Høringssvar fra Norsk hjemmeundervisningsforbund

Dato: 19.12.2021

Høringssvar fra Norsk hjemmeundervisningsforbund (NHUF) til Kunnskapsdepartementets høringsnotat og forslag til ny opplæringslov

Det er gledelig at Kunnskapsdepartementet (KD) har valgt å ikke følge opp de drastiske endringene i lovgivingen om privat hjemmeundervisning som Opplæringslovutvalget foreslo i NOU 2019:23 Ny opplæringslov. KD ønsker i stedet å videreføre dagens regler, men foreslår å innføre obligatorisk meldeplikt ved oppstart og at kommunen skal iverksette tilsyn innen tre måneder etter at opplæringen har startet opp.

Selv om KDs høringsnotat og lovforslag viderefører opplæringsplikten og forkaster forslaget som ville innført skoleplikt, er det fortsatt noen deler av KDs høringsnotat vedrørende privat grunnskoleopplæring i hjemmet vi ønsker å kommentere nærmere.

NHUF har valgt å omtale lovforslagets §§ 22-5 og 22-7, de to paragrafene som regulerer privat grunnskoleopplæring i hjemmet, først. Disse blir etterfulgt av kommentarer og spørsmål rundt KDs vurderinger.

Lovforslagets §§ 22-5 og 22-7

§ 22-5 Privat grunnskoleopplæring i heimen

Foreldre har plikt til å melde frå til kommunen dersom dei skal gi barna privat grunnskoleopplæring i heimen. Den private grunnskoleopplæringa i heimen må oppfylle krava til formålet med opplæringa i § 1-2, krava i § 1-3 om at opplæringa må vere i samsvar med læreplanar for fag og med fag- og timefordelinga, forbodet mot forkynning i § 14-5 og krava i § 14-7 om korleis opplæringa i kristendom, religion, livssyn og etikk skal leggjast opp.

Nærmere om de enkelte delene i § 22-5

Foreldre har plikt til å melde frå til kommunen dersom dei skal gi barna privat grunnskoleopplæring i heimen.

NHUF ser innføring av meldeplikt som en kodifisering av gjeldende praksis. Som i dag vil man kunne starte opp med hjemmeundervisning så snart meldingen er sendt. NHUF støtter forslaget.

Den private grunnskoleopplæringa i heimen må oppfylle krava til formålet med opplæringa i § 1-2,...

Ingen av høringssvarene til NOU 2019:23 kommenterte de språklige endringene i § 1-2 Formålet med opplæringa og KDs høringsnotat gir bare en kort beskrivelse av disse. Dette er i realiteten en videreføring av gjeldene formålsparagraf (§ 1-1). Den foreslåtte § 1-2 vil være viktig for hjemmeundervisere, da det er foreslått at den fullt og helt skal erstatte kravet om at privat hjemmeundervisning skal forholde seg til Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen i læreplanen (Kunnskapsløftet 2020). Overordnet del gjelder først og fremst for skolens personale, og dens innhold er bestemmende for grunnsynet som skal gjennomsyre opplæringen. KD mener at det er tilstrekkelig at hjemmeundervisere forholder seg til § 1-2. NHUF støtter forslaget.

...krava i § 1-3 om at opplæringa må vere i samsvar med læreplanar for fag og med fag- og timefordelinga,...

Her er NHUF usikre på hva KD mener. På side 318 i høringsnotatet understreker KD at dette kravet skal lovfestes. Forventes det at privat grunnskoleopplæring i hjemmet skal følge timefordelinga i skolen, eller mener KD at foreldrene bør vektlegge fagene med utgangspunkt i timefordelinga? Både Opplæringslovutvalget (NOU 2019:3 – Forslag til ny Opplæringslov) og NHUF mener at privat hjemmeundervisning bør følge læreplanene, men verken utvalget eller NHUF ser det som hensiktsmessig å lovfeste at privat grunnskoleopplæring i hjemmet skal være underlagt fag- og timefordeling. Opplæring i hjemmet for enkeltelever organiseres og følger helt andre rutiner enn opplæring i et klasserom med 30 elever. En av fordelene med privat hjemmeundervisning er nettopp dette at en kan bruke lengre tid på det som er vanskelig eller interessant for den enkelte elev, og kortere tid på det som er enkelt. Å lovfeste at privat grunnskoleopplæring i hjemmet skal følge fag- og timefordelinga virker derfor mot hjemmeundervisningens hensikt.

