Høringssvar fra Likestillings- og diskrimineringsombudet

Dato: 12.03.2021

Svartype: Med merknad

Høringssvar fra Likestillings- og diskrimineringsombudet - Ny boligsosial lov

Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) viser til høringsbrev av 2. desember der Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt forslag til en ny boligsosial lov om kommunenes ansvar overfor vanskeligstilte på boligmarkedet på høring, med høringsfrist 15. mars 2021.


1. Innledning

Ombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne, og gi veiledning om likestillings- og diskrimineringsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 5.

Ombudet fører også tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD), jf. diskrimineringsombudsloven § 5 tredje ledd.

Bolig er, slik også departementet understreker, et grunnleggende velferdsgode og en viktig forutsetning for å kunne leve og bo selvstendig. Ombudet er derfor enig i at det er et behov for en tydeliggjøring av kommunenes ansvar for vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette er også noe ombudet har påpekt behovet for tidligere. [1] Vi er enige med departementet i at dette er et så viktig område at det er nødvendig med en lovfesting for å tydeliggjøre kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet. Derfor støtter vi i hovedsak forslaget til en ny boligsosial lov. I lys av vårt mandat har vi likevel enkelte merknader til lovforslaget.

Overordnet savner vi et likestillings- og diskrimineringsperspektiv i høringsnotatet. Etter ombudets syn ville det være naturlig å se kommunenes ansvar for vanskeligstilte på boligmarkedet i sammenheng med risikoen for at enkelte grupper blir diskriminert. I den forbindelse er det positivt at Regjeringen har slått fast at Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal kartlegge omfanget av diskriminering på boligmarkedet i sin Nasjonale strategi for den sosiale boligpolitikken (2021–2024) som ble lansert samtidig med høringsnotatet om en boligsosial lov. Vi mener det er viktig at dette følges opp, og savner et tidsperspektiv på når forskningen skal gjennomføres og ferdigstilles. Kunnskapsgrunnlaget er avgjørende for å se helheten i den sosiale boligpolitikken og kommunenes ansvar på dette området. Det er også avgjørende med et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne iverksette tiltak for å motvirke diskriminering på boligmarkedet.

Etter ombudets syn vet vi imidlertid, også med dagens kunnskap, nok om likestillingsutfordringer på boligmarkedet til å iverksette noen tiltak for å motvirke diskriminering og fremme likestilling på boligfeltet.

Ombudet mener

  1. at det er behov for å tydeliggjøre kommunenes ansvar overfor vanskeligstilte på boligmarkedet i lov
  2. at tiltak rettet mot vanskeligstilte på boligmarkedet må sees i sammenheng med risikoen for diskriminering
  3. at departementet må tydeliggjøre hvilke forpliktelser kommunene har i henhold til CEDAW, CERD og CRPD på det boligsosiale feltet
  4. at personer som er bosatt i en kommune som mottar integreringstilskudd for vedkommende ikke skal være avskåret fra bistand etter loven dersom det er nødvendig å flytte til en annen kommune, for eksempel av hensyn til fraværende arbeidsmuligheter eller utfordringer med trakassering på skolen for barn
  5. at en individuelt tilpasset bolig for den enkelte må komme i første rekke, og deretter samordning av tjenestene ut fra hensynet til den enkelte og boligen
  6. at det bør utvises større fleksibilitet i samarbeid mellom kommunen og offentlige og private aktører for å muliggjøre samarbeid på tvers av kommunegrenser
  7. at den nye loven bør inneha en plikt for kommunene til å sørge for at en større andel av boligene er universelt utformede
  8. at det i tillegg til et helseperspektiv også anlegges et likestillingsperspektiv ved vurderingen av hva slags bistand etter loven den enkelte har behov for
  9. at vurderingsmomentene tilfredsstillende størrelse og standard, hensynet til nærmiljøet, nærhet til arbeidsmuligheter, hensynet til barn samt mulighetene for å delta i aktiviteter og holde ved like sosiale relasjoner tas inn i lovbestemmelsen om kommunenes plikt til å gi tilpasset bistand
  10. at loven bør stille konkrete krav om vektlegging av selvbestemmelse, involvering, minstestandard og kvalitet av bolig
  11. at loven bør stille som krav til saksbehandlingen at personens ønsker og behov fremgår av kommunens og statsforvalternes vedtak om tilpasset bistand etter loven
  12. at det bør settes av midler til kommunene og statsforvalterne for å sørge for en realistisk gjennomføring av lovforslaget.

