Høringsuttalelse fra Kristne Friskolers Forbund om reguleringen av miljø og helse i barnehager og skoler

Kristne Friskolers Forbund (KFF) organiserer 79 grunnskoler godkjent etter friskoleloven, 36 videregående skoler godkjent etter friskoleloven og 20 bibelskoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4. I tillegg har vi 4 høyskoler som assosierte medlemmer. Vi avgir her høringsuttalelse og fokuserer på områder som i særlig grad gjelder den type skoler som vi har som medlemmer. Vi har merket oss at selv om friskoler er særskilt nevnt flere steder i høringsnotatet,

Vi vil innledningsvis uttrykke støtte til intensjonen om å samordne regelverk. Det ligger mange forbedringer i forslaget, men det er ikke til å komme fra at det fortsatt er en utfordring å få oversikt over feltet.

Vi vil også gi honnør til departementet for konsekvent bruk av begrepene friskole og privatskole. Begrepet privatskole er i høringsnotatet helt korrekt reservert skoler som ikke er godkjent etter friskoleloven. Når det gjelder eierbegrepet er man imidlertid ikke like konsekvent. I skolesektoren brukes begrepet skoleeier om både kommunen, fylkeskommunen og skolestyret for en friskole. Begrepet barnehageeier oppfattes imidlertid å være knyttet til aksjeeiere og andre som i prinsippet kan være eiere av flere barnehager. Dette er en påminnelse om at begrepet skoleeier slik det brukes av departementet om skoler, ikke er hensiktsmessig. KFF mener at skolestyret for en friskole representerer eierne, de er ikke eierne.

Vi har følgende kommentarer til deler av forslaget:

Virkeområde og ansvar

Når det gjelder virkeområdet for den nye forskriften, merker vi oss at skoler godkjent etter voksenopplæringsloven kap. 4 ikke er inkludert i virkeområdet til tross for at kap. 9A i opplæringsloven gjelder for disse skolene. Vi støtter det valget.

Vi støtter den klargjøring av ansvar som foreslås i § 3. Denne tenkningen om ansvar samsvarer med prinsippene for ansvar i friskoleloven, noe nåværende forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler ikke gjør.

Henvendelser fra foreldre og elever om skolemiljøet

Når det handler om henvendelser om skolemiljøet, blir det foreslåtte regelverket i sum lite «brukervennlig» for foreldre og elever. Når en sak handler om psykososialt miljø, skal man henvende seg til skolen og eventuelt fylkesmannen hvis man ikke er fornøyd med skolens svar. Handler saken om det fysiske miljøet, er det kommunen og ikke fylkesmannen som skal ha henvendelsen. Og elever og foreldre må orientere seg i forskrift om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger for å finne ut hvordan de skal gå fram og hvor de skal henvende seg angående fysisk miljø, mens kjennskap til opplæringsloven kap. 9A er tilstrekkelig når det handler om psykososialt miljø. Dette gjør det ikke enkelt for brukerne av skolen: Kompleksitet virker i praksis begrensende for brukernes mulighet til å ivareta sine interesser. Det burde vært lagt større vekt på enklere løsninger.

Internkontroll

Vi støtter forslaget om å samkjøre bestemmelser om internkontroll i ulike regelverk. Vi merker oss at departementet foreslår å bruke begrepet «virksomheten» som subjekt når pliktene med internkontroll omtales: «Ved internkontroll etter denne paragrafen skal virksomheten…». Vi støtter denne begrepsbruken. I vår høringsuttalelse om innføring av tilsvarende bestemmelse om internkontroll i friskoleloven, meldte vi at det foreslåtte begrepet «styret» burde erstattes av begrepet «skolen» i setningen om pliktene knyttet til internkontroll.

Vi gjentar her hva vi uttalte angående innføring av bestemmelser om internkontroll i friskoleloven. Vi mener forslagene våre her er relevante også i forhold til ny forskrift om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Vi skrev:

Siden forslaget til ny § 5-2 a i friskoleloven bygger på allerede vedtatt ny kommunelov § 25-1, er det kanskje rimelig å forvente at ordlyden i bokstavpunktene a) til e) forblir som foreslått av departementet. Vi mener imidlertid at det faktum at friskoler er private rettssubjekt, tilsier at bestemmelsene om internkontroll bør tilpasses private virksomheters behov og ikke behovene i kommunal og fylkeskommunal forvaltning.

