Høringssvar fra Statsforvalteren i Trøndelag

Dato: 17.12.2021

Svartype: Med merknad

Høringsuttalelse

Ny opplæringslov

Statsforvalteren i Trøndelag

Statsforvalteren i Trøndelag ønsker å berømme arbeidet departementet har gjort etter at høringsfristen på NOU 2019: 23 gikk ut. Departementet har lagt ned et betydelig arbeid for å innhente ytterligere informasjon fra ulike aktører om hvordan dagens lov fungerer, og høringsdokumentet gir gode drøftinger omkring konsekvenser av eventuelle endringer.

Vi vil kommentere, og avgi svar på noen av bestemmelsene – og de åpne spørsmålene som stilles. Vi strukturer svaret vårt etter bestemmelsene i forslaget til den nye opplæringsloven.

§ 1-3 Om Læreplanverket og utdanningstilbudet

Det går fram av forslaget til ny bestemmelse i opplæringsloven om Læreplanverket og utdanningstilbudet at «I grunnskolen kan opp til 5-10 prosent av timane i kvart fag flyttast til andre fag eller brukast til særskilde tverrfaglege aktivitetar».

Til vanlig er det Kunnskapsdepartementet som gir forskrift om fag- og timefordeling. Hvis dette er omtalt i lov vil det være mer tidkrevende å gjøre endringer om praksis skulle vise seg i strid med intensjonene. Passusen om omdisponering bør tas ut av lovteksten, og legges i forskrift.

Videre i samme bestemmelse beskrives Sametingets myndighet til å gi forskrift om det samiske innholdet i læreplanene.

Læreplanene etter Kunnskapsløftet lister ikke opp innhold som elevene skal lære. Læreplanen angir kompetanser elevene skal utvikle. Dette gjør at lærerne har et stort ansvar i møte med elevene - og realiseringen av læreplanene. Vi har ikke «pensum» i norsk skole. Statsforvalteren stiller seg derfor undrende til at man viderefører hjemmelen i opplæringsloven, som gir Sametinget mulighet til å overstyre det grunnleggende prinsippet bak læreplanene. Skolene og lærerne skal selv realisere læreplanene ut fra kjennskapen de har til elevgruppen, og de lokale forholdene.

Slik Statsforvalteren ser det, vil Sametinget ha muligheten til å kanonisere innholdet i læreplanene, noe som strider med det bærende prinsippet slik læreplanene i dag er oppbygd.

§ 2-2 tredje ledd Om fritak fra opplæringsplikten

Departementet foreslår i all hovedsak å videreføre muligheten til fritak fra opplæringsplikten. Departementet mener at terskelen og vilkårene for når det kan gis fritak, ikke bør endres. Videre mener departementet at det fortsatt skal kreves sakkyndig vurdering, før det kan vedtas fritak fra hele eller deler av opplæringsplikten. Statsforvalteren i Trøndelag støtter dette, og mener at loven bør gi mulighet til fritak i unntakstilfeller, hvor det vurderes å være til det beste for eleven. Vi støtter imidlertid ikke departementets forslag om å innta eksempler på hva fritak fra opplæringsplikten kan gå ut på i loven («deler av uken»). Vi mener at det går klart nok frem av regelverket i dag, hvilke tilfeller som kan hjemle et fritak etter denne bestemmelsen.

§ 2-2 fjerde ledd Om permisjon

Departementet foreslår at det innføres en plikt for kommunen til å gi forskrift om permisjon. Statsforvalteren i Trøndelag støtter forslaget. Videre foreslår departementet at dagens grense for permisjon på to uker ikke videreføres. Vi støtter ikke dette forslaget. Vi mener at det vil styrke forutsigbarheten at loven inneholder en maksimal grense for permisjon, i tillegg til at permisjon reguleres i lokal forskrift. Vi vurderer at elevens rett til grunnskoleopplæring må gå foran foresattes ønske om permisjon fra opplæringen i et sosialt fellesskap.

§ 2-5 Om gratis grunnskoleopplæring

Offentlig grunnskoleopplæring skal være gratis. Kommunen kan ikke kreve at elevene eller foreldrene dekker utgifter knyttet til grunnskoleopplæringen. Statsforvalteren er enig i prinsippet bak bestemmelsen. Departementet bør imidlertid vurdere å styrke prinsippet ved å endre ordlyden til «… kan verken kreve eller be om at elevene eller…». Når skoler ber eller oppfordrer om «milde gaver», vil dette utfordre den reelle frivilligheten.

