Høringssvar fra Utdanningsforbundet

Dato: 14.04.2020

Svartype: Med merknad

Forslag til endringer i midlertidige forskrifter om barnehage og grunnopplæring med hjemmel i koronaloven mv. Høringsuttalelse fra Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet takker for muligheten til å komme med innspill til Kunnskapsdepartementet sitt forslag til endringer i midlertidige forskrifter om barnehage og grunnopplæring med hjemmel i koronaloven. Vi vil først gi noen innledende kommentarer, og deretter vil vi gi konkrete kommentarer til de ulike forslagene.

Innledende kommentarer

Helt overordnet vil Utdanningsforbundet vise til at det er viktig at vi så snart som mulig kan komme tilbake til ordinær lovbehandling.

Koronaloven kommer etter sin ordlyd ikke til anvendelse dersom formålet kan ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget. Vi er usikre på om bestemmelsene vi nå er bedt om å uttale oss om ikke kunne vært fremmet gjennom ordinær lovbehandling.

Utdanningsforbundet anser gode høringsprosesser som viktig for sikring av de beste beslutninger. Selv om forskrifter som fremmes i medhold av koronaloven skal behandles fort, beklager vi at tildelt høringsperiode nå er svært kort og med frist umiddelbart etter påske.

Utdanningsforbundet er opptatt av at barn, unge og voksne i minst mulig grad får svekkede rettigheter som følge av den spesielle situasjonen vi er i, og at en midlertidig forskrift som svekker disse rettighetene hverken er ønskelig eller nødvendig. Vi mener det først og fremst kan være behov for endringer som gir større fleksibilitet i hvordan opplæringstilbudet organiseres. Samtidig vil vi understreke betydningen av at det ikke utformes bestemmelser som bidrar til at tolkningsrommet i forhold til hva som er forsvarlig opplæring blir for stort. Dersom departementet mener det er nødvendig å endre forskriftene når det gjelder elevenes rettigheter, må forskriften være tydelige og presise, slik at det ikke skapes usikkerhet om hvordan bestemmelsene skal forstås.

Utdanningsforbundet vil på generelt grunnlag presisere at tilstrekkelig bemanning i barnehage og skolen er helt avgjørende i den situasjonen vi står i, og står foran når barnehage og skole gradvis skal gjenåpnes. Det betyr at normene for bemanning i barnehagen og minstenorm for lærertetthet i skolen må etterleves, eventuelt styrkes i denne kritiske tiden.

3. Behovet for tilpasning av reglene i opplæringsloven

3.1 Generelt

Utdanningsforbundet støtter departementets vurderinger under dette punktet. Vi merker oss særlig at departementet legger til grunn at rådgivning av elevene og oppfølgingen av ungdom som ikke er i opplæring eller arbeid, kan gjennomføres selv om skolene er stengt eller underlagt andre begrensninger. Selv om disse oppgavene vil måtte gjennomføres på den annen måte enn vanlig, er det avgjørende at disse elevene ikke overlates til seg selv på områder det er avgjørende å få rådgiving på.

3.2 Omfanget av opplæringen

Departementet foreslår at det gjøres tilpasninger i kravene til minste timetall med opplæring. Departementet foreslår at det åpnes for at skoleeier kan gi færre timer med opplæring enn det som er fastsatt i fag- og timefordelingen dersom det er nødvendig ut fra hvordan opplæringen må organiseres i perioden hvor skolene er stengt eller er underlagt andre begrensninger med hjemmel i smittevernloven. I vurderingen av hvilken reduksjon som er nødvendig, kan det tas hensyn til tilgangen på lærere, utstyr mv. I tillegg må det tas hensyn til elevenes mulighet til å få utbytte av opplæringen og hva som er forsvarlig ut fra elevenes helhetlige situasjon.

Utdanningsforbundet har forståelse for at departementet ser behov for en forskrift som gir adgang til avvik fra gjeldende forskrift om fag- og timefordeling, blant annet ut fra smittesituasjonen. Utdanningsforbundet vil likevel fraråde at forskriften åpner for at skoleeier kan gi færre timer med opplæring enn det som er fastsatt i fag- og timefordelingen.

De godt og vel tre ukene med stengte skoler og hjemmeundervisning før påske har gitt oss noen erfaringer. Ut fra hva vi får rapportert inn fra ulike deler av landet og fra ulike skoleslag, har hjemmeundervisningen fungert tilfredsstillende, og bedre enn vi kunne forvente.