§ 22-7 Kommunalt tilsyn med grunnskoleopplæring i heimen

Kommunen skal føre tilsyn med privat grunnskoleopplæring i heimen. Når kommunen får melding om at eit barn skal få slik opplæring, skal kommunen opne tilsyn innan tre månader etter at opplæringa har starta. Kommunen kan krevje at barn som får grunnskoleopplæring i heimen, tek prøver som kan vise om opplæringa oppfyller krava i § 22-5. Dersom opplæringa ikkje oppfyller krava i § 22-5, skal barnet gå på skolen.

Nærmere om de enkelte delene i § 22-7

Kommunen skal føre tilsyn med privat grunnskoleopplæring i heimen.

Dette er en videreføring av kommunens plikter slik de er beskrevet i dagens lovverk. NHUF er positive til lovpålagt tilsyn.

Når kommunen får melding om at eit barn skal få slik opplæring, skal kommunen opne tilsyn innan tre månader etter at opplæringa har starta.

NHUF mener det er viktig at KD, mest sannsynlig i forskrift, definerer begrepet tilsyn. Er dialogen som kommunen iverksetter etter at melding om privat grunnskoleopplæring i hjemmet er mottatt, å regne som iverksettelse av tilsyn? Er et møte, der kommunen og hjemmet treffes for bl.a. å avtale tilsyn, iverksettelse av tilsyn? Eller mener KD at tilsynet først er iverksatt når tilsynslæreren har hatt sitt første møte med barnet og evaluering av opplæringen er gjennomført? Dette er viktig å fastsette. Tilsynet må også tilpasses hvert enkelt barn. Mer om dette under Utforming av veileder for tilsynet.

NHUF mener at det er bra at kommunene ansvarligjøres på oppstart av tilsyn og at det må tydligjøres at oppstart av tilsyn er første møte mellom tilsynsperson og familien.

Kommunen kan krevje at barn som får grunnskoleopplæring i heimen, tek prøver som kan vise om opplæringa oppfyller krava i § 22-5. Dersom opplæringa ikkje oppfyller krava i § 22-5, skal barnet gå på skolen.

Her mener NHUF at det også må presiseres når det kan kreves prøver. I dag er det slik at dersom det er usikkerhet om opplæringen i hjemmet er tilfredsstillende kan kommunen kalle inn til særskilte prøver. Disse prøvene kan det kun innkalles til etter et forutgående tilsyn, og kun dersom det er tvil om hjemmeundervisningen er tilstrekkelig (Udir-5-2013). Skolens vanlige skriftlige tester som nasjonale prøver, kartleggingsprøver og lignende, er ikke en del av tilsynet, med mindre familien ønsker det.

Når det eneste loven nevner om tilsyn er at kommunen kan bruke prøver, er vår erfaring at foreldre ikke kan reservere seg mot bruk av denne vurderingsformen, selv i tilfeller hvor dette ikke er til barnets beste. Noen barn med skolevegring er så utkjørt av testing og måling at de har aversjon mot skole i årevis etter at de er tatt ut. Andre jobber etter alternative pedagogiske modeller (for eksempel Montessori- og Steiner-pedagogikk) hvor faglig fremgang ikke nødvendigvis følger den offentlige skolens løp. Dette i tråd med metodefriheten som gjelder for privat hjemmeundervisning.

