Høring om forslag til endringer i arbeidsavklaringspenger

Høringssvar fra Norsk forening for psykisk helsearbeid

Forslag til endring i arbeidsavklaringspenger. Høringssvar fra Norsk forening for psykisk helsearbeid 

Dato: 27.10.2016
Svartype: Med merknad

Vi viser til høringsnotat som er lagt ut på departementets nettsider. Vi har ikke mottatt invitasjon til å skrive høringssvar, men håper vår uttalelse likevel vil tas i betraktning. Vår organisasjon har psykisk helsearbeid som sitt område, og da arbeidsliv og økonomiske støtteordninger har nær sammenheng med psykisk helse, anser vi at området er meget relevant for oss, og at vi har bakgrunn for å uttale oss om dette. Vi undrer oss for øvrig over at så få instanser og organisasjoner som er relatert til psykisk helse er satt opp som høringsinstanser, når det til og med heter i høringsnotatet at psykiske lidelser er den største diagnosegruppen hos mottakere av arbeidsavklaringspenger. Vi mener disse instansene og organisasjonene (ikke minst brukerorganisasjonene) trolig vil ha verdifulle synspunkter i denne saken. 

 

Generelle kommentarer til høringsnotatet:  

Norsk forening for psykisk helsearbeid mener det er svært positivt at regler og praksis for arbeidsavklaringspenger (AAP) gjennomgås og diskuteres. Det er flere aspekter ved dagens ordning som ikke fungerer optimalt. Generelt synes vi imidlertid at brukerperspektivet er dårlig representert i høringsnotatet. Hvordan det oppleves å være avhengig av ytelser som arbeidsavklaringspenger, og hva mennesker som er i denne situasjonen selv mener skal til for at de ikke lenger skal trenge denne ytelsen, er vesentlige aspekter. Etter vår oppfatning bærer endringsforslaget preg av at økonomisk innsparing skal være målet. Dette innebærer en risiko for løsninger som vil få dårlige utfall på lengre sikt, bidra til utstøting og stigmatisering, og dermed også gi negative økonomiske konsekvenser for samfunnet. Vi vil i det følgende spesifisere dette nærmere. 

 

Avgrensning av målgruppen for AAP: 

Det refereres i høringsnotatet til Sintefs rapport, hvor det framgår at unge uten arbeidserfaring, rusmiddelbrukere og innvandrere med svake norskferdigheter i større grad enn før mottar AAP. Departementets intensjon om en «høyere terskel for å komme inn i ordningen, lavere terskel for å miste rettigheter» for disse gruppene, bekymrer oss. Vi mener at en vanskeligere tilgang til AAP vil føre til ytterligere utstøting fra arbeidslivet. Vi vet at utdanning, norskopplæring og veiledet arbeidspraksis kan bidra til håp, sosialt felleskap, kunnskap og ferdigheter som er essensielt for å kunne klare å ta steget ut i ordinært arbeid. Slike faktorer bidrar videre til forebygging av psykiske plager og lidelser. Å mangle økonomisk støtte og hjelp til å komme ut i arbeidslivet vil bidra til utstøting, stigma, tap av håp, dårligere fungering, forverring av symptomer og reduksjon av livskvalitet, noe som igjen vil påføre samfunnet flere kostnader.

Når det gjelder forslaget om å avslå AAP «hvis en person (primært rusmisbruker) ikke er i stand til å gjennomføre og nyttiggjøre seg av et tiltak», vil vi framholde at bedringsprosesser tar tid, noe vi vil utdype i neste avsnitt. Å bli «i stand til» å gjennomføre og nyttiggjøre seg tiltak vil ofte være en prosess der støtte og stabilitet når det gjelder blant annet økonomi vil kunne være avgjørende. Å mangle en slik støtte vil nettopp kunne hindre at en blir i stand til å nyttiggjøre seg tiltak, og gjøre det vanskeligere å bryte en ond sirkel av utrygghet og utenforskap, psykiske plager og rus. For øvrig anbefaler vi at man benytter termen «person med rusmiddelavhengighet» heller enn «rusmisbruker»; et begrep som av mange oppleves som stigmatiserende.

Videre vil vi gå inn for at personer med språkutfordringer eller manglende lese- og skriveferdigheter kan få mulighet til å tilegne seg og forbedre disse ferdighetene, om nødvendig med samtidig økonomisk støtte. Gjennom dette blir de bedre rustet for arbeidslivet, og eventuelt også til å motta behandling. (Vi kan imidlertid ikke se at analfabetisme skulle være til hinder for å motta psykiatrisk behandling, slik det blir antydet i høringsnotatet.)