En felles erfaring er at hjemmeundervisning ikke kan organiseres på en måte som gir grunnlag for å føre et timeregnskap på samme måte som i ordinær undervisning. Hvis timetelling var utgangspunktet, ville det legge begrensninger på mulighetene til å gjøre nødvendige tilpasninger og til å finne løsninger som er best mulig for elevene, gitt den helt spesielle situasjonen. I perioden vi har lagt bak oss, har vi sett mange eksempler på slike løsninger. Disse erfaringene må vi ta med oss over i neste periode fram mot sommeren, enten det vil være snakk om hjemmeskole, «ordinær» skole eller kombinasjoner av disse.

Det er viktig at det nå ikke lages systemer som binder opp kapasitet i byråkratiske rutiner og kontrolloppgaver. Utdanningsforbundet er redd for at ordningen som er skissert i forslaget fra departementet, kan bidra til det. Ordningene som nå etableres, må være basert på tillit og grunnleggende forståelse av at det vi gjør, er det beste vi kan få til i den rådende situasjonen.

En generell adgang til å gi færre timer enn minstetimetallet kan føre til at enkelte skoleeiere, av innsparingshensyn eller andre årsaker, ikke strekker seg langt nok for å gi elevene den undervisningen de har krav på, for eksempel ved å ikke tilby supplerende hjemmeskole der skoleundervisningen har redusert omfang. Det vil være svært uheldig, slik Utdanningsforbundet vurderer det.

Utdanningsforbundet mener derfor at forskriften bør inneholde formuleringer om at kommunen/fylkeskommunen har plikt til å organisere en undervisning, herunder legge til rette for et omfang, som er best mulig, gitt de begrensninger som måtte følge av smittesituasjonen, tilgang på lærerkrefter, utstyr mv., og at slikt undervisningsomfang er å forstå som å oppfylle opplæringslovens krav.

3.3 Organiseringen av opplæringen

Departementet foreslår at skoleeier skal organisere opplæringen slik den finner det hensiktsmessig og forsvarlig ut fra hvor mange lærere skolen har tilgjengelig, antallet elever, elevenes alder og forutsetninger, tilgangen på læremidler, digitale ressurser og annet utstyr og elevenes hjemmeforhold. Utdanningsforbundet støtter den foreslåtte bestemmelsen fordi den ikke åpner for at elevenes rettigheter svekkes. Vi mener den ivaretar nødvendig fleksibilitet, samtidig som den gir tydelige anvisninger til hvilket grunnlag skoleeier skal basere sine vurderinger av en «hensiktsmessig og forsvarlig» organisering av opplæringen på.

Departementet foreslår videre at reglene om organiseringen av opplæringen i opplæringslova § 8-2 bare skal gjelde så langt de er mulig å oppfylle. Utdanningsforbundet ser at det kan være utfordrende å oppfylle reglene om organisering av opplæringen i § 8-2 i den gitte situasjonen. Utdanningsforbundet støtter formuleringene i høringsnotatet som slår fast at skolene skal legge til rette for at elevene opplever tilhørighet i en gruppe selv om ikke er samlet på skolen. Tilbakemeldinger til Utdanningsforbundet tyder på at flere skoler strever med å ivareta elevenes tilhørighet i et fellesskap godt nok, slik det er nå. Alle barn og unge har behov for tilhørighet og fellesskap. Koronautbruddet har ført til at flere barn og unge er i en sårbar situasjon (jf. rapport fra ekspertgruppen som har utredet tiltak på skole- og barnehageområdet under koronautbruddet).

3.4 Læremidler og utstyr

Departementet har ikke foreslått unntak fra eller tilpasninger i reglene om læremidler, men ber om høringsinstansenes innspill til om og eventuelt hva slags tilpasninger det er behov for.

Opplæringsloven § 9.3 sier at «skolene skal ha tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremiddel», og departementets utgangspunkt er at Covid 19-situasjonen ikke utvider denne forpliktelsen selv om opplæringen nå må organiseres på en annen måte. Slik departementet ser det, er det kravene i en normalsituasjon som gjelder. Eksempelvis vil et krav om utstyr for fjernundervisning bare gjelde i de fag og for de tilfeller der opplæringen normalt er organisert som fjernundervisning.