Bokstavpunktene a) til c) minner om inndelingen i et typisk internkontrollsystem. Datatilsynet beskriver i sin veiledning et internkontrollsystem som bestående av tre hovedelementer:

• Styrende elementer, som i hovedsak retter seg mot ledelsen.

• Gjennomførende elementer, som i hovedsak retter seg mot ansatte. Her finner man beskrivelse av rutiner som er tilpasset den enkeltes arbeidssituasjon.

• Kontrollerende elementer, som bidrar til å fange opp avvik fra systemet og til at det gjennomføres periodiske gjennomganger.

Styrende dokumentasjon bør ifølge Datatilsynet bl.a inneholde policy og mål, identifiserte krav og plikter, intern organisering, ansvar og myndighet. Styrende dokumentasjon er overordnet i sin form og er spesielt ledelsesorientert.

I departementets merknad knyttet til tredje ledd i forslaget til ny § 5-2 a bokstav a) gis det en beskrivelse som ligner Datatilsynets beskrivelse av styrende dokumentasjon, men ett element mangler: Identifisering av krav og plikter som er relevante for virksomheten.

I kommunesektoren vil antagelig krav og plikter være knyttet til det som kan kalles det offentliges hovedoppgaver og mål. I en privat virksomhet vil identifisering av krav og plikter gitt i lover og forskrifter være svært viktig for at ledelsen skal kunne styre virksomheten uten å gå på et skjær, for å bruke et bilde. Vi tror derfor det vil være en fordel om bokstav a) gis en tekst som klarere viser at punkt a) omhandler ledelsens styring av skolevirksomheten.

Vi forslår følgende ordlyd i bokstav a):

(Ved internkontroll etter denne paragrafen skal skolen)
a) samle dokumentasjon som syner mål for verksemda, rammer for verksemda gitt i lover og forskrifter og intern organisering med delegering av myndighet.

I et internkontrollsystem vil del 2, altså tilsvarende bokstav b) i forslag til ny § 5-2 a, som sagt rette seg mot de ansatte. I departementets forslag, som er identisk med bokstav b) i ny kommunelov § 25-1, omtales rutiner og prosedyrer uten å si noe om at dette er rutiner og prosedyrer som de ansatte skal følge. Antagelig er det innlysende når det i kommuneloven er presisert at «ved internkontroll etter denne paragrafen skal kommunedirektøren ….» gjøre slik og slik.

I departementets forslag til ny § 5-2 heter det imidlertid at «ved internkontroll etter denne paragrafen skal styret ….» gjøre slik og slik. Er det da rutiner og prosedyrer for styret som omtales i bokstav b)? Det er det nok neppe.

Vi foreslår følgende ordlyd i bokstav b):

(Ved internkontroll etter denne paragrafen skal skolen)
b) ha nødvendige rutinar og prosedyrar for arbeidet i verksemda

Bokstav c) og d) i departementets forslag fungerer greit i en friskolesammenheng. Men når det gjelder bokstav e), mener vi teksten blir uklar når settingen er friskole og ikke en kommune. I ny kommunelov § 25-1 heter det at «ved internkontroll etter denne paragrafen skal kommune-direktøren evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll». I denne sammenhengen anses det altså som unødvendig at kommunestyret/fylkeskommunestyret involverer seg i evalueringen av internkontrollen.

I en friskole er dette annerledes. Vi tenker det er viktig at styret ved en friskole involverer seg i en evaluering av internkontrollen. Når det i teksten henvises til prosedyrer, kommer man fort i den situasjonen at evalueringen blir en del av det som er delegert til administrasjonen siden det er administrasjonen som ofte får delegert myndighet til å utarbeide rutiner/prosedyrer.