   

Innstramming av maksimal varighet:  

Mennesker som har en rus- og/eller psykisk lidelse er kanskje blant de mest marginaliserte, og stigmatiserte gruppene i samfunnet. Mange har opplevd traumer og har et komplekst og sammensatt sykdomsbilde. For disse menneskene bidrar AAP til mulighet for adekvat oppfølging i form av for eksempel behandling, arbeidstiltak, utdanning m.m. Forskningen viser at bedring som regel er mulig, men at det tar tid. Det trengs ofte flere forsøk før man klarer å etablerere et meningsfullt hverdagsliv. Fire år med AAP kan da være for kort tid. Ytterligere innstramming vil medføre økt press, stress og lidelse for en allerede sårbar gruppe. Slike belastninger vil kunne være retraumatiserende og føre til forverring av symptomer og vansker, og slik motvirke bedringsprosessen. Vi kan derfor ikke støtte departementets forslag om innstramming av maksimal varighet av AAP.

Det refereres i høringsnotatet til at sannsynlighet for overgang til arbeid øker nærmere maksgrensen for en stønadsperiode. Det heter også at «en varighetsbegrensning [vil] kunne øke motivasjonen både for stønadsmottakeren og etaten til å komme i gang med et aktivitetsrettet løp», og at en innstramming vil legge et ønsket press på både stønadsmottaker og Arbeids- og velferdsetaten slik at de mer aktivt utnytter stønadsperioden. Vi finner det underlig at man ikke har gått nærmere inn på hva som kan være årsaken til at flere kommer ut i arbeid nærmere slutten av stønadsperioden. I vår forening har vi erfaringskunnskap både fra profesjoner innen psykisk helsearbeid, og fra brukersiden. Etter våre erfaringer har mange brukere i NAV-systemet store vansker med å få den oppfølging de trenger; bare det å komme i kontakt med saksbehandler (og dessuten få informasjon om hvem som er ny saksbehandler, da det er hyppig utskifting) kan være en stor utfordring. Dette samsvarer med Sintefs konklusjon i høringsnotatet, om at «mange går for lenge på arbeidsavklaringspenger fordi Arbeids- og velferdsetaten ikke har kapasitet til å følge dem opp tettere». Videre er vår erfaring at saksbehandlere i NAV-systemet svært ofte har meget høyt arbeidspress. Det kan bidra til å forklare den manglende oppfølgingen. At saker som nærmer seg maksgrense da blir prioritert, virker logisk. Det framstår dog ikke som en logisk slutning av dette at manglende motivasjon skulle være problemet og en innstramming av maksimal varighet løsningen.

Vi ser også at mange mottakere av AAP opplever det som en stor belastning å være avhengig av denne ytelsen. Mange ønsker seg ut i jobb, men ser ikke hvordan de skal klare det. For mange med psykiske vansker er den stadige usikkerheten, og det de opplever som en overhengende trussel om å miste livsgrunnlaget, bidragende til å opprettholde de psykiske problemene og minske effekt av behandling og andre hjelpetiltak. Igjen mener vi at en innstramming i varighet vil forsterke, heller enn bidra til å løse, disse problemene.  

I en del tilfeller ser vi at mennesker som ønsker å komme tilbake til arbeidslivet, men som ikke har mulighet til å klare dette på noen få år, til slutt søker om uføretrygd da dette blir den eneste mulige løsningen for å sikre en stabil inntekt. All den tid det er vanskelig å få hjelp til å komme ut i jobb når man først har fått innvilget uføretrygd, må det sies å være svært uheldig at mennesker som er innstilt på å komme tilbake i jobb over noe lengre tid, ender med å motta uføretrygd.  

Når det gjelder de fire ulike modellene som lanseres i høringsnotatet, kan vi ikke stille oss bak noen av disse, da ingen av modellene ser ut til å innebære tilstrekkelig mulighet for å kunne bruke tid og ivareta de behov og problemstillinger som beskrevet ovenfor. Vi stiller oss kritiske til at man vil stramme inn inngangsvilkår, lette på utgangsvilkår, og innskrenke maksimal varighet av AAP.   

Forslaget om å utvide perioden med AAP mens medlemmet søker arbeid fra tre til seks måneder ser vi som et skritt i riktig retning, men igjen må kravene til å være «aktiv jobbsøker» sees i sammenheng med personens helsetilstand og livssituasjon. Det må være rom for å ha bedre og dårligere perioder, slik det ofte er i en bedringsprosess.

 

Egenfinansiering av utdanning: 

Vi har ingen innvendinger mot forslaget om at det ved utdanning kreves «en viss periode med egenfinansiering». Dette forutsetter imidlertid at brukeren har mulighet til å få innvilget studielån, og at utdanningen gir utsikter til en karrierevei som vil gjøre det mulig å betjene et slikt lån.  