2. Til høringsnotatets kapittel 3: Internasjonale forpliktelser på det boligsosiale feltet

I høringsnotatets kapittel 3 går departementet igjennom internasjonale forpliktelser på det boligsosiale feltet. Verken CERD eller CEDAW er nevnt i høringsnotatet, og vi etterlyser en grundigere utredning av forpliktelsene på boligfeltet etter CRPD. Ifølge utredningsinstruksen [2] § 2-1 nr. 3 skal eventuelle prinsipielle spørsmål som reiser seg i forbindelse med regelendringer utredes. Likestillings- og diskrimineringsspørsmål er eksempler på prinsipielle problemstillinger som i henhold til DFØs veileder til utredningsinstruksen skal utredes.

Ombudet etterlyser en omtale av CEDAW og CERD, og hvilken betydning disse konvensjonene kan ha for kommunenes plikter på det boligsosiale feltet. Begge disse konvensjonene gjelder som norsk lov, gjennom at de er inkorporert i menneskerettsloven og likestillings- og diskrimineringsloven. Mye tyder på at kvinner og personer med minoritetsbakgrunn har særlige utfordringer når det gjelder å skaffe og beholde bolig.

Tilgang til bolig er for eksempel en aktuell problemstilling for voldsutsatte kvinner, som ofte kan bli boende lenge på krisesenter. Videre viser vi til sivilsamfunnets skyggerapport til Kvinnekonvensjonen 2018 side 14, der det fremgår at et stort antall minoritetskvinner har vanskeligheter med å skaffe seg og familien bolig.[3] Vi viser også til vår supplerende rapport til CERD,[4] der vi i punkt 2.2.1 omtaler sosioøkonomisk ulikhet i innvandrerbefolkningen sammenlignet med befolkningen ellers. I punkt 2.2.2 omtaler vi boforhold og hvordan ustabile og dårlige boforhold kan ha innvirkning på andre sosiale forhold som hyppig skolebytte. Vi viser videre til at CERD-komitéen har uttrykt bekymring over opplysninger om at etniske minoriteter diskrimineres i tilgangen til blant annet bolig, og anbefalte Norge å sikre likeverdig tilgang til bolig. [5] Etter vår mening tilsier dette at forpliktelsene etter CEDAW og CERD, samt de problemstillinger disse reiser burde vært utredet i forbindelse med arbeidet med en boligsosial lov.

Høringsnotatet omtaler retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet etter CRPD artikkel 19. Vi har merket oss at et av formålene bak lovfestingen er å utjevne geografiske forskjeller og å sikre likeverdige tjenester på tvers av oppholdskommune. Behovet for utjevning av geografiske forskjeller for å sørge for likeverdige tjenester ble påpekt av FNs CRPD-komité, som også anbefalte staten å iverksette alle nødvendige tiltak for å redusere de geografiske forskjellene på tjenestene mellom kommunene. [6] Behovet for utjevning av geografiske forskjeller ble også påpekt av FNs spesialrapportør for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne under besøket høsten 2019. [7] Ombudet mener en slik utjevning er viktig for å unngå at noen ser seg nødt til å flytte for å få tjenestene de har krav på.

Når det gjelder det nærmere innholdet av CRPD, skriver departementet at det «ikke [er] helt klart hvor langt artikkel 19 går i å pålegge statene å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan bo der de velger, med et nødvendig tjenestetilbud og med rimelig tilrettelegging på stedet.» Departementet skriver videre at konvensjonen ikke er inkorporert i norsk rett, og at rettighetene ikke kan håndheves for norske domstoler.