Tilsynslærer bør være en god pedagog som må kunne se fremgang uten bruk av prøver. En undersøkelse gjennomført vinteren 2020 blant familier som har eller har hatt privat hjemmeundervisning, viser at barn som har tilsyn med testing generelt er mindre fornøyd med og mer redd for tilsynet enn de som har tilsyn ved å legge fram egne prosjekt. Det bør være et mål at barna ikke skal være redd for tilsynet.

Våre erfaringer er også at det kan være bra med en presisering om hva som er viktig med tilsynet, nemlig å se på faglig fremgang. Det bør også presiseres at tilsynet skal tilpasses den enkelte elev. Vi foreslår derfor at det legges til en setning i paragrafen om at tilsynet skal utføres på best mulig måte for barnet, i samsvar med Grunnlovens § 104.

Hvis et tilsyn skulle avdekke mangler i deler av opplæringen, må foreldrene ha en reell mulighet til å rette opp disse avvikene i perioden fram til neste tilsyn. NHUF forutsetter også at kommunens vedtak om at et barn skal tilbake til den offentlige skolen fortsatt skal være et enkeltvedtak som er underlagt reglene i forvaltningslovens kapittel IV-VI, og som kan påklages til statsforvalteren, jf. § 15-2 gjeldende opplæringslov. Foreldrene må fortsatt gis anledning til å uttale seg før et slikt vedtak fattes. Det ser ut til at KD har glemt eller utelatt dette (s. 751).

NHUF mener at det må tilføres en setning til § 22-7 om at tilsynet skal utføres i samarbeid med familien og på en måte som er til barnets beste.

Utforming av veileder for tilsynet

Det er gledelig at KD henviser til høringsmøtet med NHUF og KS der det ble ytret et ønske om å utarbeide veiledningsmateriell for privat grunnskoleopplæring i hjemmet for kommunene og familiene (s. 320). NHUF ønsker å bidra i utarbeidelsen av dette, spesielt når KDs merknader på side 752 gir kommunene veldig vide rammer: «Ut over dette er det kommunene som avgjør hvordan tilsynet skal organiseres, inkludert omfanget og hyppigheten, og hvem som skal være tilsynsperson.» Vi ber om at det blir innhentet erfaringer både fra NHUF og fra kommuner som har gode tilsynsordninger for privat hjemmeundervisning (for eksempel Vålerenga skole og Jordal skole i Oslo). I en slik veiledning er det i tillegg til utføringen av tilsyn flere andre spørsmål som bør behandles, blant annet en gjennomgang av reglene for opptak til videregående opplæring og språklige hensyn for familier som er i Norge for en begrenset periode.

NHUF er glade for at KD på side 751 skriver at «..barnets beste, skal være et grunnleggende hensyn også i planlegging og gjennomføring av tilsyn og ved valg av tilsynsperson, og barnet skal få si sin mening jf. forslaget §§ 10-1 og 10-2.»

36.5 Departementets vurdering

36.5.2 Hvilken betegnelse som bør brukes i loven

KD foreslår å bruke begrepet "privat grunnskoleopplæring i hjemmet". NHUF synes KDs argumenter er gode og støtter forslaget.

36.5.3 Hvor opplæringen skal foregå

KD viser en større forståelse enn Opplæringslovutvalget for at læring ikke nødvendigvis skal skje på folkeregistret adresse. Samtidig ser det ut til at KD allikevel ikke har fått med seg at ordlyden «i heimen» i forarbeidene til gjeldende opplæringslov viser til opplæring som ikke skjer i regi av offentlig eller privat skole (altså «i heimen» som motsetning til «i skolen»). KDs misforståelse blir ytterligere bekreftet i merknadene på side 750:

«Opplæringen skal gjennomføres i «heimen» til eleven, det vil si på folkeregistrert adresse. Det betyr blant annet at opplæringen ikke kan gjennomføres hos slektninger eller i utlandet. Kravet om at opplæringen skal gjennomføres i hjemmet, er likevel ikke til hinder for at deler av opplæringen gis på en annen læringsarena, for eksempel på et bibliotek, i en svømmehall eller på et museum.»

