det verdt å merke seg at 536 ideelle barnehager deltok, mot 468 kjedebarnehager. Med andre ord bør sammenlikningsgrunnlaget være godt nok.

Hvorfor det er viktig at ideelle barnehager blir satset på: Med den ferske kunnskapen vi besitter gjennom doktoravhandlingen til Hanne Fehn Dahle, rapporten om barnehagelærerrollen i et profesjonsperspektiv, rapportene til BDO og Telemarksforskning (som blir henvist til av utvalget) og GoBaN-prosjektet, så mener vi at det kommer helt tydelig fram at ideell vekst og en satsing på ideelle barnehager er å foretrekke i barnehagesektoren. Dette handler om å satse på kvalitet og ivareta det reelle mangfoldet i sektoren, der det er høy grad av tillit, innovasjon, høy faglighet, transparens og der barnas beste er det overordnede fokus.

Det er viktig å vite at ideell kontra kommersiell barnehagedrift handler om mye mer enn hvordan midler blir disponert. Ideelle barnehager har jevnt over høyere bemanning, flere ansatte med høyere utdanning og profesjonsutøvere med metodeansvar og faglig frihet i arbeidet sitt, noe som gir svært positive ringvirkninger ved å satse på ideelle barnehager.

I ideelle barnehager handler det om å gi et best mulig tilbud uten andre baktanker, noe som blir merkbart når hver enkelt barnehages rammevilkår og kompetansenivå møter virkeligheten. Dette fører til et mer fornøyd personale som får brukt kompetansen sin og et bedre arbeidsmiljø som igjen smitter over på barna og hvordan de får det i barnehagen. Her kan vi igjen vise til den helt ferske doktoravhandlingen til Hanne Fehn Dahle, doktor philos, høgskolelektor ved Høgskolen i Innlandet, «Butikk eller pedagogikk – En studie av store private barnehagekjeder i Norge.»

For å skape en bedre barnehagesektor må ideell barnehagedrift vernes om, prioriteres og styrkes.

Kapittel 15 Friskoler

Utvalget skriver at «undervisningssektoren er stor og omfatter både grunnskole, videregående skole, fagskoler, folkehøyskoler, universiteter og høyskoler, i tillegg til ordninger etter introduksjonsloven. Utvalgets utredning omfatter kun friskoler som er omfattet av friskoleloven, det vil si private grunnskoler og videregående skoler. Det finnes i dag 376 slike frittstående skoler.»

Utvalgets beskrivelse av friskolesektoren bidrar etter vår oppfatning ikke til å gi en klar oversikt over friskolelandskapet. Godkjente skoler etter friskoleloven er 252 (SSB 2020). Av disse 252 skriver SSB at de fleste er godkjent etter friskoleloven, dvs. noen av skolene er også godkjent etter opplæringsloven.

I kapittel 15 skriver utvalget at «Private aktører spiller en viktig rolle i alle delene av utdanningssystemet. Det er totalt 376 frittstående skoler (note 1.) 52 private fagskoler, 70 private folkehøyskoler og 26 private høyskoler.» Under note 1. står det at «Dette tallet inkluderer ordinære grunnskoler og videregående skoler, frittstående skoler godkjent etter kap. 4 i voksenopplæringsloven, grunn- og videregående skoler i utlandet, skoler for funksjonshemmede og andre frittstående skoler, jf. Prop. 1 S fra Kunnskapsdepartementet.»

Utvalget retter ikke opp misforståelsen som lett kan oppstå når de videre i teksten bruker begrepet friskoler og ikke «frittstående skoler». Dermed sauses skolene sammen og det blir vanskelig å få en korrekt forståelse av hva slags typer friskoler utvalget omtaler, godkjenningsgrunnlag og finansiering, statlig og egenfinansiert.