Etter vårt syn må forpliktelsene etter CRPD artikkel 19 og betydningen for kommunenes boligsosiale ansvar tydeliggjøres. Selv om konvensjonen ikke er inkorporert i norsk lov, er norske myndigheter folkerettslig forpliktet etter konvensjonen som følge av ratifikasjonen. CRPD har derfor betydning for tolkningen av norsk rett gjennom presumsjonsprinsippet som innebærer at domstolene så langt det er mulig skal tolke norsk rett i samsvar med internasjonale regler Norge er bundet av. Konsekvensen av at CRPD ikke er gjort til en del av norsk rett gjennom inkorporasjon vil først komme på spissen dersom en norsk domstol skulle komme til at det er motstrid mellom en norsk lovbestemmelse og en bestemmelse i CRPD. I forkant av ratifikasjonen ble det konstatert at norsk rett i hovedsak samsvarte med konvensjonen. [8] Etter det vi er kjent med, er artikkel 19 om retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet, ikke blant de forpliktelsene hvor regjeringen mener det er motstrid mellom norsk rett og CRPD.

Vi mener derfor at det ikke er tilstrekkelig å konstatere at det er uklart hvor langt konvensjonsforpliktelsene etter CRPD rekker på dette området. En slik uklarhet er nettopp en foranledning til å se nærmere på spørsmålet, jf. utredningsinstruksen § 2-1 nr. 3 og § 2-2. Selv om enkelte spørsmål kan ha en usikker rettslig løsning, stiller CRPD krav til vektlegging av autonomi og deltakelse i samfunnet for personer med funksjonsnedsettelse. Dette tilsier at statene har plikter knyttet til å sikre at funksjonshemmede gis anledning til å velge bosted og hvem de skal bo sammen med. Hvor langt disse pliktene går bør utredes og få betydning også for kommunens boligsosiale ansvar.


3. Til høringsnotatets punkt 8.3.3: Ny lov om kommunens ansvar for vanskeligstilte på boligmarkedet

I høringsnotatets punkt 8.3.3 står det at lovforslaget etter departementets vurdering er et tiltak etter likestillings- og diskrimineringsloven § 24, jf. § 6 (offentlige myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt).

Ombudet er positiv til at det boligsosiale arbeidet knyttes til det offentliges aktivitets- og redegjørelsesplikt. Etter vårt syn forutsetter aktivitets- og redegjørelsesplikten en kartlegging av risikoen for diskriminering på boligmarkedet, som omtalt over.

I punkt 8.3.3 i høringsnotatet skriver departementet også at «[k]ommunenes handlefrihet til å finne gode tilpassede løsninger for den enkelte skal også ivaretas. Kommunene skal ha betydelig frihet til selv å fastsette tiltak og prioriteringer innenfor frie inntekter.» Ombudet etterlyser øremerkede tilskuddsordninger for å sikre at den boligsosiale loven fungerer etter intensjonen og oppfyller internasjonale forpliktelser og nasjonale målsettinger. Uten at det settes av midler til øremerkede tilskuddsordninger antar vi at presiseringen av kommunenes boligsosiale ansvar i den nye loven i praksis kan få liten reell betydning.

4. Til høringsnotatets punkt 10.1: Lovens formål (§ 1)

Departementet foreslår en formålsbestemmelse i den nye loven § 1, der formålet med loven foreslås å være å bidra til at vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne skaffe seg og beholde en bolig med «tilfredsstillende størrelse» og «standard», og som ligger i et «nærmiljø som er bra for den eller de som skal bo der».

Ombudet støtter forslaget til lovens formålsbestemmelse og de foreslåtte momentene som skal være retningsgivende for kommunenes prioriteringer og skjønnsutøvelse. Vi mener imidlertid momentene tilfredsstillende størrelse, standard og et godt nærmiljø med fordel også bør fremgå av bestemmelsen om individuell tilpasset bistand, jf. lovutkastet § 5. Dette kan ha en pedagogisk virkning ved at saksbehandlere i kommunen blir minnet om de retningsgivende momentene ved vurderingen av om og hva slags bistand som skal gis etter § 5. Et alternativ kan være at momentene fremgår av forarbeidene til § 5.

Ombudet foreslår derfor at det, i tillegg til momentene nevnt i avsnittet over, fremgår av formålsbestemmelsen at det er et formål at den enkelte skal bestemme hvem og i hvilken boform de skal bo. Dette vil være i tråd med CRPD art. 19. I et likestillingsperspektiv er det viktig at ingen skal måtte bo i fellesskap med andre.

5. Til høringsnotatets punkt 10.2: Virkeområde (§ 2)

Departementet foreslår at loven som utgangspunkt skal gjelde for alle som oppholder seg i riket. Fra dette utgangspunktet foreslår departementet imidlertid at det skal kunne gjøres noen unntak.

