Høringssvar fra Oslo kommune, Byrådsavdeling for finans

Dato: 11.04.2022

Det vises til Arbeids- og inkluderingsdepartementets (AIDs) høringsnotat av 19.01.2022 om forslag til endringer i regelverket om inn- og utleie fra bemanningsforetak. Nedenfor følger Oslo kommunes høringssvar:

Oslo kommune støtter AIDs syn på at det er viktig å foreta endringer i reglene rundt innleie og utleie fra bemanningsforetak som kan motvirke uheldige utviklingstrekk knyttet til innleie. Som departementet fremhever, er det viktig å unngå at hovedregelen om fast ansettelse og målsetningen om topartsforhold i arbeidslivet undergraves. Oslo kommune deler departementets oppfatning om at hele og faste stillinger i et topartsforhold er et av de viktigste bidragene for å fremme et seriøst og anstendig arbeidsliv. De tiltakene AID foreslår er også viktige for å forhindre et fortsatt underskudd på fagutdannede håndverkere i Norge. For at det skal være attraktivt å ta en fagutdanning, er det avgjørende at byggebransjen er seriøs, og har trygge og forutsigbare rammer.

Nedenfor omtales AIDs sentrale forslag og Oslo kommunes syn på hvert enkelt av forslagene.

1. Forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid i Oslo-området Departementet foreslår et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid i Oslo-området. Det vises til at utbredelsen av innleie innen bransjen og angitt geografiske område er stadig økende, og så stor at den står i fare for å fortrenge faste ansettelser - med alle de negative samfunnsmessige konsekvensene dette medfører.

Oslo kommunes vurdering av forslaget:

Oslo kommune støtter forslaget om å innføre et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid i Oslo-området. Tiltaket er relativt inngripende, og vil kunne innebære en krevende omstillingsperiode for det aktuelle markedet som helhet. En del leverandører, spesielt mindre, kan oppleve større risiko forbundet med om de har kapasitet til å påta seg et oppdrag. Dette kan medføre færre tilbud og mindre konkurranse om byggeoppdrag. Også for offentlige oppdragsgivere vil tiltaket kunne ha konsekvenser, som for eksempel forsinkelser og prisøkninger.

Oslo kommune er allikevel av den oppfatning at det er mulig for leverandørmarkedet å områ seg for å møte eventuelle utfordringer ved innføring av et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid som foreslått. Som departementet påpeker, åpner lovverket for fleksibilitet ved innleie fra andre produksjonsbedrifter, bruk av entrepriser m. v. Også ved faste ansettelser vil det dessuten foreligge en grad av fleksibilitet i lovverket knyttet til arbeidstid, midlertidige ansettelser m.m. Et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid i Oslo-området vil fremtvinge at markedet omstiller seg relativt hurtig, øker grunnbemanningen og satser på fast ansatte for å utføre oppdrag. Oslo kommune mener forbudet vil være et treffsikkert og effektivt virkemiddel for å bidra til å snu en uheldig utvikling og øke seriøsiteten i byggebransjen i Oslo-området, og støtter AIDs forslag.

2. Departementet ber også om høringsinstansenes innspill til alternative tiltak som kan være egnet til å få bukt med uønsket innleie til byggenæringen i Oslo-området.

Oslo kommunes innspill:

Oslo kommune har de siste årene aktivt brukt sin innkjøpsmakt for å være en pådriver for et seriøst og anstendig arbeidsliv blant annet innen byggenæringen. Oslomodellen ble vedtatt i 2017 og stiller krav om at leverandører og underleverandører i all hovedsak skal benytte fast ansatte i minst 80 % stilling ved utførelse av bygge- og anleggsarbeid for Oslo kommune. Nevnte krav skal bidra til at våre leverandører øker graden av faste ansettelser fremfor å belage seg på innleie med alle de negative konsekvensene det har. Oslomodellen har også en hovedregel om at det kun skal åpnes for bruk av ett ledd underleverandør i vertikal kjede, der innleie teller som ett ledd og krever forhåndsgodkjenning, samt krav til at innleide fra bemanningsforetak har tarifflønn mellom oppdrag. I tillegg kommer krav om bruk av minst 50 % faglært og minst 10 % lærlingearbeid m.m. i utførelsen av kontraktsarbeidet. Erfaringen er at leverandørmarkedet innretter seg etter seriøsitetskravene og over noe tid klarer å møte kravene. Dersom det utarbeides tilsvarende nasjonale seriøsitetskrav i en «Norgesmodell» vil man også kunne bidra til at leverandørmarkedet i større grad satser på fast ansatte istedenfor innleide for å få oppdrag. Imidlertid kan det være enda mer treffsikkert og effektivt med et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid i en utsatt region slik departementet foreslår.