Utvalget slår fast at «Hjemkommunen eller hjemfylket til eleven dekker imidlertid utgiftene til spesialundervisning i friskoler på lik linje med offentlige skoler. Det samme gjelder skoleskyss etter reglene i opplæringsloven». Stortinget har gjort vedtak om at elever med behov for spesialundervisning skal behandles likt uavhengig av om elevene går i friskole eller offentlig skole. Flere av friskolene har imidlertid opplevd at dette ikke er tilfelle. Etter anmodning fra Stortinget er Kunnskapsdepartementet nå i ferd med å utarbeide en veileder for kommunene slik at elevene ikke skal forskjellsbehandles. Det hadde vært mer riktig om utvalget hadde skrevet at kommunene/fylkeskommunene skal dekke utgiftene til spesialundervisning, ikke at de faktisk gjør det. Tilskudd til elever med særskilte behov trekkes i dag ut av tilskuddsgrunnlaget for friskolene nettopp fordi kommunene skal finansiere dette. Det er derfor avgjørende at kommunene faktisk gjør dette.

Utvalget skriver videre at mens kommunale grunnskoler og fylkeskommunale videregående skoler finansieres over rammebevilgningen til hhv. kommunen og fylkeskommunen, får friskoler et statlig tilskudd til godkjent opplæring. Dette er korrekt når det gjelder skoler godkjent etter friskoleloven, men gjelder ikke for skoler godkjent etter opplæringsloven.

Det er uheldig at utvalget ikke skiller mellom friskoler godkjent etter friskoleloven og etter opplæringsloven. Skoler godkjent etter friskoleloven får i utgangspunktet 85% statlig finansiering, men også her er det skoler som har annen finansiering knyttet til godkjenningsgrunnlaget, for eksempel finansieres skoler godkjent etter Kap 6a med 75% statlig støtte, skoler godkjent etter § 2.1.f som er skoler godkjent for funksjonshemmede får 100% støtte etter to ulike satser spesielt for gruppen, nokså ressurskrevende elever og særlig ressurskrevende elever (jf § 4.3 økonomiforskrift for friskoleloven). 2.1.f-skolene kan ikke ta skolepenger og nye skoler med denne godkjenningen får ikke kapitaltilskudd. Disse skolene er helt avhengige av ideelle eiere som kan gå inn med kapital og ta all risiko uten fortjeneste. Skoler godkjent etter opplæringsloven får i utgangspunktet ikke statlig støtte, med unntak for den Tysk-norske skolen og den franske skolen som får delvis statlig støtte direkte over statsbudsjettet. Det svekker tilliten til rapporten at utvalget ikke viser fram kompleksiteten blant de frittstående skolene og deres godkjenningsgrunnlag, særlig da dette er et betent politisk område.

Når det gjelder handel med nærstående skriver utvalget at «skolene kan ikke pådra seg kostnader i form av leieutgifter eller lokaler som tilhører skolens eiere eller deres nærstående» (forbud mot fordekte kostnader) Dette er en feil som er gjennomgående i dokumentet. Ifølge økonomiforskriften § 6-2 kan «Styret skal sjå til at all handel med eigarane eller deira nærståande er gjord på marknadsmessige vilkår.»

Kapittel 16 Arbeidsmarkedstiltak

Kapittelet om Arbeidsmarkedstiltak er godt dokumentert og beskriver omfang, innretning og regulering i arbeidsmarkedstiltakene. Vi har allikevel noen punkter vi ønsker å belyse.

Det er generelt vanskelig å måle kvalitet i arbeidsmarkedstiltakene. Overgang til arbeid, krav om kompetanse (arbeidsmarkeds- og inkluderingskompetanse samt veiledningskompetanse) og effektivitet i tiltakene er ikke nok til å si noe om en deltager har fått nok oppfølging til å bli varig i arbeid. Det er mange faktorer som påvirker, slik som deltakerens egen motivasjon, helse og ikke minst geografisk plassering i landet. Dette bør man ta hensyn til når kvalitet skal måles. Det er oppleves urimelig å ha samme krav til overgang til arbeid for tiltak i områder med høy arbeidsledighet og stramt arbeidsmarked (f.eks. Finnmark) som tiltak i områder med høy grad av sysselsetting (Oslo/Viken).

