Høringssvar fra Riksrevisjonen

Høringssvar - forslag til regulering av innholdet i mellomværendet med statskassen og regnskapsmessig håndtering av refusjoner mellom statlige virksomheter

Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev av 30.10.2017 der det bes om svar på høringsspørsmål knyttet til mellomværende med statskassen og refusjoner mellom statlige virksomheter. Før vi svarer på de konkrete spørsmålene, vil vi gjerne knytte noen generelle kommentarer til problemstillingene rundt mellomværende.

Generelle kommentarer

Riksrevisjonen er positiv til arbeid som både bidrar til en mer ensartet praksis for virksomhetenes regnskapsføring av mellomværende med statskassen, og som kan øke kvaliteten av kontantregnskapet.

Etter Riksrevisjonens mening har det finansielle rammeverket for kontantregnskap i statlig sektor blitt vesentlig forbedret de siste årene. Både nye krav til årsregnskapet for statsforvaltningen, blant annet i Økonomiregelverket og rundskriv R-115, og lanseringen av Statsregnskapet.no bidrar til høyere kvalitet på regnskapene og derigjennom større åpenhet og transparens om statlig pengebruk.

Riksrevisjonen mener at rapportering til statsregnskapet og regnskapsføring innenfor statsforvaltningen så langt som mulig skal følge de fire hovedprinsippene i Bevilgningsreglementet §3 og Bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 3.4.2 «Grunnleggende prinsipper for årsregnskap». I oversikten i høringsforslaget er det listet forhold som normalt skal rapporteres til statsregnskapet som mellomværende statskassen. Riksrevisjonen kan ikke se at det foreligger prinsipielle begrunnelse for disse forholdene. Etter Riksrevisjonens mening er det viktig med en tydelig beskrivelse eller definisjon av begrepet «mellomværende med statskassen». En slik beskrivelse eller definisjon er en viktig del av et finansielt rammeverk. Selv om høringen skal føre til en oversikt over forhold som kan føres som mellomværende, vil en slik liste vanskelig være fullstendig. Da vil en beskrivelse av begrepet være viktig for å avklare ulike problemstillinger som kan oppstå i forbindelse med regnskapsføringen i den enkelte virksomhet.

I noen tilfeller kan det være behov for å innvilge enkelte unntak fra hovedreglene. Slike unntak må vurderes og begrunnes prinsipielt med formålet at årsregnskapet skal gi et dekkende bilde av virksomhetens disponible bevilgninger og regnskapsførte utgifter, inntekter, eiendeler og gjeld. Praktiske hensyn eller lang tradisjon kan ikke være grunnlag for slike unntak.

Riksrevisjonen mener at det bør være entydige koblinger av artskonto (3-sifret) mot statens kontoplan og gruppering i årsregnskapet. Dette vil gi en mer enhetlig bruk av standard kontoplan, entydig sammenheng mellom statsregnskapet og årsregnskapet og gi bedre mulighet for automatisering av statsregnskapet og årsregnskapet.

Høringsspørsmål:

1) Er det hensiktsmessig at mottatte forskuddsinnbetalinger kan føres som del av mellomværende med statskassen (utsatt inntektsføring), og at adgangen begrenses til mottatte forskuddsmidler fra kilder utenfor statsforvaltningen?

Riksrevisjonen mener generelt at det er uheldig å inntektsføre midler som staten ennå ikke har eierskap til ved utløpet av regnskapsåret. Eierskap til forskuddsbetalte midler kan være betinget av avtalte resultater eller aktiviteter, og forskuddsbetalte midler vil kunne kreves tilbakebetalt dersom betingelser ikke er oppfylt. På bakgrunn av dette mener Riksrevisjonen at det er hensiktsmessig at mottatte forskuddsinnbetalinger kan føres som del av mellomværende med statskassen (utsatt inntektsføring), og at adgangen begrenses til mottatte forskuddsmidler fra kilder utenfor statsforvaltningen.

2) Begrensningen i forslaget betyr eksempelvis at forskuddsbetalinger fra Norges Forskningsråd (NFR) skal inntektsføres ved mottak. Bør det vurderes unntak også for midler mottatt fra NFR?

Etter vår mening er det uheldig at det gis et generelt unntak fra et finansielt rammeverk uten at dette er prinsipielt begrunnet. Vi mener derfor at forskuddsbetalinger fra Norges forskningsråd ikke bør unntas på generelt grunnlag, men vurderes og begrunnes prinsipielt med formålet at årsregnskapet skal gi et dekkende bilde av virksomhetens disponible bevilgninger og regnskapsførte utgifter, inntekter, eiendeler og gjeld, se innledningen.

3) Er foreslått håndtering for virksomheter uten inntektskapittel hensiktsmessig?

Riksrevisjonen mener at den foreslåtte håndteringen er hensiktsmessig.

4) Er det hensiktsmessig at retningslinjer for håndtering av forskuddsinnbetalinger tas inn sammen med omtalen av mellomværendet med statskassen i Rundskriv R-101?