3. Generelle innstramminger i adgangen til innleie fra bemanningsforetak

I tillegg til et forbud mot innleie fra bemanningsforetak til bygningsarbeid i Oslo-området, foreslår departementet generelle innstramminger i adgangen til innleie fra bemanningsforetak ved å oppheve adgangen til å leie inn arbeidstakere ved arbeid av midlertidig karakter, jf. arbeidsmiljøloven (aml.) § 14-12 første ledd, jf. § 14-9 andre ledd bokstav a. Det vises til at det særlig er denne bestemmelsen som i praksis fortrenger faste ansettelser. Departementet ønsker høringsinstansenes syn på en mulig opphevelse av den generelle adgangen til innleie ved arbeid av midlertidig karakter.

Oslo kommunes vurdering av forslaget:

Også dette tiltaket er inngripende og vil kreve omstillinger som påvirker mange. Som departementet er inne på, er flere sentrale offentlige tjenesteområder som helse, omsorg, barnehager og skole m.fl. avhengige av kontinuerlig og god tilgang på personell for å sikre adekvate, gode og trygge tjenester til innbyggerne. I den forbindelse kan det trekkes frem at Oslo kommunes samkjøpsavtale (konsernovergripende rammeavtale) for vikartjenester innen områdene pleie-, omsorg og helsepersonell, leger, pedagogisk personell, renhold og merkantilt personell er en av samkjøpsavtalene med størst omsetning (estimert verdi er nærmere 440 mill. per år). Avtalen sikrer tilgang til kvalifisert personell ved bl.a. korttidsfravær og avvikling av ferie, men også ved ulike ekstraordinære situasjoner hvor det er påkrevd med flere ressurser enn det oppdragsgivere selv har til rådighet på det aktuelle tidspunktet. I sistnevnte situasjon vil muligheten til å benytte innleie bli sterkt redusert. Imidlertid er det, som departementet påpeker, relevante handlingsalternativer ved at det er mulig å avtale innleie med tillitsvalgte i medhold av aml. § 14-12 andre ledd (noe i utgangspunktet alle offentlige virksomheter vil ha mulighet til). Videre kan utfordringer med tilgang på personell løses ved innleie fra produksjonsbedrifter, bruk av entrepriser eller i større virksomheter ved bruk av «vikarpooler» med fast ansatte som trår til der det er et midlertidig behov for arbeidskraft. Tatt i betraktning at det er tendenser til stadig økende grad av innleie, at innleie av midlertidig karakter synes å være det som i størst grad fortrenger faste ansettelser, samt at det finnes en rekke handlingsalternativer for å løse problemer med tilgang på personell, stiller Oslo kommune seg bak departementets forslag. I tillegg vil man, dersom forslaget gjennomføres, få færre tvils- og/eller omgåelsestilfeller knyttet til om noe er arbeid av «midlertidig karakter» og således åpner for midlertid arbeid på dette grunnlag.

Det er viktig at departementet tar alle effektive og samfunnstjenlige midler i bruk for å bidra til et seriøst og anstendig arbeidsliv. På denne bakgrunn støtter Oslo kommune også departementets forslag om generelle innstramminger i adgangen til innleie fra bemanningsforetak ved å oppheve adgangen til å leie inn arbeidstakere fra bemanningsforetak ved arbeid av midlertidig karakter, jf. aml. § 14-12 første ledd, jf. § 14-9 andre ledd bokstav a.

4. AID inviterer også til å vurdere alternative tiltak som er egnet til å begrense bruken av innleie generelt.

Oslo kommunes innspill:

Når det gjelder mulige alternative tiltak, peker Oslo kommune igjen på Oslomodellens krav til leverandørene om bruk av i all hovedsak fast ansatte i mist 80 % stilling for å utføre oppdrag, og at ev. innleide fra bemanningsforetak skal ha tarifflønn mellom oppdrag. Bestemmelsen ble i sin tid innført fordi byrådet anså at kravet til bruk av fast ansatte med en minst 80 prosents stillingsbrøk var et av de viktigste bidragene for å fremme et seriøst og anstendig arbeidsliv. En hovedregel om bruk av kun ett ledd underleverandør i vertikal kjede, der innleie teller som ett ledd, er sammen med kravet til bruk av fast ansatte og at ev. innleide fra bemanningsforetak skal ha tarifflønn mellom oppdrag, med på å begrense bruken av innleie ved utførelsen av ulike risikoutsatte oppdrag for Oslo kommune. Dersom en fremtidig «Norgesmodell» stiller tilsvarende krav, vil bruken av innleie for leverandører som tilbyr sine tjenester til det offentlige sannsynligvis begrenses over hele landet. Dette vil presumtivt også ha ringvirkninger for kontrakter mellom private aktører. Imidlertid vil ikke et slikt tiltak treffe alle bransjer, og en opphevelse av adgangen til å leie inn arbeidstakere ved arbeid av midlertidig karakter, jf. aml. § 14-12 første ledd, jf. § 14-9 andre ledd bokstav a vil antakelig være mer effektivt og treffsikkert når det gjelder å begrense bruken av innleie mer generelt.

