Høringssvar fra Lillehammer kommune

Dato: 10.12.2021

Svartype: Med merknad

Generelle merknader til lovforslaget

Lillehammer kommune er enig i hovedprinsippene og mener at målsettingene for arbeidet med revidering av loven er gode, og at lovforslaget som nå er sendt på høring ivaretar barns, unges og voksnes rett til grunnopplæring. Det plasserer ansvar på riktig sted. Det er imidlertid en del overordnede problemstillinger som trenger videre drøfting og avklaring.

Lillehammer kommune mener det er viktig å se lovarbeidet i sammenheng med en målsetting om en nasjonal tillitsreform. Opplæringsloven er førende for kommuner og fylkeskommuner og er med på å legge premiss for bygging av tillit mellom statlig og kommunalt nivå og mellom nivåene i den enkelte kommune. Når staten stiller detaljerte krav til hvordan kommunene skal arbeide, og definerer konkrete plikter og rettigheter som skal oppfylles, øker mulighetene for økt behov for dokumentasjons- og rapportering. Det kan gi mindre tid og ressurser til elevrettet arbeid. Effekten av for detaljerte lovbestemmelser kan virke motsatt av intensjonene i en tillitsreform.

Det er flere steder i forslag til ny opplæringslov brukt formuleringer som kommunene skal sørge for, må, o.l. Kommunen stiller spørsmål om formuleringer som bidrar til større grad av lokale vurderinger og handlingsrom, vil passe bedre inn i en tillitsbasert kultur med mindre grad av kontroll og tilsyn.

Lekser

Det at lovgiver inntar bestemmelser både om lekser og eneundervisning kan gi signaleffekt om at lovgiver både ønsker mer lekser og mer eneundervisning. Det siste er åpenbart ikke lovgivers mening. Det må da samtidig presiseres at det er klare begrensninger hvor langt kommunens kompetanse her går, blant annet ut fra legalitetsprinsippet i grunnloven § 113. På den andre siden må en eventuell lovregulering av lekser og organisering av undervisningen også ses i sammenheng med lærernes og skoleledernes profesjonelle ansvar for opplæringen. En lovregulering kan få som konsekvens både økte dokumentasjons- og rapporteringskrav til skolene og en inngripen i profesjonens vurderinger, noe Lillehammer kommune mener er verken ønskelig eller hensiktsmessig.

Lillehammer kommune vil anbefale at disse bestemmelsene tas ut av lovteksten, og at man heller i forarbeidene gir eksempler på hvilken myndighet skoleeier har etter kommuneloven § 2-1, som følge av å være ansvarlig for grunnopplæringen.

Plikt til å følge opp fravær

Det foreslås å lovfeste kommunens plikt til å følge opp fravær. Plikten skal bidra både til å forebygge fravær generelt og til å hindre at fraværet blir for høyt. Forebygging av høyt fravær og avdekking av uheldige fraværsmønstre forutsetter gode registreringsrutiner og systematisk oppfølging fra skolens side. Lillehammer kommune mener at det ikke bør være hjemmel til å gi sentrale forskrifter, men at kommunen og fylkeskommunen selv bør kunne avgjøre hvordan de skal følge opp elevene. Lillehammer kommune er enig med departementet og opplæringsutvalget, som mener at kommunen og fylkeskommunen bør få stort lokalt handlingsrom i fraværsoppfølgingen.

Lillehammer kommune støtter en overordnet regel med et sørge-for-ansvar for kommunen og fylkeskommunen, men for å sikre lokalt handlingsrom ønsker LK ikke at det skal kunne detaljreguleres ytterligere i forskrift.

Lovreguleringens konsekvenser for internkontrollen

Kommuneloven pålegger kommuner og fylkeskommuner å ha internkontroll for å sikre at lover og forskrifter følges (kommuneloven § 25-1). Internkontroll innebærer blant annet at kommunen/fylkeskommunen skal vurdere risikoen for at de ikke klarer å følge lov og forskrift, de skal ha rutiner og prosedyrer som sikrer at lovverket følges og de skal dokumentere at de gjør dette. Internkontrollen innebærer dermed at der kommunen/fylkeskommunen har plikter, ansvar og skal «sørge for», må det dokumenteres.