Mange av de ideelle arbeids- og inkluderingsvirksomhetene tilbyr helhetlig oppfølging, på tvers av tjenester, sektorer og forvaltningsnivå samtidig som de jobber med helserehabilitering og arbeidsinkludering. Det gir best resultater over tid. Dette bør også være en kvalitetsindikator fremover.

I punkt 16.2 om regulering av det offentlige ansvaret for arbeidsmarkedstiltak beskrives selve anskaffelsesprosessen kort, og det refereres til at utøves faglig skjønn innenfor regelverk og rammer, og i mindre grad detaljert regelstyring.

Arbeids- og inkluderingsvirksomhetene bruker mye ressurser på å skrive gode tilbud. NAV på den andre siden, har ofte lite ressurser til innkjøp. Innkjøpet foregår ofte av få ansatte, noen ganger bare av en person, og det kan føre til subjektive innkjøp hvor vektleggingen av kriterier varierer veldig fra innkjøp til innkjøp. Virksomheter melder om at de har vunnet tiltak i en region/fylke, mens de ikke engang blir vurdert som aktuell i andre regioner/fylker, selv om tilbudene nesten er identiske. Dette er en god illustrasjon av en form for styringskostnader som ellers får liten oppmerksomhet: Å sikre at anbudskonkurranser ivaretar de kvalitetene myndighetene etterspør krever store investeringer i kompetanse, der tillitsbasert samarbeid kunne gitt rom for en mer organisk utvikling av tjenestetilbudet.

Det er ofte lang vei fra de operative personene i NAV systemet til innkjøperne, slik at man vektlegger argumenter som er lite gjennomførbare i praksis. Det er også en utfordring at det etter innkjøp, er lite oppfølging fra NAV og få konsekvenser ved å ikke levere det man har beskrevet i tilbudet. Dette fører til at mange av de som vinner store innkjøp legger mer ressurser i anbudsarbeidet, enn selve gjennomføringen av tiltaket.

I oppsummeringen i kapittel 16 sies det at evalueringer indikerer at konkurranse mellom ulike typer leverandører bidrar til bedre kvalitet, resultater og effektivitet. I dag er det en skjevfordeling mellom kommersielle og ideelle leverandører. Proba og NAV selv påpeker at det er en liten andel av leverandørene av arbeidsmarkedstiltak som faller inn under definisjonen av ideelle. I de siste årene er det blitt færre, og ikke flere ideelle aktører i markedet. Probas konklusjon var at reformen har ført til at nye kommersielle leverandører har kommet inn på markedet, at det har blitt færre leverandører totalt og ingen nye ideelle organisasjoner. Dette tyder på at vi i dag ikke har det mangfoldet av tilbydere som er ønsket.

Arbeids- og sosialdepartementet har etablert en arbeidsgruppe hvor man skal utarbeide en vekststrategi for ideelle arbeids- og inkluderingsvirksomheter. Reserverte konkurranser, innovasjonspartnerskap og bedre og mer forutsigbare tilskuddsordninger kan bidra til at flere ideelle aktører kommer inn på markedet.

Mange av de ideelle aktørene har av historiske årsaker tyngdepunktet i sin virksomhet knyttet til de store byene. Det trengs insitamenter for at ideelle aktører etablerer seg i nye deler av landet. NAV bør ha tettere dialog med ideell sektor før anskaffelser lyses ut, denne dialogen bør omfatte både geografi, økonomi, aktørens kapasitet og avgrensing av målgruppe.

Virke ideell og frivillighet mener at ideell sektor bør dobles også på dette tjenesteområdet, slik det er definert for andre velferdstjenester. Dette bør fremgå i Arbeids- og sosialdepartementet sine årlige oppdragsbrev til NAV og videre ut i mål- og disponeringsbrev til de enkelte NAV-regioner/fylker.

Kapittel 17 Kvalitet i velferdstjenester

Kapittelet tar for seg kvalitet i velferdstjenester, og påpeker at det finnes svært lite god forskning som kan påvise kvalitetsforskjeller som følge av eieform. Den ene studien de refererer er Trætteberg og Fladmoe (2019): «Deres studie viser at det er små forskjeller i tilfredshet mellom brukere av de ulike typer barnehager, men det er en tendens til at brukere av ideelle barnehager (kooperativer og andre non-profit organisasjoner) er generelt mer tilfredse enn brukere av andre barnehager.»

