Høringssvar fra Asbjørn Lauvstad

Forslag til endringer av arbeidsavklaringspenger

Dato: 09.09.2016

Svartype: Med merknad

Er ordningen med arbeidsavklaringspenger (aap.) berget som fødte en mus?

 

Først noen konklusjoner: Forslagene til endringer er så små at de neppe kan påregnes å få aap. til å fungere særlig bedre enn nå. Forslagene kan knapt å forventes å føre til særlig bedre oppfølging enn nå. Det er neppe klokt å innføre en symbolsk reaksjon i form av bortfall av aap. én dag, dersom mottakeren velger ikke å møte hos Nav, eller unnlater å gi informasjon som fører til feilutbetaling av ytelsen.

 

Jeg vil i det følgende foreslå noen endringer i ressursbruk når det gjelder aap. og påpeke noen svakheter når det gjelder forslagene til endringer i regelverket. Aap. har ikke vært noen vellykket ytelse. Kritikken i høringsutkastet kommer bl.a. implisitt til uttrykk på følgende utsøkte vis under pkt. 2.5.2: «Departementet ønsker ikke å måle Arbeids- og velferdsetaten på hvilke aktiviteter som er gjennomført, men å vri fokuset til målrettet oppfølging av den enkelte stønadsmottakers behov for bistand til å komme i arbeid.»

 

Dette er er egentlig en drepende kritikk av fokuset på hva som er lett å måle og oppfylle i dagens praksis med ønske om at Nav i stedet målrettet skal gi bistand som er egnet til å føre stønadsmottakeren tilbake i arbeid. Problemet er at dette bare er et uttalt ønske uten endringer og tiltak som kan forventes å føre til resultatet. Ressursmangel er her en av flere store utfordringer.

 

Det er heller ikke bra at Nav i betydelig grad forskjellsbehandler like tilfeller, fordi en noen steder har ignorert regelverket og tildelt ytelser for å dekke behovet for inntekter, selv om det ikke var grunnlag for det i regelverket. Et eksempel på dette er nevnt under pkt. 2.4.2 « Dersom det eneste inntektsalternativet etter at mottakeren har vært avklart for arbeid i tre måneder er økonomisk sosialhjelp, er det mange veiledere som heller lar være å avslutte arbeidsavklaringspengene av hensyn til mottakeren.» Derved har kommunenes forpliktelser (sosialhjelp) blitt overtatt av staten for personer som ikke oppfylte vilkårene for dagpenger, sykepenger eller uførepensjon. Regelverket for aap. ble tydeligvis oppfattet som lettere å overse av Nav's saksbehandlere. Hvordan skal en sikre at Navs saksbehandlere ikke kjører sin egen linje på tvers av gjeldende regelverk?

 

Egentlig ligger aap. i kjernen av intensjonen med Nav – å bedre enn før følge opp dem som har betydelige og ofte sammensatte problemer som gjør det ekstra vanskelig å komme inn i arbeidslivet. Det foreligger særlig store utfordringer både faglig og når det gjelder behovet for tid som trengs for disse oppgavene når det gjelder å hjelpe denne gruppa tilbake til arbeidslivet. Det er derfor tragisk at i praksis har disse oppgavene i stor grad blitt dårlig ivaretatt på grunn av bl.a. altfor lav bemanning. Selv noe så lite som et eneste møte i løpet av ett år har i stor grad blitt forsømt. Dette er bemerkelsesverdig siden ordinære arbeidsledige normalt har blitt innkalt til til møte med Nav hver 3. måned. Mange har nok etterhvert gjennomført tiltak av sterkt varierende verdi for den enkelte, men det har vært dekningen av brukernes utgifter til bolig og livsopphold som har vært mest i fokus.

 

Hvor stor utfordringen er kommer til uttrykk ved at selv om Nav ansatte 2 000 nye saksbehandlere for å følge opp mottakere av aap., ville hver av de nytilsatte måtte ta seg av så mange som ca. 75 brukere. Dette indikerer hvor mye som skal til for å sikre god og tett oppfølging av dem som mottar aap.. På denne bakgrunn er det kanskje ikke så rart at departementet stikker hodet i sanden? Forslagene om ulike typer innstramninger vil redusere antall mottakere av aap. litt, og dermed muliggjøre litt bedre oppfølging med samme antall ansatte som før. Dette må likevel antas bare å føre til en marginal bedring i det Nav gjør overfor mottakere av aap. i en situasjon hvor ordningen fungerer mindre godt ut fra en saklig vurdering. Det er på denne bakgrunn jeg reiser spørsmålet om utkastet kan oppfattes som berget som fødte ei mus.