Intensjonene med internkontroll er forståelig, men kravene til mer detaljerte rutiner, prosedyrer, dokumentasjon og rapportering øker. Dette har en økonomisk side fordi flere ressurser må prioriteres til dette arbeidet.

Når de økonomiske og administrative konsekvensene skal vurderes, mener Lillehammer kommune at lovreguleringens konsekvenser for internkontrollen, må tydeliggjøres.

Forsvarlighetskrav

Opplæringslovutvalget foreslår å lovfeste et krav om at opplæringen og annen virksomhet etter opplæringsloven skal være forsvarlig (se NOU 2019: 23, kapittel 15.3.). Departementet har ikke tatt stilling til utvalgets forslag om å lovfeste forsvarlig opplæring, men ønsker innspill gjennom høringen (kapittel 9 i høringsnotatet).

Et generelt forsvarlighetskrav vil påvirke kommunedirektørens internkontroll. Dette kan føre til nye krav om hvilke rutiner og dokumentasjon som kommer i tillegg til de som følger av andre plikter for også å dokumentere at forsvarlighetskravet er oppfylt. Dette kan innebære en betydelig byråkratisering og administrativ merbelastning for lærere og skoleledere, som vil ta tid og ressurser fra elevrettet arbeid.

Lillehammer kommune støtter ikke innføringen av et generelt forsvarlighetskrav i opplæringsloven.

Fysisk inngripen

Det er ikke formulert forslag til lovregulering om fysisk inngripen. Departementet uttaler likevel at det ikke har tatt standpunkt til hvorvidt det skal lovfestes eller ikke, og ber om innspill. Det er svært utfordrende å skulle lovregulere bruk av fysiske inngrep mot elever, både i forhold til hva som tilhører jussens område, hva som er profesjonsetikk og hva som ligger i skolens oppdragermandat. Skolen er den samfunnsinstitusjonen som møter alle barn og unge. Den har et avledet mandat fra foreldrene, og opplæringen skal skje i samarbeid og forståelse med hjemmet. Skolen er dermed en møteplass mellom barn og voksne med det

ujevne maktforholdet som ligger i selve oppdragersituasjonen. Skolen er også en møteplass for barn og unge seg imellom. Den er en viktig del av barn og unges oppvekstmiljø der barn og unge møter hverandre, etablerer vennskap og prøver ut sosiale ferdigheter.

Det er i mange sammenhenger likevel slik at enkelte elever kan utagere og være en fare for seg selv eller andre. Det er selvsagt helt avgjørende at skolen klarer å forebygge at dette skjer gjennom god tilrettelegging, men det vil likevel være slik at det å forberede og planlegge at det kan bli nødvendig å gripe inn fysisk er nødvendig. Derfor bør departementet sikre at skolen får hjemmel til å sikre en slik mulighet i skolen. Det skolen har mulighet for pr. i dag er kun en nødrett, og det har blitt påpekt fra sentrale myndigheter at kommunen ikke kan planlegge og forberede fysisk inngripen.

Lillehammer kommune mener ny opplæringslov bør lovregulere mulighet for fysisk inngripen.

Lovregulering av organiseringen av skoledemokratiet (§ 10-5).

Lillehammer kommune oppfatter at det er positivt at elevrådet skal velges av elevene. Det er en stadfesting av dagens praksis hos oss, og er et viktig prinsipp at elevene velger sine egne representanter. Dette er viktig for at det representative demokratiet skal fungere. Det er også slik vi ser det, noe som bygger opp under skolens oppdrag knyttet til demokrati og medborgerskap.

Lillehammer kommune støtter lovregulering av elevdemokratiet med en presisering at elevrådet skal velges av elevene selv.

Oppgavebeskrivelsen til PPT

Lillehammer kommune vurderer at det som kommer fram i lovforslaget er slik kommunen delvis jobber, og også slik vi ønsker å videreutvikle vår tjeneste. Det har tidligere vært reist spørsmål om en i Norge trenger en egen rett til spesialundervisning, men det er ikke tema i denne høringen. Departementet velger å videreføre rettigheten, men ønsker virkemidler som sikrer at flere får utbytte av ordinær opplæring og at PP-tjenesten skal jobbe med alle elevene i skolen. Det er også et mål at PP-tjenesten i større grad skal være tettere på elevene og unngå unødvendig byråkratisk arbeid. Lillehammer kommune støtter derfor forslaget som ligger i oppgavebeskrivelsen og hvordan systemet bør fungere.

