Høringssvar - Reguleringen av miljø og helse i barnehager og skoler

Vi viser til Helse- og omsorgsdepartementets høring datert 27.09.2019 om forslag til ny forskrift om miljø og helse i barnehager, skole og skolefritidsordninger.

Dette høringssvaret er gitt av kommuneoverlegen og fagområdet miljørettet helsevern i Sandefjord kommune. Vi bemerker at dette er et administrativt høringssvar, og at innholdet ikke er politisk behandlet.

Innledningsvis vil fremheve at vi er positive til hovedtrekkene i forslaget til ny forskrift. Bakgrunnen for dette er at vi både ser behov for en harmonisering og justering mot annet regelverk, og for en konkretisering av enkelte forskriftskrav, ikke minst gjennom en ny og mer utfyllende og konkret veileder. For øvrig har vi følgende kommentarer:

1. Forskriftens navn

Vår vurdering er at forskriftstittelen bør endres slik at helse kommer før miljø, til forskrift om helse og miljø (…). Det vil fremheve ordet «helse», noe som etter vårt synspunkt vil være mer riktig da det er de helsemessige implikasjonene av miljøet som er i fokus, og ikke omvendt.

2. Ny veileder

I høringsnotatet vises det til at det skal utarbeides en ny veileder til revidert forskrift. Det fremkommer imidlertid ikke når veilederen kan forventes ferdig.

Dagens to veiledere er sentrale i kommunens tilsynsarbeid, til tross for mange vage formuleringer og få konkrete krav. Dersom man i en overgangsfase står uten tilgjengelig veiledning, kan kommunens tilsyns- og veiledningsoppgaver bli preget av mye usikkerhet, fordi de foreslåtte endringene er såpass omfattende. Det vil eksempelvis være utfordrende å vite hvordan godkjenningsprosessen skal legges opp, og hvilke minimumskrav virksomheter skal imøtekomme for å få oppstartsgodkjenning. I tillegg kan det føre til forskjellsbehandling av virksomheter før og etter veiledningen blir tilgengelig. Etter vår oppfatting er det derfor viktig at en ny veileder foreligger samtidig med at ny forskrift trer i kraft.

3. Det psykososiale miljøet

Vi stiller oss positive til at oppfølging av det psykososiale miljøet i hovedsak reguleres i opplæringsloven og barnehageloven, og at det ikke videreføres en egen forskriftsbestemmelse med konkrete krav til det psykososiale miljøet. Vi mener likevel at forskriften fremdeles bør ivareta det psykososiale miljøet relatert til fysiske omgivelser og utforming av disse.

To faktorer av betydning for psykisk helse som kan påvirkes av omgivelsenes utforming er «sosialt samvær» og «krenkelser». Et konkret eksempel på å tilrettelegge for sosialt samvær vil være å etablere sosiale møteplasser med sittegrupper på ute- og inneområdet. Et tiltak for å forebygge krenkelser kan eksempelvis være at toalettavlukker har vegger fra gulv til tak. Etter vår vurdering vil ikke utforming som henholdsvis fremmer eller forebygger disse faktorene være tilstrekkelig sikret med ordlyden i forslag til ny forskrift. «Trivsel» er etter vår mening ikke dekkende for «sosialt samvær», da begrepet er et for vidt, og ikke konkret viser til relasjoner og gruppeaspektet. Videre mener vi at «alvorlige hendelser» eller «overgrep» ikke er dekkende for begrepet «krenkelser».

Vi foreslår derfor at «sosialt samvær» og «krenkelser» legges inn i § 4 Helsemessig tilfredsstillende virksomhet. Vårt forslag er at siste setning i 2. ledd blir som følger: Lokaler og uteområder skal kunne dekke behovet for aktivitet, hvile og sosialt samvær, og forebygge skader, ulykker, overgrep, krenkelser og andre alvorlige hendelser.

4. § Ansvar for virksomhetens plikter etter forskriften

Vanlig praksis i miljørettet helsevern er å forholde seg til leder av virksomheten ved tilsyn. Dette er hensiktsmessig fordi leder er tilstede i virksomheten daglig og har gode forutsetninger for å svare på spørsmål fra tilsynsmyndigheten. Leders tilstedeværelse er også av betydning i veiledningsøyemed. Rapporten stiles til leder med eventuelt kopi til eier. Dersom det er behov for å involvere eier i forbindelse med å lukke avvik er dette leders ansvar.