 

Jeg tror selv veien å gå bl.a. er å styrke antallet saksbehandlere som følger opp dem som mottar aap. kraftig, og heller å spare penger på å redusere bruken av tiltak av tvilsom verdi i forhold til å få vedkommende ut i arbeidslivet. I det minste er dette en problemstilling som bør vurderes grundig. En del brukere er kritiske til å bli bedt om å utføre sære og lite realistiske oppgaver på arbeidsmarkedsbedrifter for avklaring av arbeidsevne. Det ville være bedre å la personen selv foreslå en arbeidstype vedkommende selv er motivert for, og betale arbeidsgiveren for at denne utprøvingen kan gjennomføres. Et langvarig arbeidsforhold forutsetter normalt at vedkommende kan tenke seg det aktuelle arbeidet.

 

Jeg er enig i at lokalkontorene bør få større frihet til å velge veier tilbake til arbeidslivet som er tilpasset behovene til den enkelte. I den sammenheng bør det ansettes personer som har gode forutsetninger for å etablere hensiktsmessig kontakt med en del arbeidsgivere som kan tenke seg å teste arbeidsevnen til og eventuelt senere ansette personer med redusert arbeidsevne mot eventuelt å motta passende lønnstilskudd. I noen tilfeller vil omskolering være veien å gå. Dette kan for enkelte være uproblematisk, slik at liten oppfølging trengs.

 

En sentral utfordring for en stor andel av dem som mottar aap. er at de har redusert og varierende arbeidsevne. En omskolering vil ikke endre på dette. En kan heller ikke forvente at arbeidsgivere vil ansette folk som ikke utfører et arbeid som rettferdiggjør den lønna de har krav på. Løsningen på dette kan være at staten innfører en ordning med lønnstilskudd som varer like lenge som den reduserte arbeidsevnen foreligger, og noe mer enn kompenserer for reduksjonen. Bare da vil det bli lønnsomt for arbeidsgiverne å ansette disse personene, og det er rimelig å anta at en ordning på slike vilkår og god innsats fra Nav for å få denne gruppa ut i arbeidslivet i betydelig grad vil kunne bringe denne gruppa tilbake til eller inn i arbeidslivet.

 

En høy andel av dem som mottar aap. har lettere lettere psykiske lidelser, inkludert depresjon. Disse har ofte ikke godt av å være isolert i hjemmet. Jeg tror derfor at en del av dem ville kunne fungere som hjemmehjelp i den grad de har arbeidskapasitet til det uten større etterutdanning og med lønnstilskudd for å kompensere for redusert og variabel arbeidsevne. Siden alternativet i praksis vil være at det offentlige dekker de utgiftene til bolig og livsopphold denne gruppa har hva enten det er i form av uføretrygd eller sosialhjelp, skulle en tro at dette vil falle rimeligere for staten enn alternativet.

 

Ifølge utkastets § 11-23 gis reduserte arbeidsavklaringspenger når arbeidsevnen er redusert med minst 40 prosent. .La oss tenke oss at vedkommende kan utføre 60 % av fulltidsarbeid i gjennomsnitt, men i varierende omfang. Denne ulempen kan tilsi at arbeidsgivere bare er villig til å betale 40% av full lønn for dette arbeidet. En kunne da tenke seg at Staten dekket opp denne differansen på 20%.

 

Resultatet av dette ville bli at det ble utført et arbeid på gjennomsnittlig 60 % med den økonomiske verdi for samfunnet som ligger i dette, at vedkommende ville motta 60 % av full lønn i tillegg til 40 % aap. Dette ville direkte koste staten 20 % av full lønn i tilskudd til arbeidsgiver. Det innebærer at det ville bli utført 60% arbeid for en kostnad for staten på 20 % av full lønn. Den reelle samfunnskostnaden ville bli betydelig lavere på grunn av verdien av arbeidet som ble utført og ekstraskatten arbeidet ville medføre. Den skisserte ordningen ville nok være ganske arbeidskrevende for Nav, men likevel rimelig i forhold til de ekstra verdiene den ville generere for samfunnet.