Vi mener at utvalget her har en for begrenset ontologisk tilnærming. Det er mange forhold knyttet til velferdstjenester som gjør det nær umulig å måle kvalitet i et RCT-lignende paradigme. Utvalgets påpekning av at det er et begrenset forskningsmessig grunnlag for å slå fast kvalitetsforskjeller mellom ulike eierformer bør snarere være en impuls for myndighetene til å iverksette mer forskning enn til forvaltningsmessig laissez faire-holdning overfor ideell sektor.

Videre vil vi hevde at i et demokratisk samfunn er sivilsamfunnets deltakelse i velferdsproduksjonen en kvalitet i seg selv. Det bidrar både til en beredskap med tanke på utvikling av nye velferdstilbud og å møte målgrupper, og til å mobilisere sosiale og økonomiske ressurser som ikke ellers ville være tilgjengelige for samfunnet.

Kapittel 18 Lønns- og arbeidsvilkår

Utvalget har etter det vi kan se valgt å ikke gå inn i nærmere vurderinger av pensjoner. Vi mener at dette er uheldig. Vi vurderer det slik at utvalget generelt har en tendens til å tolke uklarheter i det omfattende statistiske materialet på en slik måte at tolkningen faller ut til fordel for kommersielle aktører.

Det er ikke slik at ideelle aktører kommer best ut av alle sammenligninger på tvers av eierform, men hovedbildet er at ideelle aktører jevnt over har høyt utdannede medarbeidere og lik alderssammensetning i sine ansattegrupper som det offentlige tjenester har. Vi kan ikke se at utvalgets hypotese om at lønnsforskjeller som funksjon av eierform fullt ut kan forklares av ulik alderssammensetning i ansattegruppene, og synes det er litt underlig at en slik hypotese fremmes uten at den underbygges ved hjelp av regnestykker eller lignende. Vi mener dette svekker utvalgets påstand i sterk grad, ikke minst i lys av at utvalget på side 308 dokumenterer hvor store forskjellene i minstelønn mellom de ulike tariffavtalene på området er.

Kapittel 19 Hva kjennetegner økonomien til private leverandører?

Kapittelet tar for seg pengestrømmer. Vi har særlig bitt oss merke i hvordan kommersielle utenlandskeide konsern tar en voksende andel av spesialisthelsetjenestens privatorganiserte virksomhet, på bekostning av ideelle (figur s. 318). På helsetjenesteområdet er det også slik at ideelle aktører er konsentrert i intervallet -5% - 10 % i driftsmargin, i tydelig kontrast til kommersielle aktører (figur s. 320). Vi undrer oss over figuren på side 328, som viser en voldsom fallende tendens i personalkostnader som andel av driftsinntekter for ideelle helse- og omsorgstjenester. Vi mistenker at denne figuren er basert på et veldig tynt datagrunnlag. Påfølgende sider har svært interessant statistikk om kjøp av fremmedtjenester hos internasjonale konserner, uten at det kommer frem hva som er bakgrunnen for dette.

Vi merker oss at utvalget i en figur på side 332 dokumenterer en at utenlandskeide konsern har hatt en 300 % vekst i perioden 2010-2018 innenfor privat barnevern. På dette området har ideelle klart lavest driftsmargin. En nærliggende analyse er at markedskreftene virker på dette feltet, og at høye driftsmarginer driver vekst, motsatt utvalgets overordnede konklusjoner om profitt ut over normalnivå.

På side 340 og følgende sider vises det tydelig at det er en forskjell mellom ideelle og kommersielle barnehager med hensyn til driftsmargin og lønnskostnadenes andel av driftskostnader, og videre en figur på side 343 som tydelig påviser vesentlig høyere leiekostnader hos bl.a. Espira, Norlandia, og Kidsa enn det som er vanlig ellers.

Dette utgjør samlet relativt omfattende empiri som underbygger utvalgets mindretalls konklusjon om at det er forbundet med lavere styringskostnader å sikre god ressursanvendelse når det offentlige inngår avtaler med ideelle aktører.