§ 2-6 Om hvilken grunnskole eleven skal gå på

Departementet har lagt frem et forslag som innebærer at det framgår eksplisitt av lovteksten at «Etter søknad kan eleven takast inn på annan skole enn den eleven soknar til». Statsforvalteren i Trøndelag støtter forslaget til departementet i at ordlyd i dagens lov, videreføres. Vi vil fremheve at en slik ordlyd er viktig for å tydeliggjøre overfor elever og foresatte at det er anledning til å søke om å få gå på en annen skole enn nærskolen. At dette fremgår direkte av lovteksten, bidrar til likebehandling.

Statsforvalteren i Trøndelag støtter videre departementets forslag, slik det fremgår av § 2-6, andre ledd om at kommunene kan gi forskrift om skolekretser. Vi er enige i at det ikke bør gjøres til en skal-bestemmelse. Vi mener i likhet med departementet at det er et viktig hensyn å ivareta fleksibiliteten i dagens regelverk.

Videre vil vi også støtte departementets forslag om at det skal fremgå direkte av lovens ordlyd hva kommunene skal legge vekt på ved tildelingen av skoleplass, (§ 2-6, tredje ledd). I dag fremgår dette kun av forarbeidene, og en synliggjøring av dette i loven, mener vi er positivt. Vi har videre merket oss at departementet er enig med opplæringslovutvalget i at kommunene kan ta hensyn til et utvidet kapasitetsbegrep når skolekretsene skal fastsettes.

Vi vil imidlertid bemerke at dersom det åpnes for å legge vekt på et utvidet kapasitetsbegrep, vil det kunne medføre utfordringer i saksbehandlingen; både med tanke på rettsikkerhet og likebehandling. Vi anmoder derfor departementet om det bør synliggjøres at det skal stilles større krav til en begrunnelse om skoleplass. Departementet må også tydeliggjøre hva en slik begrunnelse skal inneholde, dersom kommunen tar hensyn til et utvidet kapasitetsbegrep når skolekretsgrensene skal fastsettes.

§ 10-7 Om skoleregler

Departementet har lagt frem et forslag som innebærer at begrepet ordensregler erstattes med skoleregler. Vi støtter denne begrepsendringen. Når det gjelder skolereglenes virkeområde, står det i punkt 32.2.4.3 at skolereglene må gjelde for skolens virksomhet i vid forstand, og at de bør gjelde enhver bruk av skolens digitale systemer, både i og utenfor skoletiden. Videre står det at «(…) skolereglene også bør gjelde for elevenes oppførsel utenfor skolen og skoletiden dersom oppførselen er relevant for skolemiljøet, elevenes forhold til skolen, skolens ansatte eller medelever». Departementet støtter utvalgets forslag om å presisere dette i merknadene til bestemmelsen. Vi mener dette ikke i tilstrekkelig grad viser hva dette innebærer. Merknadene klargjør ikke i tilstrekkelig grad hva som er grensene for skolereglenes virkeområde. Statsforvalteren i Trøndelag er derfor kritisk til forslaget om at det gis myndighet gjennom skoleregler til å sanksjonere oppførsel som har skjedd på fritiden.

§ 11-2 Om intensiv opplæring

Departementet foreslår å videreføre dagens regler om intensiv opplæring for elever på 1. til 4. trinn. Statsforvalteren i Trøndelag støtter forslaget. Videre foreslår departementet å endre overskriften på bestemmelsen fra «Tidleg innsats på 1. til 4. trinn» til «Intensiv opplæring på 1.-4. trinn. Vi støtter forslaget og vurderer at endringen av ordlyden gir et mer presist innhold. Etter å ha gjennomført flere tilsyn på denne bestemmelsen i løpet av de tre siste årene, mener vi at denne språklige presiseringen i tittelen vil være et godt grep. I tillegg må dette understøttes med veilednings- og støttemateriell for å skape god regelverksforståelse – og regelverksetterlevelse innenfor et svært sentralt område i loven.

§ 11-6 Om individuelt tilrettelagt opplæring

Departementet foreslår å innføre «individuelt tilrettelagt opplæring» som ny betegnelse på spesialundervisning. Selv om Statsforvalteren i Trøndelag er enig i at betegnelsen «spesialundervisning» kan oppleves stigmatiserende, er vi av den oppfatning at en begrepsendring i seg selv ikke løser problemet. Vi mener imidlertid at det som er avgjørende er hvordan disse elevene blir ivaretatt og møtt på skolen. Mer enn en betegnelse på tilbudet, handler det om å møte det mangfoldet av elever som vi har i norsk skole, uavhengig av forutsetningene til den enkelte.