 

Etter mitt syn tar departementets ulike forslag for lett på de store foreliggende problemene vedr. aap. Selv om det oppfattes som et problem at noen av dem som nå mottar aap. egentlig faller utenfor dem som ordningen er innrettet for, er et langt større problem at ordningen fungerer lite effektivt ved at mange blir gående i lange perioder uten at det skjer noe, at mange av tiltakene er mindre godt tilpasset behovene, og at mange av dem som har gjennomført tiltak likevel ikke går ut i varig arbeid etter gjennomført tiltak. Departementet viser at det er oppmerksom på disse problemene, men jeg kan ikke se at det foreslås endringer som i ønskelig grad kan forventes å rette opp disse svakhetene. En viss nedkorting av stønadsperioden fører ikke uten videre til at tiltakene vil fungere bedre.

 

Jeg vil så kommentere hva jeg oppfatter som tvilsomme forslag til endringer. I forslaget til § 11-23 heter det:

 

«Det skal alltid vurderes om medlemmet har en arbeidsevne som

ikke er utnyttet. Beregningen av den reduserte ytelsen skal ta utgangs-punkt i forholdet mellom en arbeidstid på 37,5 timer per uke og det antall timer medlemmet har vært i eller kunne ha vært i inntektsgivende arbeid.» Lovforslaget et basert på følgende fra pkt. 2.2.3:

 

«Departementet foreslår imidlertid en språklig justering i lovbestemmelsen (inkludert overskriften), slik at det kommer klarere fram at arbeids-avklaringspenger ikke bare skal reduseres mot arbeidet tid, men også mot timer medlemmet kunne ha arbeidet.»

 

I en situasjon hvor Nav's saksbehandlere i stor grad lar være å praktisere sanksjonsbestemmelsene ved manglende oppfyllelse av de pliktene stønadsmottakerne har fremstår det som lite sannsynlig at Nav's saksbehandlere i praksis vil påta seg en så utakknemlig oppgave som å fastsette antallet timer vedkommende kunne ha vært i et inntektsgivende arbeid i et omfang som har noen praktisk betydning. En slik reduksjon er heller ikke uten videre rimelig. Det er ikke selvsagt at en mottaker av aap. uten videre kan skaffe seg så mye arbeid som arbeidsevnen tilsvarer. Hvorfor skal de som mottar dagpenger få kompensert den mulige arbeidstida de ikke arbeider mens dette ikke skal gjelde for mottakere av aap? Det vil være svært vanskelig for Nav's saksbehandlere å avgjøre om en mottaker av aap. har mulighet for å skaffe seg mer arbeid enn det vedkommende har.

 

Videre foreslås å kreve geografisk mobilitet av mottakere av aap.. En kan med høy grad av sikkerhet forutse at dette tiltaket ikke vil få noen praktisk betydning. Det har foreligget svært strenge bestemmelser på dette området for dagpenger i årtier. Likevel er det bare ca 100 personer som årlig mister dagpengene fordi de ikke oppfyller dette kravet. Hva er grunnen til det? Poenget her er at det er uten praktisk betydning om regelverket er aldri så strengt så lenge det blir sabotert av saksbehandlerne på lokalkontorene. Disse har ingen plikt til å be sine brukere om å søke arbeid utenfor distriktet. De gjør i liten grad dette eller de rapporterer det ikke videre innen Nav's system, dersom de skulle be en person søke arbeid utenfor hjemstedet og vedkommende ikke er villig til å søke dette arbeidet. Derfor får Nav Forvaltning, som praktiserer det strenge regelverket, nesten ingen saker å behandle i forhold til om en stønadsmottaker har hatt rimelig grunn for ikke å være geografisk mobil. Slik har det vært i et tosifret antall år før Nav ble dannet.