Opplæringsloven § 9.4 dreier seg om at det kun kan brukes læremidler som foreligger til samme tid og til samme pris på nynorsk og bokmål, om rettskriving, og om at lesebøker i norsk skal være tilgjengelige slik at elevene lærer å lese både nynorsk og bokmål. «Departementet er i tvil om den nye måten å organisere opplæringen på gjør det vanskeligere å oppfylle kravene…», og har ikke foreslått unntak fra eller tilpasninger i reglene om læremidler.

Utdanningsforbundet støtter departementets vurdering av at det ikke er behov for tilpasning av reglene om utstyr i opplæringslovens § 9.3. Med hensyn til § 9.4, mener vi at det i dagens situasjon bør gjøres unntak fra bestemmelsene i første og andre ledd – henholdsvis fra parallellitetskravet for målform i læremidler, og fra kravet om samsvar med offisiell rettskriving og læreboknormal. Vårt utgangspunkt er at dagens situasjon i skolen både er ekstraordinær og av begrenset varighet. Fjernundervisning/opplæring utenfor skolen har blitt innført som obligatorisk ordning for alle elever (med noen få, ikke selvvalgte, unntak) og i praksis uten at skolene har kunnet forberede seg. Når elever og lærere ikke kan møtes fysisk, er tilgang til datamaskiner, digitale læringsplattformer, digitale læremidler, digitale ressurser og digitalt kompetente lærere avgjørende viktig for kvaliteten i opplæringstilbudet. Samtidig viser erfaringene at skolene i varierende grad har slik tilgang. Sett på bakgrunn av den store betydningen det i dagens situasjon vil kunne ha for elevenes læringsutbytte at skolen skaffer seg digitale læremidler, mener vi at det bør legges til rette for at dette kan gjøres på en relativt enkel måte. Å gi unntak fra de nevnte bestemmelsene i § 9.4 vil kunne være et bidrag til å forenkle anskaffelsesprosessen.

3.5 Tilpasning av opplæringen og tidlig innsats

Betydningen av at alle barn, unge og voksne får tilpasset opplæring, og at skolene raskt følger opp elever som ikke får tilstrekkelig utbytte av opplæringen, er om mulig enda større i den foreliggende situasjonen, hvor elever i større grad er overlatt til seg selv. Utdanningsforbundet er derfor glad for at departementet slår fast at det ikke skal gjøres tilpasninger i bestemmelsen i opplæringsloven § 1-3, og støtter vurderingen i høringsnotatet av at tilpasningen må kunne gjøres på andre måter enn det som er vanlig. Utdanningsforbundet støtter også forslaget om at det ikke bør gjøres unntak fra bestemmelsen i opplæringsloven § 1-4 om tidlig innsats for elever på 1. til 4. trinn.

3.6 Individuelle rettigheter og særskilt tilrettelegging

Departementet skriver i høringsnotatet at elevene fortsatt skal ha de individuelle rettighetene som er fastsatt i opplæringsloven, men viser til at det samtidig kan være nødvendig å organisere denne opplæringen på en annen måte i perioden hvor skolen er helt eller delvis stengt. I høringsnotatet gis det videre en del eksempler på ulike situasjoner der det kan være nødvendig å organisere opplæringen på andre måter.

Departementet foreslår derfor at det fastsettes i den midlertidige forskriften at oppfyllelsen av individuelle rettigheter til opplæring og tilrettelegging av opplæringen skal gjennomføres etter reglene i opplæringslova kapittel 2, 3, 4A og 5 og enkeltvedtak etter bestemmelser i disse kapitlene så langt det er mulig og forsvarlig.

Utdanningsforbundet mener det ligger en kime til motsetning mellom begrunnelsen for forslaget i høringsnotatet og selve forslaget til bestemmelse. For samtidig som departementet slår fast at elevene fortsatt skal ha de individuelle rettighetene som er fastsatt i opplæringsloven, foreslår departementet en bestemmelse som sier at de individuelle rettighetene bare skal ivaretas (gjennomføres) så langt det er mulig og forsvarlig.