Ifølge lovutkastet § 2 annet ledd bokstav c skal ikke loven gjelde for «personer som ikke er norske statsborgere og som ikke har bopel i riket, med mindre annet følger av avtale Norge har inngått med personens hjemland, eller av multilaterale avtaler eller konvensjoner.» Departementet skriver at unntaket er myntet på personer som oppholder seg ulovlig i Norge, men ikke er norske statsborgere og som ikke har bopel i Norge. Videre skriver departementet at dette for eksempel kan være personer som er innvilget opphold for et bestemt formål og av begrenset varighet. Ut fra det som skrives i høringsnotatet er det noe uklart hvilke situasjoner unntaket vil kunne komme til anvendelse. Det er derfor også vanskelig å vurdere hvilke konsekvenser forslaget kan ha på dette punktet. Etter vår mening bør det klargjøres hvilke konsekvenser unntaksbestemmelsen vil kunne ha.

Departementet foreslår videre at en person som er bosatt i en kommune som mottar integreringstilskudd for vedkommende, kun har rett til tjenester i denne kommunen, med mindre det er avtalt med en annen kommune at personen skal flytte dit, jf. lovutkastet § 2 tredje ledd. Ombudet har forståelse for at det kan være nødvendig med en viss begrensning i adgangen til å flytte fra kommune til kommune for denne gruppen. Etter vår mening er det likevel viktig at det utvises en viss fleksibilitet fra kommunenes side med hensyn til å samarbeide på tvers av kommunegrenser. Vi viser til at det i noen tilfeller kan være gode grunner for at en person eller familie ser seg nødt til å flytte til en annen kommune. Det kan for eksempel være nødvendig av hensyn til fraværende arbeidsmuligheter i kommunen eller utfordringer med trakassering på skolen for barn i skolealder. Vi kjenner til saker der en kommune ikke har gjort tilstrekkelig for å hindre trakassering på skolen, der dette har ført til skolebytte til en annen kommune. Etter vår mening er det viktig at kommunene utviser fleksibilitet i slike tilfeller hvis det er nødvendig, for eksempel av hensyn til helse, læringsmiljø og arbeidsmuligheter.

6. Til høringsnotatets punkt 10.3: Definisjoner (§ 3)

Ombudet støtter departementets forslag til definisjon av vanskeligstilte på boligmarkedet. Vi mener i likhet med departementet at det avgjørende bør være behovet for bistand til boligsituasjonen, og ikke hva som er årsaken til det.

Vi støtter også departementet når de skriver at kommunen skal ta hensyn til helsemessige og sosiale behov, muligheter for privatliv, familieliv, å beholde eller skaffe arbeid, og å delta i aktiviteter i vurderingen av om en person anses som vanskeligstilt på boligmarkedet. Dette er viktige momenter til vurderingen for å sikre at loven kan bidra til å skape likeverdige og trygge boforhold for alle, i tråd med lovforslagets intensjon. Etter ombudets syn bør disse vurderingsmomentene av pedagogiske hensyn fremgå direkte av lovbestemmelsen.

Vi mener at personer som hindres i å skaffe bolig eller bli boende fordi boligmassen er fysisk utilgjengelig også er å anse som vanskeligstilte på boligmarkedet.

7. Til høringsnotatets punkt 10.4: Kommunens organisatoriske ansvar (§ 4)

Departementet foreslår en bestemmelse om kommunens organisatoriske ansvar, jf. lovutkastet § 4. I første ledd foreslås det at kommunen skal sørge for samarbeid på tvers av sektorer og samordning av sine tjenester, og at kommunen skal samarbeide med andre offentlige aktører som kan bidra til arbeidet for vanskeligstilte på boligmarkedet. Departementet foreslår også å lovfeste, og til en viss grad utvide, kommunenes boligsosiale ansvar i forbindelse med plan- og beslutningsprosesser, jf. lovutkastet § 4 annet ledd.