NHUF ønsker å minne KD om at det ifølge Grunnlovens § 106 er en borgerrett å kunne bevege seg fritt innenfor rikets grenser. Årsaken til at vi ønsker å bemerke dette er at KD bruker relativt god plass til å argumentere for at opplæringen hovedsakelig skal foregå i barnets hjem, selv om de også sier at det er fullt mulig å reise andre steder. De ønsker at opplæringen først og fremst skal foregå hjemme slik at kommunen skal kunne utføre tilsynet. I dette ligger en misforståelse om hvordan tilsynet fungerer. Tilsynet er ikke uventede kontroller, men et planlagt samarbeid. Noen velger å invitere tilsynslærer hjem, men mange velger å møtes et annet sted, som lokalt bibliotek eller kulturhus. Om ikke annet har koronasituasjonen vist oss at det også er mulig å ha gode møter digitalt. Gjennomføringen av tilsyn er ikke avhengig av at opplæringen foregår på folkeregistrert adresse.

Hvis KD med dette ønsker å unngå at foresatte tar barna ut av skolen for å reise på ferie, må NHUF presisere at disse kortere ferieturene ikke går under paraplyen privat grunnskoleopplæring i hjemmet. NHUF råder alltid familier til å komme til en enighet med skolen ved denne typen reiser, heller enn å ta ut barnet i privat hjemmeundervisning i kortere periode.

NHUF mener det er unødvendig at Opplæringsloven eller forskriftene skal bemerke noe om hvor den private hjemmeundervisningen skal foregå.

36.5.4.2 Krav om tilpasset opplæring gjelder ikke

I gjeldende opplæringslov er det et krav at hjemmeunderviste barn skal få tilpasset opplæring (§ 1-3). KD foreslår å fjerne dette kravet, og intensjonene er gode. De skriver at det forutsettes at opplæringen er tilrettelagt på en måte som gir best mulig utbytte, og at det dermed ikke er nødvendig å lovfeste et krav om tilrettelegging. Dette er det vanskelig å være uenig i. Samtidig er NHUF redd for at det kan bli vanskelig for foreldre å ikke kunne vise til tilpasset opplæring når de argumenterer for sine metodevalg, i hvilken rekkefølge de arbeider med ulike fag og kompetansemål og når de ønsker spesielle tilrettelegginger i forbindelse med tilsyn. NHUF ønsker ikke at fjerning av lovfestet tilrettelegging går på bekostning av metodefrihet.

36.5.3 Opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket

KD er enige med opplæringslovutvalget at opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket, med unntak av overordnet del. Både KD og utvalget mener at målene i læreplanene ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

Privat grunnskoleopplæring i hjemmet kan ha mange ulike former, og dens form, metoder og pedagogikk skiller seg ofte fra hva som foregår i den offentlige skolen. Opplæring hjemme betyr ikke nødvendigvis at man følger «skolemodellen», altså benytter samme årsplaner, metoder og bøker som i den offentlige skolen. At KD krever at opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket og til fag- og timefordelingen innskrenker familienes mulighet til å velge et alternativ til offentlig skole.

KD ønsker også å gå vekk fra uttalelsene i forarbeidene til gjeldende opplæringslov om at kommuner må anerkjenne foreldrenes rett til å tilpasse opplæringen ved «...at dette skal skje i samråd med foreldrene, selv om kommunen har ansvaret for tilsynet. Disse medlemmer merker seg at man på denne måten ivaretar foreldreretten, samtidig som barns opplæringsrett sikres.». Se også Odelstingsproposisjon nr. 46 for grenseoppgangen mellom skole og hjemmeundervisning. Her står det blant annet at «...skolen skal utøve sitt ansvar med respekt for foreldrenes rett til å sikre opplæring i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning». Dette er også understreket i Den europeiske menneskerettskonvensjon: «Ingen skal bli nektet retten til utdanning. Funksjoner staten påtar seg i utdanning og undervisning, skal den utøve med respekt for foreldrenes rett til å sikre slik utdanning og undervisning i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning.»