I ny veileder er det behov for en presisering av hvordan ansvarsplasseringen skal ivaretas i tilsynssammenheng, og avklaringer knyttet til hvem som skal være tilstede under tilsyn og hvem som er ansvarlig for å svare ut avvik.

5. Ny § 15 Godkjenning før oppstart av virksomhet

Vi støtter forslaget om at en oppstartsgodkjenning skal erstatte dagens tidsuavgrensede godkjenning, da sistnevnte ikke sier noe om tilstanden over tid. Vi har imidlertid følgende kommentarer:

5.1 To-trinns godkjenning

Dagens to-trinnsgodkjenning legger opp til at tilsynsmyndigheten på et tidlig tidspunkt kan påvirke planer for nyetableringer eller utvidelser/rehabiliteringer med et samtykke, der krav og anbefalinger formidles til søker. Vi mener dette bør videreføres i ny forskrift.

Dersom søknad om samtykke blir fremlagt etter at byggeprosessen er i gang, har det erfaringsmessig vist seg at det ofte er valgt løsninger og utforminger som ikke er i tråd med forskriftens bestemmelser. I slike tilfeller må forhold omgjøres eller avbøtes. Dette kan igjen føre til halvgode kompromisser.

Nåværende forskrift legger opp til at tilsynsmyndigheten skal involveres tidlig i prosessen, noe som fremkommer i § 6: Søknad skal fremlegges for godkjenningsmyndigheten når det foreligger plan for etablering (...). I forslag til ny bestemmelse om godkjenning er «tidspunkt» for når søknad skal fremlegges utelatt. Når og hvordan tilsynsmyndigheten skal involveres bør fremkomme i korte trekk av forskriften, og mer detaljert i en veileder.

5.2 Oppstartsgodkjenning

I ny forskrift foreslås det at driften av virksomheten skal være godkjent av kommunen før oppstart. Erfaring tilsier at det er vanskelig å føre tilsyn med driften før bygget er tatt i bruk. Etter vår vurdering bør regelverket stille krav om at et minimum av internkontroll må være på plass før oppstart. Oppstartsgodkjenningen bør videre være knyttet til at bygget blir godkjent for bruk. Det bør legges opp til et tilsyn med fokus på internkontroll og drift i løpet av første driftsår.

5.3 Utvidelser og endringer av eksisterende virksomhet

Dagens godkjenningsordning er med på å sikre at helse- og miljøhensyn også blir hensyntatt ved utvidelser eller endringer av eksisterende (og allerede godkjente) virksomheter. Forslag til § 15 i ny forskrift har utelatt forhold knyttet til utvidelser eller endringer.

Rehabilitering, utvidelser eller driftsendringer i en skole eller en barnehage kan innebære store miljømessig endringer som påvirker helse, både i positiv og negativ forstand. Tilsynsmyndigheten bør kunne påvirke og stille krav i slike prosesser, og vi mener at dette bør fremkomme av forskriften.

5.4 Antall barn/elever virksomheten er beregnet for

Tilstrekkelig areal i innendørslokaler og på uteområdet, er et viktig miljømessig forhold som naturlig hører inn under de aspektene ved skolemiljøet som forskriften regulerer.

I henhold til gjeldene § 6 skal det fremgå av godkjenningssøknad hvor mange barn/elever virksomheten er beregnet for. Sistnevnte er utelatt i forslag til ny forskrift, og omtales ikke i høringsnotatet.

Krav til areal i en barnehage blir ivaretatt av barnehageloven. Vår vurdering er at det i et godkjenningsvedtak for skole bør presiseres hvor mange elever skolen (maksimalt) er godkjent for. Ordlyden i dagens § 6 er ikke tydelig på at overnevnte skal praktiseres, men slik vi tolker bestemmelsen er elevantall, blant annet sett opp mot areal, et forhold som skal tillegges spesiell vekt ved godkjenning. Videre vises det i dagens veileder til at utvidelse av antall elever er et eksempel på en driftsmessig endring som kan kreve godkjenning.

Uavhengig av hvorvidt antall elever blir presisert i et godkjenningsvedtak eller ikke, vil vurderinger av dette selvsagt være en del av en godkjenningsprosess. Manglende areal kan også følges opp som avvik i forbindelse med tilsyn. Vi mener allikevel at tilstrekkelig areal i en skole, på lang sikt, vil sikres bedre dersom elevantallet er tydeliggjort i en godkjenning.

5.5 Vedlikeholdsplan

Vi støtter forlaget om at det i ny forskrift innlemmes et krav om langsiktig vedlikeholdsplan. Vi er allikevel skeptiske til at krav til vedlikehold ikke formuleres i en egen bestemmelse, fordi det da vil være uklart hvordan vedlikehold skal følges opp i etterkant av godkjenning.