Ombudet er enig i at det er viktig med godt samarbeid på tvers av sektorer i kommunen. Det er viktig at det blir en god helhet og sammenheng mellom bolig og tjenester for den enkelte. Vi mener at det er et behov for å synliggjøre kommunenes plikter til å ta hensyn til forpliktelsene etter CRPD gjennom hele prosessen – fra arealplanlegging til gjennomføring. Ombudet anbefaler i denne forbindelse statlige retningslinjer som sikrer at forpliktelsene i henhold til CRPD blir synliggjort, styrket og tatt hensyn til i prosessene.

Ombudet er bekymret for tendensen til at samordning av tjenester ofte i praksis innebærer at boligen kommer i siste rekke, etter samordningen av øvrige kommunale tjenester. Etter vår mening er et mer hensiktsmessig alternativ å starte med å sørge for en bolig som er tilpasset den enkelte, for så å tilpasse tjenestene. Vår erfaring er at det er vanskelig å få til et godt individuelt tilrettelagt tjenestetilbud når man starter med tjenestene og boligen kommer i siste rekke. Derfor mener vi at det er en bedre løsning at utgangspunktet er at den enkelte har en rett til en individuelt tilpasset bolig, og deretter tjenester som er individuelt tilrettelagt og tilpasset boligen, jf. plikten til individuell tilrettelegging av kommunale tjenester i likestillings- og diskrimineringsloven § 20.

Departementet understreker at, selv om det ikke fremgår av lovforslaget, vil interesseorganisasjoner og andre private aktører som er engasjert i sosialt arbeid, i mange tilfeller kunne være egnede samarbeidsaktører for kommunen. Ombudet mener dette med fordel kan tas inn i lovteksten eller fremgå tydelig av forarbeidene. Videre mener vi at det også bør kunne utvises større fleksibilitet i samarbeidet med både offentlige og private aktører, og at dette også bør omfatte samarbeid på tvers av kommuner.

Vår erfaring er at enkelte kommuner ikke har all tilgjengelig kompetanse, og at noen innbyggere kan ha behov for individuell tilrettelegging som krever en fleksibilitet hos kommunen, for eksempel ved at kommunen samarbeider med tjenestetilbud som finnes i en annen kommune for å kunne gi et tilrettelagt bo- og tjenestetilbud. Vi kjenner eksempelvis til flere saker der personer har søkt oppholdskommunen om å få et bo- og tjenestetilbud i en annen kommune. Det kan for eksempel være søknad om plass på Signo Vivo, som er et landsdekkende bo- og tjenestetilbud til døve, hørselshemmede, døvblinde og andre med behov for tilrettelagte tiltak og tjenester i et tegnspråklig kommunikasjonsmiljø. I flere av sakene vi kjenner til har kommunen avslått søknaden selv om kommunen har erkjent at den ikke kan gi et like godt tilbud. Ombudet mener at noe mer fleksibilitet i samarbeidet på tvers av kommunegrenser vil kunne bidra til at flere kan leve og bo selvstendig, slik også departementet understreker som del av formålet med den nye loven. Dette vil også kunne være med på å utjevne geografiske forskjeller slik at flere innbyggere får et likeverdig tilbud. For å sørge for å muliggjøre utjevningen av de geografiske forskjellene basert på bosted kan en mulig løsning være statlig toppfinansiering.

Ombudet er enig i at det er et behov for å tydeliggjøre og styrke kommunenes boligsosiale ansvar i forbindelse med plan- og beslutningsprosesser, jf. lovutkastet § 4 annet ledd. Imidlertid har vi merket oss at universell utforming i beskjeden grad er berørt i høringsnotatet.

Vi antar at mange vanskeligstilte på boligmarkedet som har behov for universell utforming opplever at det er mange samfunnsskapte barrierer som hindrer full deltakelse i arbeidslivet og fører til lavere inntekter. Mange har også høye utgifter til tjenester for å kunne leve selvstendige liv. På denne bakgrunnen antar vi at det til enhver tid vil være et visst antall personer med behov for universelt utformede boliger. Gevinsten av en tilgjengelig boligmasse er stor, ikke bare for den enkelte, men for samfunnet som helhet. Som samfunn vil vi også få et stadig økende behov for at boligmassen generelt er tilgjengelig for alle. [9] Samtidig som andelen eldre i samfunnet øker er det også et mål at flere eldre bor hjemme. Det vil trolig også være mer samfunnsøkonomisk lønnsomt med en universelt utformet boligmasse sammenlignet med kostnadene av å tilrettelegge hver enkelt bolig.