Utdanningsforbundet mener også det er upresist å si, som den foreslåtte bestemmelsen gjør, at oppfyllelsen av individuelle rettigheter til opplæring og tilrettelegging av opplæringen skal gjennomføres så langt det er mulig og forsvarlig. Utdanningsforbundet oppfatter at intensjonen med den foreslåtte bestemmelsen er å si at elevene så langt det er mulig og forsvarlig skal få oppfylt sine rettigheter til opplæring og tilrettelegging av opplæringen etter reglene i kapittel 2, 3, 4A og 5, samt enkeltvedtak etter bestemmelser i disse kapitlene.

Utdanningsforbundet anerkjenner at det kan være krevende å oppfylle de individuelle rettighetene til elevene fullt ut i denne perioden. Vi er likevel bekymret for at den foreslåtte bestemmelsen skal åpne for at de individuelle rettighetene ikke behøver å oppfylles, dersom det ikke vurderes å være mulig. Utdanningsforbundet mener det er må være mulig å ivareta behovet for fleksibilitet i organiseringen av opplæringen i den gjeldende situasjonen, samtidig som elevenes individuelle rettigheter opprettholdes. Vi mener derfor at ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen bør endres. Utdanningsforbundet har følgende forslag til endring:

a) Oppfyllelsen av individuelle rettigheter til «Opplæring og tilrettelegging av opplæringen skal så langt det er mulig og forsvarlig gjennomføres etter reglene i opplæringslova kapittel 2,3,4A og 5 og enkeltvedtak eller bestemmelser i disse kapitlene. I vurderingen av hvordan opplæringen og tilpasningen skal gjennomføres, kan det tas hensyn til tilgangen på lærere og nødvendig utstyr. I tillegg skal det tas hensyn til elevens mulighet til å få utbytte av opplæringen og hva som er forsvarlig ut fra elevens helhetlige situasjon».

3.7 Skolemiljø

Departementet foreslår at reglene om det psykososiale miljøet skal gjelde tilsvarende når elevene får opplæring hjemme, med de begrensninger som følger av at elevene ikke er fysisk til stede på skolen, og at skolen ikke rår over elevenes hjemmeforhold.

Utdanningsforbundet støtter at det klargjøres i forskriften at skolen fortsatt har et ansvar for det psykososiale læringsmiljøet til elevene, selv om elevene ikke er fysisk til stede på skolen. Vi har forståelse for at skolene ikke har de samme mulighetene til å påvirke skolemiljøet når elevene ikke er til stede sammen på skolen. Vi stiller imidlertid spørsmål ved at muligheten til å melde en sak til fylkesmannen skal opprettholdes under disse forutsetningene, slik høringsnotatet legger til grunn. Vi tror det vil være uheldig dersom skolens ansvar for å hjelpe eleven svekkes, samtidig som eleven og foreldrenes rett til å melde en sak til fylkesmannen på grunn av manglende tiltak fra skolen, opprettholdes.

3.8 Videregående opplæring i bedrift

Utdanningsforbundet er opptatt av at Covid-19 situasjonen ikke skal føre til heving av flere lærekontrakter enn høyst nødvendig. I situasjoner hvor lærebedrifter går konkurs på grunn av denne situasjonen, bør det vurderes om fylkeskommunen skal få et større ansvar for å finne ny lærebedrift, eller at det gis tilbud om Vg3 i skole, slik at lærlingene ikke får avbrudd i opplæringen.

4. Behovet for tilpasning av reglene i barnehageloven

4.4 Forslag til endringer i den midlertidige forskriften om barnehager med hjemmel i koronaloven

Utdanningsforbundet støtter departementets punkt a) i forslag til endringer i den midlertidige forskriften om barnehager, § 2 Barnehagelovens anvendelse.

Når det gjelder punkt b) vil vi bemerke følgende formulering:

«I vurderingen av hvordan tilpasningen skal gjennomføres, kan det tas hensyn til tilgangen på pedagogisk personale (…)».

Jamfør departementets egen bemerkning om at det ikke er behov for endringer i barnehagelovens kapittel V om bemanning, må det forutsettes at tilgangen til pedagogisk personale i barnehagen er i overenstemmelse med loven i barnehagens åpningstid. Vi ser at tilgangen på pedagogisk personale også kan gjelde institusjoner utenfor barnehagen, slik som PPT, og foreslår derfor å omformulere slik:

«I vurderingen av hvordan tilpasningen skal gjennomføres, kan det tas hensyn til tilgangen på pedagogisk personale i institusjoner utenfor barnehagen (…)».