 

Det virker som om ledelsen i Nav ikke ønsker fokus på at kravet til geografisk mobilitet blir sabotert av Nav lokalt. I forbindelse med debatt om geografisk mobilitet i NRK sommeren 2016 sendte jeg en orientering om praksis til Dagsnytt 18, som fant det jeg skrev så interessant at en ønsket en debatt om dette der jeg og ledelsen i Nav deltok. Ledelsen i Nav forsto åpenbart at dette kunne bli en litt ubehagelig meningsutveksling og krevde etter hva jeg har forstått å stille alene, noe en direktør da også gjorde. Derfor slapp Nav å høre via media at lokalkontorene i stor grad saboterer det strenge kravet til geografisk mobilitet. Når det i praksis nesten aldri kreves geografisk mobilitet av mottakere av dagpenger, er det enda mindre grunn til å tro at det i praksis vil bli krevd av mottakere av aap., som er en svakere gruppe hvor det generelt er mindre rimelig å kreve dette enn for mottakere av dagpenger.

 

Ifølge utkastets § 11-7 skal aktivitetsplanen endres ved behov. Dette forutsetter vel nokså løpende kontakt mellom stønadsmottakeren og Nav's saksbehandler. Det fremstår som svært lite realistisk, når det bare kreves én slik kontakt i løpet av et helt år, og vedkommende i tillegg bare mister en eneste dag med aap. dersom hun eller han ikke møter. Det vises her til pkt. 2.5.2, der det bl.a. heter: «For å sikre et minimum av oppfølging vil

departementet stille krav om at det ikke skal gå mer enn tolv måneder mellom hvert oppfølgingspunkt.»

 

Det heter i forslagets § 11-15: «Stønad kan gis i en utviklingsfase på inntil seks måneder og/eller en oppstartsfase på inntil tre måneder etter søknad før hver enkelt fase.» Trenger en mottaker av aap. kortere utviklingsfase og oppstartsfase enn en mottaker av dagpenger? Sistnevnte har blitt øket til 8 måneder for utviklingsfase og 4 måneder for oppstartsfase. De nye bestemmelsene for dagpenger trådte i kraft den 01.07.2016, mens utkastet er datert 8 dager etter dette!

 

Reaksjoner på uønsket atferd

 

At det er behov for å endre den praksisen som nå gjelder, burde være lett å forstå ut fra følgende i gjeldende rundskriv:

 

«Dersom bruker ved innvilgelsen av arbeidsavklaringspennger ikke møter til innkalling, må det sendes ny innkalling med forhåndsvarsel om avslag. Dersom bruker ikke møter etter denne innkallingen må det fattes vedtak om avslag etter § 11-8.»

 

Videre heter det:

 

«Dersom det er åpenbart at bruker ikke kan opprettholde ønsket fremdrift fordi bruker gjentatte ganger har vist at han/hun ikke er i stand til å gjennomføre avtalt aktivitet, ikke har møtt etter innkallinger og/eller har fått stans av arbeidsavklaringspenger, må arbeidsavklaringspengene avslås. Før man fatter vedtak om avslag på videre arbeidsavklaringspenger, må det gis forhåndsvarsel, jf. forvaltningslovens § 16

Det er kun ved gjentatte avbrudd at arbeidsavklaringspengene skal avslås. Ved avbrudd av mindre omfang bør arbeidsavklaringspengene stanses

 

En avslår ikke en løpende ytelse, men den kan eventuelt stanses eller det kan fattes vedtak om varig opphør av ytelsen. Det er vel det siste det siktes til med ordet «avslag». Hva menes det med at aap. bør stanses ved avbrudd av mindre omfang? Det fremstår ut fra ovennevnte som uklart om aap. bør stanses, dersom vedkommende første gang ikke møter etter innkalling, eller bare om det skal gis varsel om den drakoniske reaksjonen varig opphør, dersom vedkommende ikke møter etter ny innkalling. Det foreligger et skrikende behov for å regulere reaksjonene på ikke ønsket atferd på en klar og hensiktsmessig måte.

 

De mest aktuelle reaksjonene er stans, varig opphør av ytelsen eller bortfall av ytelsen for et bestemt tidsrom. Dagpengeregelverket gjør betydelig bruk av siste reaksjonsform mens aap. ikke gjør det. Det gir seg ikke selv at stans av ytelsen er en strengere reaksjonsform enn bortfall av ytelsen for et bestemt tidsrom. Dersom det er mulig å reagere på stans av ytelsen raskt med det resultat at ytelsen etter kort tid gjenopptas, vil en stans kunne føre til kortere bortfall av ytelse enn fire uker, som en den mest vanlige reaksjonsformen innen dagpengeregelverket.