Vi foreslår derfor at bokstav e) gis følgende ordlyd:

(Ved internkontroll etter denne paragrafen skal skolen)
e) evaluere og ved behov forbetre arbeidet med internkontroll

Denne åpne formuleringen legger til rette for at styret involveres i evalueringsarbeidet, men det anser vi ikke som tilstrekkelig. Lovparagrafen må sikre at styret blir involvert. Vi ser det som en svakhet ved hele lovforslaget at det ikke presiseres hvordan styret gjennom rapportering fra skolens daglige ledelse kan bli involvert i internkontrollarbeidet.

Kommunedirektøren skal etter ny kommunelov § 25-2 «rapportere til kommunestyret og fylkestinget om internkontroll og om resultater fra statlig tilsyn minst én gang i året». I forslaget til endring av § 5-2 omtales ikke rapportering til styret i det hele tatt. Vi antar at tenkningen her er at når dette er styrets internkontroll, vil rapportering være en uaktuell problemstilling.

Her er vi uenige. Som departementet påpeker i sin merknad til forslaget om ny § 5-2 a første ledd, vil det i praksis være administrasjonen ved skolen som i vesentlig grad gjennomfører internkontrollen. Rapportering bør derfor omtales i lovteksten.

Vår erfaring er at tilsynsmyndighet i dag stiller store krav til at styret har svært god kunnskap om den daglige driften i skolen. Vi er kjent med at f.eks i 9A-saker mener tilsynsmyndighet at rapportering til styret én gang pr år er for lite. Vurderingen av hva som er god nok rapportering, bygger her utelukkende på skjønn. Verken friskoleloven § 5-2 om forsvarlig system eller opplæringsloven kap. 9A angir noe som tilsier at rapportering én gang pr år til skolens styre er for lite.

For at friskolen skal vite hva som forventes uten å måtte være avhengig av å bli informert tilsynsmyndighets skjønn f.eks under et tilsyn, mener vi at det er viktig at det angis noe i ny § 5-2 a angående rapportering til styret, tilsvarende den nevnte bestemmelsen om rapportering i kommuneloven. Vi foreslår at følgende setning tas inn:

Dagleg leiar skal minst ein gong i året rapportere til styret vedrørande skolen sitt arbeid med internkontroll og tilsyn med skolen etter § 7-2 i denne lova.

Vi foreslår derfor at hele § 5-2 a skal ha følgende ordlyd (kursiv og understreking markerer endring):

§ 5-2 a Krav til internkontroll

Styret skal ha internkontroll for å sikre at krava i friskolelova og forskriftene til lova blir følgde. Internkontrollen skal vere systematisk og tilpassa skolen sin storleik, eigenart, aktivitetar og risikoforhold.

Ved internkontroll etter denne paragrafen skal skolen

a) samle dokumentasjon som syner mål for verksemda, rammer for verksemda gitt i lover og forskrifter og intern organisering med delegering av myndighet.

b) ha nødvendige rutinar og prosedyrar for arbeidet i verksemda

c) avdekkje og følgje opp avvik og risiko for avvik

d) dokumentere internkontrollen i den forma og det omfanget som er nødvendig

e) evaluere og ved behov forbetre arbeidet med internkontroll

Dagleg leiar skal minst ein gong i året rapportere til styret vedrørande skolen sitt arbeid med internkontroll og tilsyn med skolen etter § 7-2 i denne lova.

Godkjenning og vedlikeholdsplan

Vi støtter forslaget om å innføre en oppstartgodkjenning. Det er imidlertid svært viktig at oppstartgodkjenningen etter forskrift om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger samordnes med annen godkjenning av skolelokaler for friskoler. Udir må gi en helhetlig veiledning angående godkjenning av skoleanlegg for friskoler.

Vi støtter også at det innføres et krav om å ha en langsiktig vedlikeholdsplan. Vi tenker det er naturlig at en vedlikeholdsplan legges fram samtidig med en søknad om oppstartgodkjenning. Dette er imidlertid ikke formulert som et krav i forslaget til forskrift. Det støtter vi.

For å gjøre bruken av forskriften enklere, ville det vært en fordel om vedlikeholdsplanen enten var tatt opp i en egen paragraf eller at overskriften i § 15 reflekterte at vedlikeholdsplanen omtales i denne paragrafen.