5. Grensen mellom innleie og entreprise

AID foreslår å tydeliggjøre grensen mellom innleie og entreprise ved å innta en bestemmelse i aml. som lovfester de vurderingsmomentene som kan tale for at man står overfor et innleietilfelle. Bakgrunnen for forslaget er at de foreslåtte innstrammingene i innleieregelverket medfører et økt behov for å tydeliggjøre grensen mellom innleie og entreprise, både av hensynet til praktikable regler og til en enhetlig praktisering av reglene.

Oslo kommunes vurdering:

Oslo kommune støtter departementets forslag. En formell tydeliggjøring av grensen mellom innleie og entreprise ved å lovfeste vurderingsmomentene knyttet til grensedragningen, vil føre til en enhetlig praktisering som støtter opp under intensjonen med endringsforslaget og hindrer omgåelse av loven. Vurderingsmomentene som foreslås lovfestet fremstår som relevante og hensiktsmessige. Det er også positivt at bestemmelsen – slik den er foreslått – åpner for å hensynta også andre momenter enn de foreslåtte i helhetsvurderingen knyttet til grensedragningen mellom innleie og entreprise. I den forbindelse vises det særlig til at de foreslåtte innstrammingene i regelverket for inn- og utleie kan føre til nye konstellasjoner i markedet, og en utvikling som gjør at også andre momenter kan bli relevante i vurderingen av om et tilfelle er å regne som innleie.

6. Rett til fast ansettelse etter en viss tid

Departementet foreslår å regulere en rett for innleide fra bemanningsforetak til fast ansettelse i innleievirksomheten etter to år. I dag får innleide i vikariater i medhold av aml. § 14-9 andre ledd bokstav b, jf. § 14-12 første ledd en rett til fast ansettelse i innleiebedriften etter tre år. Departementets forslag innebærer således en forkortelse av innleieperioden som gir rett til fast ansettelse.

Videre foreslår departementet at også avtalebasert innleie etter aml. § 14-12 andre ledd skal gi rett til fast ansettelse etter to år. Denne formen for innleie gir i dag ingen rett til fast ansettelse. Departementet viser til at rett til fast ansettelse etter en viss tid, er en viktig mekanisme for å forhindre misbruk av innleieinstituttet. Når det gjelder den foreslåtte tidsperioden på to år, viser departementet til at innleie over to år indikerer at det reelt sett foreligger et behov for fast arbeidskraft i innleiebedriften.

Oslo kommunes vurdering:

Oslo kommune støtter foreslåtte regelverksendringer som vil gi innleide i vikariater i medhold av aml. § 14-9 andre ledd bokstav b, jf. § 14-12 første ledd en rett til fast ansettelse i innleiebedriften etter to år som innleid. Oslo kommune støtter også forslaget om at retten til fast ansettelse også skal gjelde avtalebasert innleie etter aml. § 14-12 andre ledd. Det er etter kommunens oppfatning ikke noe plausibelt grunnlag for at personer som er innleid på sistnevnte grunnlag skal stilles dårligere enn personer som er leid inn i vikariater i medhold av aml. § 14-9 andre ledd bokstav b, jf. §14-12 første ledd.

Videre støtter Oslo kommune forslaget om at retten til fast ansettelse i innleievirksomheten inntrer etter to år som innleid. Oslo kommune er enig i at dersom en virksomhet baserer seg på innleie for å utføre et arbeid i to år, tilsier dette et mer permanent behov for arbeidskraft. Visse unntak kan nok forekomme, f.eks. dersom foreldre tar ut permisjon i etterkant av foreldrepermisjon eller ved langtidssykemeldinger. Oslo kommune er imidlertid av den oppfatning at det er svært viktig at ikke lovens hovedregel om fast ansettelse undergraves, og er positiv til de foreslåtte tiltakene som kommunen mener vil styrke lovens hovedregel.

7. Krav til bemanningsforetak

Departementet foreslår en rekke strengere krav til bemanningsforetak som driver utleie, hvor dagens registreringsordning endres til en godkjenningsordning. I tillegg foreslås det at Arbeidstilsynet får utvidede tilsyns- og sanksjonsmuligheter. Det foreslås også tiltak som retter seg mot dem som leier inn en arbeidstaker fra et bemanningsforetak, ved at retten kan avsi dom for at den innleide har et fast arbeidsforhold hos innleier.