Manglende vedlikehold må også kunne følges opp i virksomheter som har godkjenning etter gjeldene forskrift. Dermed foreslår vi at krav til vedlikehold og vedlikeholdsplan formuleres i en egen bestemmelse, og at det i godkjenningsparagrafen henvises til denne bestemmelsen for innhold i vedlikeholdsplan.

Departementet viser til at det er uklare oppfattinger av hva en vedlikeholdsplan egentlig er. Det bør derfor bør stilles tydelige krav til vedlikeholdsplanens innhold, omfang og tidsaspekter. Dette bør overordnet beskrives i forskriften, med utdypinger i veileder.

Mange kommuner benytter IK-bygg. Det bør gjøres en vurdering av om slike verktøy tilfredsstiller kravet i bestemmelsen.

6. § 7 Lysforhold og § 8 Lydforhold

Vi mener at §§7 og 8 bør utformes på samme måte som § 6 Inneklima, hvor det vises til at miljøfaktorene skal være i samsvar med «faglige normer».

7. § 9 Måltider og spisetid

I ny forskrift foreslås det at Virksomheten skal sørge for gode rammer for måltider (…). For å kunne følge opp begrepet «gode rammer» i tilsynssammenheng må det presiseres hva som legges i dette, fortrinnsvis i forskriften, eventuelt i veileder.

8. Ny § 14 Beredskap, førstehjelp og sikkerhetsutstyr

8.1 Beredskap

Å flytte krav om beredskapsplaner til sektorregelverket kan kanskje bidra til større fokus på beredskapsarbeidet. Vårt synspunkt er imidlertid at miljørettet helseverns tilsynsfunksjon med deler av beredskapsarbeidet bør videreføres.

I tillegg til en overordnet beredskapsplan må det også gjennomføres risikovurderinger av lokale forhold ved den enkelte virksomhet, som sikkerhet inne, ute, og ved aktiviteter som utgjør en fare (aking, turer og utflukter osv.). Vi mener miljørettet helseverns mulighet til å føre tilsyn med dette bør sikres i ny forskrift og konkretiseres i veileder.

8.2 Sikkerhet

Vår vurdering er at sikkerhet knyttet opp mot utforming av lokaler og uteområder ikke er tilstrekkelig tydelig, hverken i dagens forskrift eller i forslag til i ny forskrift. Erfaringsmessig forekommer det hyppige avvik på at innrettinger og likende utgjør en åpenbar risiko, for eksempel manglende festing av hyller til vegg og sikring av skrenter/akebakker. Vi mener det i ny forskrift §§ 4 og 14 bør fremkomme at sikkerheten på inne- og uteområdet skal være ivaretatt.

8.3 Livredningskurs

Forskrift til opplæringslova § 12­-1 stiller krav til at de ansatte i grunnskolen har livreddingskompetanse når skolen er ansvarlig for svømming og bading. I veilederen Miljø og helse i barnehagen er det en tydelig anbefaling om at barnehageansatte ved turer til vann/sjø bør ha årlig oppdatert kompetansebevis på livredning i vann, men et spesifikt lovkrav ovenfor barnehager er det derimot ikke.

Vår vurdering er at det bør være lovbestemmelser som sikrer livredningskompetanse i en barnehage på lik linje som i en skole. Med tanke på at kravene knyttet til skoler er regulert i opplæringslova, og at lovverkene skal harmoniseres, kan det være naturlig at en slik regulering blir ivaretatt i barnehageloven med forskrifter. Alternativt kan det formuleres et spesifikt krav til barnehager i ny forskrift om miljø og helse i barnehager og skoler. Sistnevnte vil være i tråd med at miljørettet helsevern fører tilsyn med sikkerheten i virksomhetene for øvrig.

9. Universell utforming – Funksjonshemmedes behov skal ivaretas

Vi stiller oss negative til forslaget om å ikke videreføre kravet om tilrettelegging og universell utforming. Bakgrunnen er at vi ikke kan se at dette vil bli fulgt opp på samme måte av tilsynsmyndighet etter likestillings- og diskrimineringsloven.

10. Dispensasjon

Dispensasjonsbestemmelsen skal benyttes med varsomhet, men vi mener likevel den bør videreføres i ny forskrift. Årsaken er at det i noen tilfeller vil være nyttig med fleksibiliteten dispensasjonsbestemmelsen gir, for eksempel i forbindelse med midlertidige lokaler.