 

En valgt reaksjonsform bør stimulere til ønsket atferd, den bør kunne oppfattes som rimelig og rettferdig og det bør være en sammenheng mellom de ulike reaksjonsformene og det som utløser dem. Det ligger i dette at den type atferd som anses som mest uheldig bør følges opp med den reaksjonsformen som i praksis oppleves som strengest.

 

Etter min vurdering er det naturlig med stans av en ytelse dersom vurderingen er at det inntil videre anses som mest sannsynlig at det ikke foreligger rett til ytelsen. Det fremstår ikke som rimelig å stanse en ytelse dersom en ønsker å «straffe» uønsket atferd, mens det likevel anses mest sannsynlig at det fortsatt foreligger rett til ytelsen. Dersom manglende rett til ytelsen anses som en vedvarende situasjon, er varig opphør av ytelsen en naturlig reaksjonsform. Midlertidig bortfall av ytelsen kan være en hensiktsmessig reaksjonsform når det anses mest sannsynlig at vilkårene for fortsatt ytelse er oppfylt, samtidig som en likevel ønsker å sanksjonere uønsket atferd.

 

Vurdert i forhold til ovennevnte virker det etter mitt syn problematisk å stanse en ytelse fordi meldekort ikke har blitt mottatt innen fristen. Dette vil i de fleste tilfeller være uttrykk for en ren forglemmelse. Dersom en mottaker av aap. ikke møter hos Nav etter innkalling, gir dette neppe noen sterk presumsjon for at vedkommende ikke gjennomfører eksempelvis et tiltak i henhold til planen. På dette grunnlag virker det tvilsomt å stanse ytelsen.

 

Manglende innsending av meldekort trenger ikke bety at tiltaksdeltakelse er avbrutt, eller at vedkommende befinner seg i en situasjon hvor vilkårene for aap. ikke lenger er oppfylt, dersom en ser bort fra kravet til å sende inn meldekort til fastsatt tidspunkt. Det må antas at den strenge reaksjonsformen ved manglende innsending av meldekort til rett tid er modellert ut fra tilsvarende krav når det gjelder dagpenger. Dette kravet er etter mitt syn noe bedre begrunnet når det gjelder dagpenger enn når det gjelder aap., bl.a. fordi behovet for å fange opp arbeid er mer aktuelt for dagpenger.

 

Når det gjelder aap., er oppfølging av eksempelvis om et tiltak fungerer tilfredsstillende etter mitt syn meget viktig. Det kan være riktig å avslutte tiltaket med en gang, dersom det ikke lenger anses som hensiktsmessig og eventuelt drøfte med mottakeren av aap. om det finnes andre tiltak som er bedre tilpasset vedkommendes situasjon. På denne bakgrunn burde de som er på tiltak som ikke er regulær utdanning som det er uproblematisk å gjennomføre innkalles til samtale hos Nav uten for lange mellomrom. Derfor ser jeg det slik at det ikke å møte opp ved denne type innkallinger er forholdsvis alvorlig. Det kan føre til at mottakeren av aap. søler bort måneder av sin tid tid på tiltak som ikke bringer noe positivt med seg.

 

Siden det ikke foreligger noen sterk presumsjon for at de alminnelige vilkårene for rett til aap. ikke lenger er oppfylt, er jeg enig i at reaksjonen stans på manglende oppmøte ved innkalling ikke er rimelig eller hensiktsmessig. På den annen side er jeg slett ikke enig i at manglende oppmøte er en relativt ubetydelig forsømmelse for mottakere av aap., da gjennomføringen av tiltak for å bringe vedkommende tilbake til arbeidslivet er så viktig for dem som mottar aap. Etter mitt syn er det i de fleste tilfeller betydelig mindre viktig om mottakere av dagpenger møter hos Nav etter innkalling hver tredje måned. I en slik situasjon synes jeg det virker lite fornuftig å sanksjonere dagpengemottakeren med fire ukers bortfall av dagpengene, dersom han eller hun ikke møter, mens de som mottar aap. etter det som foreslås vil miste ytelsen en eneste dag, dersom vedkommende ikke møter etter innkalling.