Oslo kommunes vurdering:

Oslo kommune er svært positiv til foreslåtte strengere krav til bemanningsforetak som driver utleie. Ved å etablere en godkjenningsordning for bemanningsforetakene, sikrer man i større grad at det er de ryddige og seriøse bemanningsforetakene man inngår kontrakt med og at de som driver useriøst utelukkes. Oslo kommune er også enig i den foreslåtte utvidelsen av Arbeidstilsynets myndighet, og viser til at dette kan være et effektivt virkemiddel for å sikre etterlevelse av kravene til bemanningsforetakene. Likedan kan det å sette inn tiltak også mot de som eventuelt velger å leie inn fra ikke-godkjente utleievirksomheter, være et effektivt virkemiddel for å sikre at tiltakene fungerer som tiltenkt.

8. Oppheving av unødvendig bestemmelse – Opplysning om innleien gjelder vikariat Departementet foreslår å oppheve aml. § 14-12 første ledd andre punktum fordi det er en unødvendig bestemmelse uten praktisk betydning. Av aml. § 14-12 første ledd andre punktum følger det at «Innleier skal på forespørsel fra bemanningsforetaket opplyse om innleien gjelder et vikariat». Bestemmelsen hadde opprinnelig sammenheng med et forslag om en ny hjemmel for midlertidig ansettelse i bemanningsforetak som aldri ble innført. Bestemmelsen har heller ingen praktisk betydning, idet det i alle tilfeller er innleier som må sørge for at det foreligger hjemmel for innleie. På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve aml. § 14-12 første ledd andre punktum.

Oslo kommunes vurdering:

Oslo kommune støtter forslaget om å oppheve aml. § 14-12 første ledd andre punktum.

Kommunen har ingen innvendinger mot at bestemmelsen oppheves, og deler departementets syn på at bestemmelsen er uten praktisk betydning.

9. AID vurderer også endringer i lov om statens ansatte (statsansatteloven) for å harmonisere reglene med de foreslåtte endringene i aml. Som utgangspunkt mener staten at det ikke foreligger åpenbare grunner til at staten skal ha andre eller videre muligheter for innleie enn virksomheter i andre sektorer. Departementet viser imidlertid til at foreliggende statistikk tyder på at innleie benyttes i relativt begrenset omfang i den delen av arbeidslivet som omfattes av statsansattelovens bestemmelser, selv om spørsmål som gjelder grensen mellom entreprise og innleie også er relevant i statlig sektor. Departementet ber om høringsinstansenes vurdering av om det er hensiktsmessig med en harmonisering som vil stille tilsvarende krav til statlig sektor som til andre.

Oslo kommunes vurdering:

Oslo kommune er av den oppfatning at det vil være hensiktsmessig med en harmonisering av statsansatteloven og foreslåtte endringer i aml. En slik harmonisering vil fremstå som naturlig og gjøre tiltakene mer helhetlige (selv om de foreslåtte endringene kanskje ikke treffer statlig sektor i like stor grad som en del andre sektorer). Harmoniseringen kan også styrke tilliten til intensjonen med lovendringene.

10. Departementet ønsker høringsinstansenes synspunkter på behovet for en samarbeidsarena for innleie og bemanningsbransjen, og imøteser forslag til hvordan denne kan innrettes.

Departementet viser til at det gjennom mange år har vært stadige debatter, diskusjoner og blitt gjennomført flere regelverksendringer knyttet til ulike problemstillinger rundt innleie og bemanningsbransjen. Departementet legger til grunn at både myndighetene og arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i norsk arbeidsliv har felles interesser i et sterkt partssamarbeid på området, at det til enhver tid eksisterende regelverket etterleves med gode håndhevingsmekanismer, og at det er god kunnskapsutvikling på området.

Departementet har gode erfaringer fra treparts bransjeprogrammene som er opprettet, for eksempel for renholdsbransjen og utelivsbransjen. Departementet antar at en mer formalisert samarbeidsarena for innleie og bemanningsbransjen, kan være nyttig blant annet for i fellesskap å følge utvikling og kunnskap, identifisere utfordringer og ha løpende drøftinger knyttet til de utfordringer som identifiseres.

Oslo kommunes vurdering:

Oslo kommune støtter forslaget om en samarbeidsarena for innleie og bemanningsbransjen, og mener det bør settes ned en hurtigarbeidende arbeidsgruppe med representanter fra arbeidstakersiden, arbeidsgiversiden og bemanningsbransjen for å foreslå innretningen for en slik samarbeidsarena.