Riksrevisjonen er enig i dette og legger til grunn at R-102 og veiledningsnotatet til standard kontoplan i tillegg må oppdateres i tråd med dette.

5) Har høringsinstansene andre kommentarer til problemstillingen rundt forskuddsinnbetalinger og behovet for tydeligere regnskapsmessige retningslinjer?

Riksrevisjonen har ingen andre kommentarer ut over det som er nevnt i innledningen.

6) Er det hensiktsmessig at metoden for føring av pensjonspremie gjennom året, jf. rundskriv R-118, også gjøres gjeldende for de 17 virksomhetene som allerede betalte pensjonspremie til SPK før den forenklede premieordningen ble innført i 2017?

Ja, Riksrevisjonen mener at samme regnskapsprinsipp bør anvendes for alle bruttobudsjetterte virksomheter med tanke på sammenligning av virksomheter.

7) Er det særskilte forhold rundt tilpasninger eller annen overgangsproblematikk for de 17 virksomhetene som må ivaretas i forbindelse med oppdaterte retningslinjer?

Riksrevisjonen har ingen kommentarer.

8) Er det hensiktsmessig at det utarbeides en oversikt over hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen?

Som tidligere nevnt mener Riksrevisjonen at det først bør gjennomføres en prinsipiell/normativ vurdering for hva som kan inngå i mellomværende med statskassen.

9) Fremstår forslaget til innhold i oversikten som dekkende for hva som kan inngå i mellomværendet med statskassen?

- Er det elementer i oversikten som er uklare, eller som bør utdypes spesielt?

- Er det elementer som mangler i oversikten, og som burde inngå i en slik oversikt?

Riksrevisjonen henviser til høringssvaret på spørsmål 8.

10) Er det hensiktsmessig at oversikten inngår i rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet?

Etter Riksrevisjonens vurdering vil det være naturlig at en eventuell slik oversikt inngår i rundskriv R-101. Riksrevisjonen henviser for øvrig til høringssvaret på spørsmål 8.

11) Forslaget kan bety at enkelte virksomheter må bruke noe ressurser i en overgangsfase på å tilpasse seg de mer detaljerte retningslinjene for innholdet i mellomværendet med statskassen. Er det særskilte utfordringer som bør adresseres i forkant av innføring av tydeligere retningslinjer?

Riksrevisjonen har ingen kommentarer.

12) Er det hensiktsmessig at det utarbeides en oversikt over kjente unntak som kan inngå i mellomværendet med statskassen?

Riksrevisjonen mener som nevnt innledningsvis at unntak må vurderes og begrunnes prinsipielt med formålet at årsregnskapet skal gi et dekkende bilde av virksomhetens disponible bevilgninger og regnskapsførte utgifter, inntekter, eiendeler og gjeld. Det bør foretas en kritisk gjennomgang av de unntak som ligger i vedlegg 2, før de eventuelt tas inn i en oversikt.

13) Er det hensiktsmessig at slik oversikt inngår som del av rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet?

Etter Riksrevisjonens mening bør oversikt over unntakene ikke fremgå av rundskrivet men kan for eksempel fremkomme på DFØs hjemmeside sammen med oversikt over andre unntak.

14) Er unntakene som går frem av vedlegg 2 gyldige og aktuelle?

- Departementene bes gjennomgå oversikten over unntak for sine underliggende virksomheter og gi supplerende innspill til beskrivelse, hjemler og referanser.

Riksrevisjonen tar ikke stilling til dette spørsmålet.

15) Fremstår listen med unntak i vedlegg 2 som fullstendig?

- Departementene bes komplettere listen med eventuelle andre ordninger på sitt område som bør inngå i en samlet oversikt over unntak.

Riksrevisjonen tar ikke stilling til dette spørsmålet.

16) Er det behov for retningslinjer om hvordan refusjoner ved deling av utgifter mellom statlige virksomheter skal håndteres?

Riksrevisjonen mener at det er behov for slike retningslinjer. Vi anbefaler at det skilles mellom retningslinjer knyttet til Bevilgningsreglementet og tilhørende veileder i statlig budsjettarbeid og retningslinjer rettet mot regnskapsføring og Bestemmelser om statlig økonomistyring.

17) Er utkastet til presisering/veiledende tekst hensiktsmessig og tilstrekkelig klargjørende?

Riksrevisjonen henviser til høringssvar på spørsmål 16.

18) Anbefalingen dekker ikke refusjoner mellom statlige virksomheter og ikke-statlige virksomheter. Er det behov for videre arbeid også med denne problemstillingen?

Riksrevisjonen mener at det er behov for videre arbeid med denne problemstillingen. Utfordringer knyttet til utlegg kan også gjelde for ikke-statlige virksomheter. Det kan være behov for en utredning om muligheter statlige virksomheter har for å betale på vegne av private virksomheter.