Lillehammer kommune støtter det som kommer frem i lovforslaget om hvordan PPT bør jobbe.

Formålsbestemmelsen om tilpasset opplæring

Det ligger i forslag til ny opplæringslov en flytting av formålsbestemmelsen om tilpasset opplæring fra formålskapitlet i gjeldende lov til en pliktbestemmelse i § 11-1. En formålsbestemmelse innebærer også plikt, men slik regelen i det nye forslaget er formulert, vil dette øke dokumentasjonsbyrden gjennom plikt til internkontroll og vil også kunne være gjenstand for tilsyn med tilhørende dokumentasjonskrav.

Lillehammer kommune støtter ikke flytting av formålsbestemmelsen om tilpasset opplæring.

Statsforvalterens oppgave i skolemiljøsaker

Det ligger i forslaget en videreføring av at statsforvalteren i håndhevingsordningen i skolemiljøsaker skal fatte vedtak om hva skolene skal gjøre. Lillehammer kommune ønsker i stedet Opplæringslovutvalgets forslag om at statsforvalteren skal fatte et opprettingsvedtak slik at hovedregelen er at kommunene/fylkeskommunene selv skal beslutte hvilke tiltak som skal iverksettes (§ 12-6). Lillehammer kommune har erfart at statsforvalteren er for langt unna praksisfeltet til å kunne foreslå tiltak som bygger på en analyse av det daglige, praktiske arbeidet i skolen. Dette har i flere tilfeller ført til krevende konkrete situasjoner for både skoleeier og den enkelte skole.

Lillehammer kommune støtter ikke en videreføring av at statsforvalteren i håndhevingsordningen i skolemiljøsaker skal fatte vedtak om hva skolene skal gjøre. Det bør erstattes med en ordning med opprettingsvedtak.

Personlig assistanse, fysisk tilrettelegging og tekniske hjelpemidler

Lillehammer kommune har i utgangspunktet ingen sterke synspunkter på oppdelingen av gjeldende § 5-1 i tre ulike paragrafer: personlig assistanse (§ 11-4), fysisk tilrettelegging og tekniske hjelpemidler (§ 11-5) og individuelt tilrettelagt opplæring (§ 11-6). Når det gjelder rett til fysisk tilrettelegging, vises det til forslag til § 12-7 Det fysiske miljøet: Alle elever har rett til en arbeidsplass tilpasset behovene deres. Det er viktig å se de to forslagene i sammenheng og sammenheng med retten til fysisk tilrettelegging etter Likestillings- og diskrimineringsloven § 21. Sistnevnte lov har en begrensning om at kravet ikke skal innebære en uforholdsmessig byrde. Forslaget støttes, men vil kunne få økonomiske konsekvenser for kommunene.

Lillehammer kommune mener det er viktig å se på de økonomiske konsekvensene av forslaget.

Unntak fra kompetansekrav

Det foreslås en lovendring som gir mulighet for å gjøre unntak fra kompetansekravene til lærere dersom det vil gi eleven bedre opplæring. Unntak kan i så fall kun gjøres for personer med universitets – eller høgskoleutdanning som gjør dem særlig egnet til å ivareta elevens behov.

Lillehammer kommune støtter forslaget om unntak fra kompetansekravene i §§ 17-2 og 17-3 for individuelt tilpasset opplæring (§ 11-9).

Nulltoleranse mot krenkelser i kulturskolen

En lovfesting av at kulturskolen skal ha nulltoleranse mot krenkelser og at det skal arbeides for å fremme et trygt og godt skolemiljø, innebærer tilsvarende lovbestemmelse som gjelder for grunnskolen.

Lillehammer kommune støtter forslaget om å lovfeste nulltoleranse mot krenkelser og at det skal arbeides for å fremme et trygt og godt skolemiljø.