Kapittel 21 Utvalgets analyse

Kapittelet inneholder utvalgets analyse. Vår gjennomgang begrenser seg til det som dreier seg om ideelle aktører.

Vi bemerker til kapittel 21.4.2 Lavere andel ideelle, flere konsern og utenlandske aktører at flertallet ikke utelukker at det realiseres meravkastning utover normalavkastning (superprofitt) hos aktører i de ulike velferdssektorene, men argumenterer for at det ikke er mulig å anslå størrelsen på denne presist nok ved å anvende standardmetoder for beregning av superprofitt på eksisterende regnskapsdata uten omfattende justeringer (dette er beskrevet i detalj i boks 20.5).

Utvalgets mindretall ved Bjerkan og Vislie viser til at utvalget i kapittel 24.1 skriver at eiere må ha en forventning om avkastning på kapitalen som står i forhold til risiko og kapitalinnskudd. Mindretallet mener at avkastning på egenkapital er det mest relevante tilgjengelige nøkkeltall for å vise hvor lønnsomt det er å investere i sektoren. Fordi kapitalbehovet i velferdssektoren er lavt, vil selv lave driftsmarginer gi høy avkastning på egenkapitalen. Det blir derfor feil å sammenligne driftsmargin mellom sektorer med ulikt kapitalbehov, slik flertallet gjør. Den viktigste innsatsfaktoren for å produsere velferdstjenester er arbeidskraft. I barnehagesektoren utgjør personalkostnader rundt 80 prosent av samlede kostnader. Flertallets sammenligning av driftsmargin i velferdstjenestesektoren med gjennomsnitt for ikkefinansielle foretak er derfor lite treffende. I tillegg kommer at risikoen i den offentlige finansierte tjenestesektoren er lav. Sammenligningen blir derfor dobbelt feil. For det første på grunn av ulikt kapitalbehov og for det andre på grunn av ulik risiko.

Mindretallet bemerker treffende at en egenkapitalavkastning før skatt på 18,5 prosent er svært høyt. En forventet avkastning på investert kapital i intervallet 3–5 prosent fremstår som mer rimelig. Det kan i den sammenheng nevnes at årlig avkastning i Statens Pensjonsfond Utland (oljefondet) i årene 1998–2020 var 5,8 prosent.

På side 434-435 argumenterer utvalget for at innslaget av private equity (investeringsfond) kan fordre tiltak fra myndighetene. Vi mener det er viktig at dette får en konkret oppfølging.

Kapittel 27 Tilrådninger

Utvalgets flertall skriver i kapittel 26 at det ikke tilrår økt bruk av adgangen til å reservere konkurranser, fordi «det ikke foreligger et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av dette» (s. 522). Vi vet at utvalget er kjent med de siste års bruk av adgangen til å reservere konkurranser for ideelle aktører. Dette har, ved siden av sykehjemsanskaffelser i Oslo kommune, kun omfattet et fåtall anskaffelser, som for det meste har hatt begrenset verdi. Utvalget drøfter selv at usikkerheten knyttet til reservasjonsadgangen kan ha en hemmende effekt på statlige etaters og kommuners bruk av den.

Utvalgets flertall viser altså til at det ikke har empirisk grunnlag til å mene noe sikkert om effekten av reserverte konkurranser og tilrår ikke økt bruk av dette med utgangspunkt i et meget lavt nivå. Samtidig finner utvalget i kapittel 5 empiri som tyder på at ideelle aktører blir disfavorisert i åpne konkurranser. Kan man av dette slutte at flertallet i realiteten ikler en anbefaling om å bygge ned ideell sektor en faglig ham? Det er nærliggende å påpeke at utvalget kunne ha valgt formuleringer som knyttet disse to forholdene sammen på måter som ikke kan tolkes slik. En åpenbar mulighet ligger i mindretallets tilråding.

Referanser

Vallentin, Steen, og Niels Thyge Thygesen. Tillid, magt og offentlige ledelsesreformer. København, Danmark: Akademisk forlag, 2017.