Etter vår mening tilsier dette at det bør lovfestes et ansvar for kommunen til å sørge for at en andel – tilsvarende andelen av innbyggerne som har behov for det – av boligene i kommunen er universelt utformet. I den forbindelse viser vi også til at offentlige myndigheter, herunder kommunene, har plikt til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming samt plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering, jf. likestillings- og diskrimineringsloven §§ 19 og 24. Etter vårt syn bør en slik plikt til å sørge for universell utforming fremgå av lovteksten.

Et annet spørsmål er hvilke krav som stilles for at bygninger skal anses å være universelt utformede. Kravene til universell utforming av private hjem finner vi i byggteknisk forskrift 17 (TEK 17). Vi er kritiske til at TEK 17 innebærer en lemping av kravene til tilgjengelighet i private boliger sammenlignet med kravene i den tidligere forskriften, TEK 10. Etter vår mening må kravene skjerpes inn, som et minimum tilsvarende kravene i TEK 10.

Videre vil ombudet også bemerke at god sosial boligplanlegging forutsetter at kommunen har nok ressurser og kunnskap om dette. Etter ombudets syn forutsetter dette at kommunen prioriterer og settes i stand til å bruke ressurser på boligsosial planlegging og bygging.

8. Til høringsnotatets punkt 10.5: Kommunenes plikt til å gi individuelt tilpasset bistand overfor vanskeligstilte på boligmarkedet (§ 5)

Departementet foreslår å lovfeste kommunens ansvar til å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. lovutkastet § 5. Annet ledd av den foreslåtte bestemmelsen angir en ikke uttømmende liste av ulike tiltak kommunen kan velge mellom for å oppfylle sitt medvirkningsansvar. I forslaget til tredje ledd står det at kommunen vurderer hvilken bistand som skal gis, og at kommunen i samarbeid med den enkelte skal tilpasse bistandens art og omfang til den enkeltes behov. Ombudet støtter i hovedsak forslaget. Vi har likevel noen merknader til dette.

Vi har merket oss at Regjeringen i sin nasjonale strategi for den sosiale boligpolitikken (2021-2024) skriver at den vil styrke bolig- og tjenestetilbudet til personer med rusproblemer og psykiske lidelser (ROP). Selv om lovforslaget i liten grad omtaler tiltak rettet mot denne gruppa spesifikt, antar vi at forslaget kan være med på å styrke bo- og tjenestetilbudet til denne gruppa. Vi sikter særlig til forslagene om å lovfeste at bistanden fra kommunen kan gå ut på ulike tiltak for å sikre at flere kan beholde bolig og forebygge utkastelse (lovutkastet § 5 annet ledd bokstav d), samt bistand til å tilpasse bolig til individuelle helse- og omsorgsmessige og sosiale behov (lovutkastet § 5 annet ledd bokstav e).

Vi vil videre bemerke at det er viktig at kommunene ikke kun anlegger et helseperspektiv, men også et likestillingsperspektiv ved vurderingen hva slags bistand og tilrettelegging den enkelte har behov for.

Lest i lys av utkastet til formålsbestemmelsen, jf. lovutkastet § 1, vil relevante momenter ved kommunens vurdering av hva slags bistand som skal ytes til den enkelte etter § 5 være om boligen har en tilfredsstillende størrelse og standard, hensynet til nærmiljøet, nærhet til arbeidsmuligheter, hensynet til barn samt mulighetene for å delta i aktiviteter og holde ved like sosiale relasjoner. Etter ombudets syn er dette som nevnt så viktige momenter at vi mener de bør fremgå av bestemmelsen om individuelt tilpasset bistand, eller alternativt fremgå av forarbeidene til den foreslåtte § 5. Dette vil kunne ha en pedagogisk virkning for saksbehandlerne i kommunen, samt synliggjøre for den enkelte at disse hensynene skal ha betydning for bistanden etter § 5. I den forbindelse vil vi gjenta anbefalingen om at vi mener konkrete krav til minstestandard og kvalitet av bolig bør tas inn i lovtekst eller forskriftsfestes. [10]

Forslaget til § 5 tredje ledd innebærer at det er opp til kommunens skjønn å vurdere hva slags bistand som skal gis etter § 5, men at det skal gjøres i samarbeid med den enkelte (brukermedvirkning). Ombudet er enig i at det er viktig at kommunen skal samarbeide med den enkelte ved vurderingen av hva slags og hvor mye bistand som skal gis. Vi mener likevel at loven bør inneholde konkrete krav til vektlegging av selvbestemmelse og involvering.