Begrepet «individuelt tilrettelagt opplæring» kan etter hvert bli et like stigmatiserende begrep som spesialundervisning, og vi mener derfor det ikke er grunn til å endre begrepet.

Vi ser at både opplæringslovutvalget og departementet omtaler betydningen av et klarere språk. Å endre innarbeidede begrep – og da til mer komplekse begrep, kan neppe være i tråd med intensjonene med betydningen av et godt og klart språk.

§12-4 Om skolemiljø og aktivitetsplikten

Statsforvalteren i Trøndelag viser til at departementet ikke foreslår å videreføre presiseringen av at skolen skal sette inn egnede tiltak «så langt det finst» i den nye bestemmelsen om aktivitetsplikten. Vi stiller spørsmål ved bakgrunnen for denne endringen, og om departementet kun anser det som en språklig endring eller en endring som har betydning for de krav som stilles til skolens oppfyllelse av tiltaksplikten.

§ 12-5 Om den skjerpede aktivitetsplikten

Departementet ber om innspill knyttet til rektors varslingsplikt til skoleeier (heretter benevnt som meldeplikt). Konkret betyr det at krenkelser fra en ansatt, også kan fremgå av rektor sin meldeplikt knyttet til «alvorlige tilfeller» etter den ordinære aktivitetsplikten.

Statsforvalteren i Trøndelag erfarer at det forekommer misforståelser av den skjerpede aktivitetsplikten og meldeplikten knyttet til denne. Vi mener derfor det bør være et klart skille mellom de ulike meldepliktene. Det vil bidra til å vise at krenkelse fra voksne krever et høyere tempo, og vil synliggjøre at krenkelsesbegrepet som ligger til grunn for den skjerpede varslingsplikten, er objektivt.

Vi viser også til departementets forslag vedrørende meldeplikten, som vil innebære at den ordinære aktivitetsplikten gir ansatte og rektor varslingsplikt i fire konkrete tilfeller (retten til et trygt og godt skolemiljø, alvorlige tilfelle, krenkelser fra en som arbeider på skolen og krenkelser fra ledelsen). Vi mener at dette kan bidra til misforståelser som får konsekvenser for oppfyllelsen av meldeplikten i praksis.

Vi støtter departementets forslag om å fjerne undersøkelses- og tiltaksplikten fra bestemmelsen om den skjerpede aktivitetsplikten. Kravet til «snarest» å undersøke saken og sette inn tiltak, omfattes av den ordinære aktivitetsplikten.

§ 12-6 Om Statsforvalterens håndheving av aktivitetsplikten i enkeltsaker

Statsforvalteren i Trøndelag har erfart at det ofte foreligger brudd på undersøkelsesplikten i de sakene vi behandler. Vi deler derfor departementets betraktninger om at oppfyllelse av undersøkelsesplikten er en forutsetning for å kunne oppfylle tiltaksplikten. Vi anser videre skolen for å være best egnet til å oppfylle undersøkelsesplikten overfor sine elever. Vi mener derfor hensynet til elevenes rettssikkerhet og hensynet til effektivitet best ivaretas dersom Statsforvalteren har myndighet til å vurdere både skolens oppfyllelse av undersøkelsesplikten og tiltaksplikten. Vi bemerker at disse delpliktene utgjør en prosess som er viktig for å ivareta elevens prosessuelle rettigheter og rettssikkerheten når det gjelder håndhevingen av om skolen har gjort det som er rimelig å forvente for å hjelpe eleven.

Videre viser vi til ordlyd i forslag til oppll. § 12-6 tredje ledd, hvor vi antar at departementet har unnlatt å omtale fylkeskommunen ved en feiltagelse når det gjelder hjemmel for utveksling av taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med håndhevingsordningen.

§ 29-1 Om klageinstans

Departementet har lagt fram to alternative modeller for hvem som skal være klageinstans for enkeltvedtak etter opplæringsloven. Statsforvalteren i Trøndelag støtter alternativ 2 om statlig klagebehandling som hovedregel. På grunnlag av erfaringene vi har gjort oss i behandlingen av klagesaker, og da særlig i saker som gjelder skyss og skoleplass/skolebytte, og kjennskapen vi har til kompetansen i kommunene, vurderer vi at statlig klagebehandling vil utgjøre en større garanti for rettsikkerheten. Beskrivelsene og vurderingene som er gjort i høringsnotatets punkt 56.5.2.3, samsvarer i stor grad med våre erfaringer og vurderinger.