 

Tettere oppfølging:  

Vi er enige i at det er store variasjoner i bistands -og oppfølgingsbehovet til mottagere av AAP, og at oppfølgingen kan være mer målrettet enn hva den ofte er i dag. Vi forutsetter da at målrettet oppfølging for mennesker med rus- og/eller psykiske lidelser må innebære fleksibilitet og et tverrfaglig og langsiktig samarbeid. Brukeren bør sammen med aktører som blant annet lege, behandlere og NAV finne en vei for en bedringsprosess, hvor man har mulighet til å bruke tilstrekkelig tid.  

Vi støtter et krav om at det ikke må gå mer enn tolv måneder mellom hvert «oppfølgingspunkt», og at det er opp til det enkelte NAV-kontor å vurdere hensiktsmessig omfang av oppfølgingen. Viktigere enn dette mener vi imidlertid det er at den enkelte saksbehandler har tid og kompetanse til å delta i samarbeid omkring den enkelte bruker. Deltagelse på møter, å være i telefonkontakt og å ringe tilbake når brukeren eller andre instanser har forsøkt å nå saksbehandler er viktig. Dette er områder vi ser at kunne vært langt bedre ivaretatt enn de er per i dag.

Når det kommer til at personer med psykiske problemer eller lav inntekt har vanskelig for å komme ut i arbeid, mener vi at dette bør legge føringer for at det vises mer fleksibilitet overfor disse menneskene. Det bør gis tilstrekkelig tid, tettere oppfølging med dialog og veiledning underveis i arbeidspraksis eller ordinær jobb. Her har oppfølging i jobbsøkingsprosess og senere på arbeidsplassen, i form av for eksempel Individual Placement and Support (IPS), vist gode resultater, og bør etter vårt skjønn benyttes  mer enn det  gjør i dag.  

 

Økt gradering:

Et for høyt aktivitetsnivå kan slå ut som press og gi negative konsekvenser for den det gjelder. Økt gradering kan være positivt dersom det fortløpende er åpen dialog mellom NAV og brukeren, og dersom det er mulighet for justeringer i begge retninger underveis i prosessen.  

  

Reaksjoner ved brudd på aktivitetsplikten:  

Igjen vil vi framholde at mennesker som strever med rus- og/eller psykiske lidelser ofte i perioder vil være preget av at sykdomssymptomer tar overhånd. Dette kan bidra til at planlagt aktivitet ikke lar seg gjennomføre. Vi stiller oss kritiske til at brukerne straffes når de ikke oppnår kriteriene om ønsket fremdrift eller har fravær fra fastsatt aktivitet, og at utbetaling av AAP stanses ved brudd på aktivitets-plikten.  

Vi kan heller ikke støtte en påstand om at brukere får for mange sjanser før ytelsen stanses. Mennesker i den nevnte gruppen trenger ofte flere, ikke færre, sjanser enn hva de får i dagens system. Dette betyr ikke at vi går inn for en «laissez fair-holdning», der NAV passivt skal fortsette å betale ut en ytelse når det ikke oppnås kontakt med bruker. Som beskrevet ovenfor, må oppfølgingen bli tettere, men også mer fleksibel, for å kunne være virksom for de menneskene som sliter mest med livene sine. 

Igjen mener vi det er på sin plass å minne om virkeligheten ved NAV-kontorene i dag, der vårt klare inntrykk er at man strever med å ta unna oppgavene. Når brukere strever med å få kontakt med saksbehandler, som kanskje ikke har tid til å gi grundig oppfølging, er vi bekymret for at «reaksjoner ved brudd på aktivitetsplikten» vil bli resultatet i svært mange saker som kunne ha kommet på rett spor ved bedre oppfølging og mer fleksibilitet. Slike «reaksjoner» kan komme til å skape et bilde av at man har med late eller umotiverte klienter å gjøre, og dermed dekke over problemene som ligger bak. 

Vi mener forslaget om reaksjoner bærer preg av moralisme, og vi er bekymret for at de foreslåtte lovendringene vil bidra til at de som strever i livene sine blir ytterligere marginalisert og utstøtt. Vi kan ikke være bekjente av at det offentlige systemet som er til for å hjelpe, skal bidra i en slik stigmatiseringsprosess. 

  

Språklige/kulturelle endringer i lovbestemmelsene:  

Vi mener det er svært positivt at ordlyden i loven gjøres enklere og mer forståelig slik at lovteksten blir tilgjengelig for flere, uten hindring av kulturbakgrunn og språkbarrierer.

 

 

Vi håper våre innspill vil tas i betraktning. 

  

Vennlig hilsen    

Sigrid Ramdal (nestleder) og Vibeke Pettersen (styremedlem) 

for Norsk forening for psykisk helsearbeid