NHUF er enige i at barnas opplæringsplikt og -rett skal være ukrenkelig, og at opplæringen skal ha et minstekrav til faglig innhold, gjerne definert ved læreplanen. KD bør imidlertid betrakte § 1-2 Formålet med opplæringa i lovforslaget som styrende for innholdet i den private grunnskoleopplæringa og anerkjenne foreldrenes rett til å velge en pedagogisk tilnærming som ikke nødvendigvis følger læreplanverket til punkt og prikke. Det bør i det minste legges til grunn de samme folkerettslige vurderinger for den private grunnskoleopplæringen i hjemmet som for privatskoler og såkalte profilskoler godkjent etter Lov om frittståande skolar (friskolelova). Formålet med friskoleloven er bl.a. å gi elever og foreldre mulighet til å velge andre skoler enn den offentlige.

NHUF mener at setningen om fag- og timefordelingen må fjernes fra den nye § 22-5.

36.5.5 Hvordan sikre at barna får oppfylt sin rett til opplæring

36.5.5.1 Ikke krav til forhåndsgodkjenning

Opplæringslovutvalgets ønske om å innføre søknadsplikt for privat grunnskoleopplæring i hjemmet ville i praksis innført skoleplikt i Norge. At KD skrinlegger dette medfører at foreldreansvaret i forbindelse med barnas opplæring ikke blir redusert. NHUF støtter forslaget.

36.5.6 Forholdet til skolenes aktivitetsplikt i saker om skolemiljø

KD tar aktivitetsplikten på alvor og understreker at i tilfeller der det er meldt en sak til statsforvalteren, så skal den behandles selv om eleven har sluttet og tilbys privat grunnskoleopplæring i hjemmet. NHUF støtter forslaget.

Kommentar til KDs utsagn om foreldrenes opplæringsansvar

Under kapittel 36.2.2 skriver KD at «Grunnskoleopplæring i hjemmet forutsetter at foreldrene selv underviser sine egne barn. Opplæringslovens § 2-13 åpner ikke for at foreldrene underviser andre enn sine egne barn». Det siste grenser til privat skolevirksomhet og krever godkjenning etter § 2-12 i dagens opplæringslov (§ 22-1 i lovforslaget).

Det er mange hjemmeundervisere som spør NHUF om det er lov å benytte seg av privatlærere hvis det er et eller flere fag som barna ønsker eller trenger mer oppfølging i. Kommunen har ansvaret for å tilby grunnskoleopplæring, men de delegerer oppgaven til den enkelte lærer. Burde ikke foresatte ha en mulighet til å delegere deler av opplæringen til f.eks. en privatlærer selv om det naturlig nok er foreldrene som har opplæringsansvaret? Uavhengig av dette er det slik at barn som undervises hjemme skal ha de samme mulighetene som elever i grunnskolen. Foreldre til elever i grunnskolen kan fritt betale for ekstern hjelp i opplæringen av sine barn (for eksempel leksehjelp). Er det ikke da diskriminerende å nekte hjemmeunderviste barn den samme retten? I KDs merknader på side 750 står det at «andre aktører» må godkjennes etter § 22-1. NHUF spør seg om aktører som besteforeldre, onkler, gode naboer, den pensjonerte læreren eller innleid hjelp skal betraktes som en privatskole som må godkjennes etter denne paragrafen?

NHUF mener at barnas utbytte av opplæringen burde veie tyngre enn hvem som formidler kunnskapen og at familier som har privat hjemmeundervisning må ha samme anledning til å benytte kunnskapsleverandører som familier med barn i skolen.