Departementet skriver at hovedformålet med en boligsosial lov er å bidra til at alle skal bo trygt og godt. Et annet formål som understrekes er å utjevne geografiske forskjeller for å sørge for at alle skal få et mest mulig likeverdig tilbud. Ombudet er enig i at dette er viktige formål, og vi legger til grunn at disse målsettingene også gjelder for utviklingshemmede.

Vår erfaring tilsier at det er grunn til særlig bekymring for boligsituasjonen for utviklingshemmede.[11] Mye tyder på at utviklingshemmede ofte er en gruppe som blir oversett når det gjelder muligheten til å påvirke egen bosituasjon.

Mange utviklingshemmede bor i barndomshjemmet sammen med sine foreldre i høy alder, og det er lange ventetider for å flytte til kommunal bolig. 9 av 10 utviklingshemmede som har flyttet ut fra barndomshjemmet leier bolig av kommunen de bor i, som oftest i nær tilknytning til tjenesteytere. Vi er bekymret for tendensen til at det i økende grad bygges stadig større bofellesskap med fellesarealer fremfor samlokaliserte enheter. Samlokalisering og institusjonalisering hindrer inkludering og medfører stigmatisering og utenforskap til samfunnet. [12]

Vi kjenner til eksempler på at utviklingshemmede velger å kjøpe egen bolig fordi de ønsker å bo selvstendig, men der kommunen nekter å yte nødvendige helse- og omsorgstjenester i boligen. Slike vedtak kan være i strid med retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester, og vi har sett flere eksempler på at slike vedtak har blitt opphevet av statsforvalteren (tidligere fylkesmannen). Det er likevel grunn til å tro at få utviklingshemmede bruker klageretten i slike saker.

Disse erfaringene tilsier at det er behov for å tydeliggjøre betydningen av prinsippet om selvbestemmelse på boligfeltet. I denne forbindelse er det relevant å se hen til CRPD artikkel 19 som regulerer retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet. Artikkel 19 forplikter norske myndigheter til å treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for å legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne rettigheten, blant annet ved å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne «har anledning til å velge bosted, og hvor og med hvem de skal bo, på lik linje med andre, og ikke må bo i en bestemt boform». En tydeliggjøring av plikten til å vektlegge selvbestemmelse i den foreslåtte § 5 vil altså være et tiltak etter CRPD artikkel 19, samt likestillings- og diskrimineringsloven § 24.

9. Til høringsnotatets punkt 10.6: Saksbehandlingen (§ 6)

Departementet foreslår å presisere noen krav til saksbehandlingen i den nye loven. Ombudet støtter forslaget, og mener det er viktig at det presiseres at
at innvilgelse og avslag på bistand er enkeltvedtak. Dette er viktig fordi det utløser klageadgang i boligsaker. Vi mener videre at det er viktig at klageadgangen blir supplert av tilsynskontroll, ettersom vår erfaring er at mange av ulike grunner ikke benytter seg av klageretten.

Ombudet er videre positive til forslaget om at hovedinnholdet i bistanden skal angis når kommunen fatter vedtak om bistand. Dette er viktig for å vite konkret hva den enkelte kan forvente av bistanden fra kommunen. I vårt tilsynsarbeid har vi gjennomgått vedtak fra kommuner og statsforvaltere i saker om helse- og omsorgstjenester for utviklingshemmede. I disse sakene har vi merket oss en tendens til at vedtakene sjelden nevner søkerens ønsker i vedtakene. På bakgrunn av disse erfaringene foreslår vi at det også bør stilles krav i den nye loven til at den enkeltes ønsker fremgår av kommunens vedtak om individuelt tilpasset bistand. Dette er viktig for å vise den det gjelder hvordan ønskene er hensyntatt og vektlagt.