 

I virkeligheten er det slik at forholdsvis mange mottakere av dagpenger ikke møter til innkallinger, selv om de har mottatt informasjon om at de kan påregne å miste dagpengene i fire uker, dersom de ikke møter og dette ikke skyldes sykdom eller arbeid. Jeg forstår ikke hvorfor så mange mottakere av dagpenger handler så irrasjonelt, men er åpen for at det ikke ville gi noen større endring i atferd om sanksjonsperioden eksempelvis ble endret fra fire uker til ei uke. Det kan derfor være grunn til å vurdere å korte ned sanksjonstiden for dagpengemottakere som ikke møter etter innkalling slik at den i alle fall ikke blir lengre enn hva som gjelder for mottakere av aap.

 

Departementet har som nevnt i høringsutkastet gått inn for at reaksjonen skal være bortfall av aap. én dag, dersom vedkommende ikke møter hos Nav etter innkalling. Når en tar i betraktning hvor sjeldne slike møter ofte er, og hvor viktige de kan være for mottakeren av aap. og for samfunnet, er det etter mitt syn svært lite klokt å nøye seg med en såpass symbolsk reaksjonsform, som neppe kan påvirke særlig mange til å møte. Jeg ser det slik at ytelsen i alle fall burde falle bort fem dager i denne type situasjon. For en del mottakere av aap. vil minste motstands vei være ikke å møte til innkallinger, dersom en ikke er motivert for det eller frykter ett eller annet ved et møte hos Nav. Bortfall av aap. i så lite som én dag vil neppe påvirke mange til å møte på grunn av dette bortfallet.

 

Når det gjelder manglende innsending av meldekort til rett tid, mener jeg at det naturlige vil være å sanksjonere dette på en måte som i alle fall ikke er strengere enn ved manglende oppmøte etter innkalling. Jeg mener sanksjonformen bør stå på egne ben når det gjelder aap. og ikke slavisk følge det som gjelder for dagpenger, der hensynene ikke er de samme som for aap.

 

Jeg har følgende kommentarer til noen av punktene i høringsnotatet når det gjelder reaksjoner på uønsket atferd:

 

Pkt. 3.1: « Departementet foreslår i første omgang å innføre mulighet for en reaksjon i form av at arbeidsavklaringspengene reduseres tilsvarende én dags ytelse ved tilfeller av brudd på konkrete og pålagte aktivitets plikter . Dette vil kunne bidra til å sikre at pliktene til aktivitet blir fulgt opp, samtidig som reaksjonen ikke oppleves som for streng i forhold til forseelsen.»

 

Under pkt. 3.3.2 vises det til at «reaksjonen må oppfattes som for-holdsmessig og reaksjonen må oppfattes som forholdsmessig og

rimelig for både NAV-veilederen og stønadsmottakeren». Dette gjelder ifølg. pkt. 3.3.4 «dersom medlemmet ikke møter til en konferanse med Arbeids- og velferdsetaten», «dersom medlemmet ikke møter som avtalt på et arbeidsrettet tiltak eller til en behandling», «dersom medlemmet ikke gir opplysninger eller leverer de dokumenter som etaten krever framlagt.» Sistnevnte vil eksempelvis kunne gjelde «endringer i inntektsevnen, ... opplysninger om utenlandsopphold, opplysninger om et nytt arbeidsforhold eller endringer i det eksisterende arbeidsforholdet».

 

Jeg er enig i at stans av aap. kan fremstå som en for streng reaksjon i noen av ovennevnte tilfeller. Men der virker på den annen side som en for svak reaksjon å frata ytelsen for én dag, dersom vedkommende har latt være å gi opplysninger og dette fører til løpende feilutbetaling. Når mottakere av aap. så sjelden innkalles til konferanse med Arbeids- og velferdsetaten, er det ikke uvesentlig om vedkommende uten rimelig grunn lar være å møte. I første omgang burde kanskje sanksjonen ha blitt bortfall av aap. i fem dager i stedet for til én dag.

 

Ifølge pkt. 3.4 er stans av ytelsen en korrekt reaksjon på gjentatte pliktbrudd. Etter mitt syn er det dårlig samsvar mellom en så mild reaksjon som å la være å utbetale aap. én dag ved et enkelt pliktbrudd, men å stanse aap. ved gjentatte pliktbrudd. Den veldig milde reaksjonen vil skape det inntrykk at det ikke er så farlig med pliktbrudd.

 

Cand. jur. Asbjørn Lauvstad (a-lauvst@online.no)