Delt løsning skole/privat hjemmeundervisning

Under Merknader til lovforslaget (s. 750) skriver KD: «Kommunene er ikke forpliktet til å akseptere løsninger der opplæringsplikten delvis blir oppfylt i skolen, og delvis blir oppfylt ved privat grunnskoleopplæring i hjemmet.»

NHUF blir ofte kontaktet av familier som lurer på mulighetene for å ha privat grunnskoleopplæring i hjemmet på deltid. Variasjonene av ønskene er mange. I løpet av det siste året har vi blitt kontaktet av en far som bor i et annet fylke og som ønsket at jentene hans kunne ha delvis privat hjemmeundervisning. Da kunne han ha dem hos seg i ukedagene også, ikke bare i hektiske helger. En førsteklassing blir fort sliten og kunne trengt å være hjemme på onsdager for å få pustet ut. En femteklassing er mye rastløs og sliter med å sitte stille. Hun har tilbud om å være på en besøksgård en dag i uka. En autistisk gutt klarer ikke det sosiale bråket i klasserommet, men vil gjerne være med på klasseturer, utflukter og feiringer.

Slik lovgivningen er i dag er det helt opp til den enkelte skole om dette er noe de vil legge til rette for. Delt løsning vil kunne bidra til en nedgang i antall elever som fritas fra hele eller deler av opplæringsplikten og vil kunne være med på å hindre utvikling av skolevegring.

NHUF mener at mange barn ville hatt godt av delt løsning og mener kommunene og skolene bør pålegges å legge til rette for dette der hvor det er hensiktsmessig.

Gratis grunnskoleopplæring – gratisprinsippet

I lovforslagets § 22-5 Privat grunnskoleopplæring i hjemmet er det er ikke vist til bestemmelsen § 2-5 Gratis grunnskoleopplæring. Det vil med andre ord si at KD viderefører praksisen med at det ikke følger noen økonomiske ytelser når en familie velger privat grunnskoleopplæring i hjemmet. Gjeldende lov forbyr ikke kommunene å bistå med tilgang på lærebøker, nettressurser og pedagogiske tilbud fra PPT, men de pålegges ikke å innfri en families ønske om dette.

Noen kommuner tilbyr dette, men det skjer dessverre unntaksvis. Når hjemmeunderviste barn nektes skolebøker og tilgang til nettressurser, er det ikke barnets opplæring som står i fokus. Man kan nesten få inntrykk av at barna skal straffes for ikke å “passe inn” på skolen. Det burde være problemfritt at disse godene også blir tilbudt barn i privat hjemmeundervisning, så lenge rammetilskuddet til kommunene er basert på antall barn i kommunen, og ikke hvem som går fysisk på skole eller ei.

Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser (EMK protokoll 1 artikkel 2, FNs internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 13 nr. 3, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18 og barnekonvensjonen artikkel 28) fastsetter at barn har rett til utdanning. Det er foreldrene og staten som skal sørge for at retten blir ivaretatt. Dette understreker KD på side 315 i høringsnotatet. NHUF ønsker å vise til en del av ØSK artikkel 13 som fastsetter et videre gratisprinsipp enn det lovgiver gjør:

«Grunnskoleundervisningen skal være tvungen og kostnadsfritt tilgjengelig for alle

Et slikt gratisprinsipp forutsetter at staten bistår økonomisk. Ettersom staten er forpliktet å forholde seg til retten til gratis opplæring og samtidig til foreldrenes rett til å velge andre opplæringsalternativ enn offentlig grunnskole, bør de også innse at økonomiske ytelser ikke bare er forbeholdt offentlig grunnskole og skoler godkjent etter friskoleloven.

NHUF mener at kommunene bør pålegges å bistå med bøker, tilgang på digitale læremidler og annet som vil bidra til at hjemmeunderviste barn stiller på lik linje med elever i grunnskolen.

På vegne av Norsk hjemmeundervisningsforbund

Hanna Hilt, styreleder Geir Engdahl, styremedlem