Statsforvalteren i Trøndelag mener at klage på standpunktkarakterer i grunnskolen også bør følge forvaltningslovens bestemmelser knyttet til klagebehandling; altså vedtaket kan omgjøres av førsteinstansen.

Uttalelse knyttet til kap. 57 - Oppfølging når et vedtak ikke gjennomføres

Departementet har lagt fram tre alternative modeller for oppfølging av manglende gjennomføring av enkeltvedtak. Statsforvalteren i Trøndelag vil innledningsvis bemerke at vi ser både fordeler og ulemper med de tre alternativene. Alternativ 1 er klageordning, alternativ 2 er tilsynsordning og alternativ 3 er forespørsel om gjennomføring.

Når det gjelder alternativ 2, som skisserer en oppfølging gjennom tilsyn, mener vi dette alternativet er det dårligste. Vi vurderer, i likhet med departementet, at tidsaspektet for eleven ikke taler for å velge denne løsningen.

Når det gjelder alternativ 3; forespørsel om gjennomføring med påfølgende klagerett, ser Statsforvalteren i Trøndelag at en slik ordning kan ha noen positive aspekter. En slik framgangsmåte vil kunne bidra til en raskere løsning. I de sakene der forespørselen om gjennomføring ikke gir ønsket resultat, vil imidlertid denne ordningen kunne forsinke behandlingen av påfølgende klage.

Ett argument for å velge alternativ 1 er at ordningen har vært praktisert og er kjent for sektor og Statsforvalterne. Klage på gjennomføring av vedtak har vært forvaltningspraksis innenfor det spesialpedagogiske feltet. Lovfesting av en slik praksis vil kunne sikre likebehandling. Likebehandlingen sikres også gjennom at både underinstansen og klageinstansen er forpliktet til å behandle klagen.

Hos Statsforvalteren i Trøndelag erfarer vi at det er flere utfordringer med å behandle klager på gjennomføring av spesialundervisning. Det knytter seg både til konkrete rammer for saksbehandlingen, samt innhenting av dokumentasjon om gjennomføringen av spesialundervisningen.

Utover kravet om et enkeltvedtak om spesialundervisning, samt kravet om en individuell opplæringsplan, har skolen ingen løpende plikt til å dokumentere oppfyllelsen av rettigheten. Vi erfarer at dersom det ikke foreligger relevant dokumentasjon fra skolen, om hvilken spesialundervisning eleven mottar eller har mottatt, er det utfordrende å få opplyst saken tilstrekkelig. Statsforvalteren i Trøndelag mener derfor det er viktig med en hjemmel for innhenting av dokumentasjon knyttet til gjennomføringen av spesialundervisningen/andre vedtak.

Uavhengig av hvilket alternativ som velges, mener vi at det er god grunn for å lovfeste en framgangsmåte som sikrer at visse enkeltvedtak etter opplæringsloven blir gjennomført i henhold til vedtaket. Vi anser at dette vil kunne ivareta elevers rettigheter på en bedre måte, enn i dag. Når det gjelder hvilke vedtak som bør omfattes av en slik framgangsmåte, kan ikke Statsforvalteren i Trøndelag se saklige grunner for å gjøre forskjell på ulike enkeltvedtak. Vår vurdering bygger på klagebehandling innenfor spesialundervisning.

På bakgrunn av erfaringer fra klagebehandling mener Statsforvalteren i Trøndelag at loven bør inneholde saksbehandlingsregler; gjerne etter modell fra forvaltningsloven.

Statsforvalteren vil også problematisere vurdering knyttet til vedtak som ikke lenger er gjeldende, og vurdering dersom klagen gjelder flere vedtak. Vi ber departementet om å forenkle saksbehandlingen ved å avgrense klageretten til vedtak som er gjeldende.

Når det gjelder spørsmålet om etterlevering, er Statsforvalteren i Trøndelag usikker. På den ene siden kan et medhold som kun gir fremtidige konsekvenser, føre til at skolene føler mindre press til å oppfylle det opprinnelige vedtaket. På den andre siden, kan krav til etterlevering ikke nødvendigvis være barnets beste. Ett aspekt i vurderingen, er at etterleveringen skal være til barnets beste – og må skje på en forsvarlig måte.