10. Til høringsnotatets punkt 10.8: Tilsyn (§ 8)

Departementet foreslår en hjemmel for statsforvalteren til å føre tilsyn med at kommunen oppfyller pliktene sine etter lovens § 5. Ombudet støtter forslaget, og viser til at tilsyn er særlig viktig ved siden av klageadgangen ettersom de som søker om bistand etter loven trolig i varierende grad vil benytte seg av klageretten. For at tilsyn skal kunne bidra til å utjevne geografiske forskjeller mellom kommunene er det viktig at loven formuleres tydelig. Tydelige lovbestemmelser er også viktig for forutberegneligheten til den enkelte som søker om bistand etter loven.

11. Til høringsnotatets punkt 11: Forslag til endringer i andre lover

Den nye lovens § 5 vil etter departementets forslag erstatte bestemmelsene om kommunens ansvar på det boligsosiale feltet, som i dag følger av helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 3-7 og sosialtjenesteloven § 15. Departementet foreslår å oppheve hol. § 3-7, men endre sosialtjenesteloven § 15 slik at det inntas en henvisning til den nye loven.

Ombudet mener det av pedagogiske hensyn kan være klokt å innta en henvisning til den nye loven i hol., tilsvarende den som foreslås inntatt i sosialtjenesteloven. En slik henvisning kan være med på å tydeliggjøre kommunens boligsosiale ansvar og samspillet mellom bolig og helse- og omsorgstjenester.

12. Til høringsnotatets punkt 12: Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at lovforslaget innebærer at kommunenes ansvar klargjøres, og at kravene til det eksisterende boligsosiale arbeidet vil øke. Det legges også til grunn at kommunene trolig må bruke noe mer på administrative ressurser og økte kostnader hos kommunen og statsforvalteren i forbindelse med klagebehandling og tilsyn. Det legges også til grunn at kravene til kommunenes oversikt og planlegging vil føre til en viss økning i ressursbruken i noen kommuner. Til tross for de anslåtte økningene i ressursbruken fremgår det av høringsnotatet at det ikke legges opp til økte bevilgninger til kommunene i forbindelse med lovforslaget. Dette til tross for at gjeldende bevilgninger ikke dekker det lovendringene omfatter og forslaget vil innebære at noen kommuner vil få mer å gjøre.

Ombudet mener det bør settes av øremerkede midler til kommunene og statsforvalterne for å sørge for en realistisk gjennomføring av lovforslaget. Dette er en forutsetning for at lovforslaget skal kunne føre til en høyere måloppnåelse i det boligsosiale arbeidet, slik intensjonen med lovforslaget er.


13. Avslutning
Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.


Hanne Bjurstrøm
likestillings- og diskrimineringsombud

Elida S. Andersen
førstekonsulent

Dokumentet er elektronisk godkjent, og gyldig uten signatur.

Fotnoter:

[1] LDOs brev av 5. mars 2020 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet

[2] Kgl.res. 19. februar 2016 (FOR-2016-02-19-184).

[3] Norsk skyggerapport til Kvinnekonvensjonen 2017, tilgjengelig via https://d3jkvgmi357tqm.cloudfront.net/1504017205/skyggerapport-cedaw-2017-norsk.pdf.

[4] LDOs rapport til CERD 2018, tilgjengelig via https://www.ldo.no/globalassets/brosjyrer-handboker-rapporter/konvensjonene/ldos-rapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk-med-sladd.pdf

[5] CERD-komitéens siste bemerkninger og anbefalinger, tilgjengelig via https://www.regjeringen.no/contentassets/099c01568a0e4ecaa8ac606847fd7542/cerd-concluding-observations-norsk-oversettelse-02012019.pdf

[6] CRPD/C/NOR/CO/1 tilgjengelig via https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2fC%2fNOR%2fCO%2f1&Lang=en

[7] A/HRC/43/41/Add.3 tilgjengelig via https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G20/008/23/PDF/G2000823.pdf

[8] Prop. 106 S (2011–2012).

[9] NOVA-rapport 12/2018 Bolig i det aldrende samfunnet

[10] LDOs brev av 5. mars 2020 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet

[11] Se blant annet LDOs innspill til en Stortingsmelding om sikring av utviklingshemmedes menneskerettigheter, tilgjengelig via www.ldo.no.

[12] NOU 2016: 17 På lik linje – Åtte løft for å realisere grunnleggende rettigheter for personer med utviklingshemming.