Forsiden

Høringssvar fra Helse Midt-Norge RHF

Dato: 24.06.2021

Høringssvar til ekspertgruppens rapport og tilrådning om framtidig organisering av luftambulansetjenesten fra HMN RHF – versjon 1.0.

Det vises til rapport om framtidig organisering av luftambulansetjenesten avgitt av ekspertgruppe oppnevnt av Helse- og omsorgsdepartementet med tilhørende høringsbrev fra departementet, datert 23. mars 2021. Det er i denne sammenheng også naturlig å vise til evalueringsrapport for den gjennomførte anskaffelsesprosessen av ambulanseflytjenester som førte til et operatørbytte i 2019. Denne rapporten er utarbeidet av de fire RHF-ene i fellesskap og er datert 4. mai 2021.

Helse Midt-Norge RHF har i arbeidet med denne høringsuttalelsen til rapporten og til departementets videre arbeid med framtidig organisering av luftambulansetjenesten involvert våre underliggende helseforetak, regionalt brukerutvalg og de ansattes representanter gjennom dialog med konserntillitsvalgte og konsernverneombud. St. Olavs hospital HF sin høringsuttalelse er såpass omfattende at den legges ved som vedlegg.

Helse Midt-Norge RHF vil for det første berømme ekspertgruppen for å ha gjennomført et godt og grundig analysearbeid. Det er lagt ned et betydelig arbeid med vurdering av de ulike modellene for framtidig organisering. Dette innbefatter blant annet en inngående gjennomgang av juridiske forhold av betydning for denne organiseringen med utgangspunkt i både norsk rettstilstand og EU-retten, høring av relevante fagmiljø i Norge, gjennomgang av internasjonale erfaringer og tilrådninger og omfattende dialog med de regionale helseforetakene. Helse Midt-Norge RHF har likevel følgende kommentarer til rapporten og det videre arbeidet med vurdering av framtidig organisering:

· For det første er vi enige i ekspertgruppens hovedkonklusjon om at en videreføring av dagens organisering med nødvendige tilpasninger (mer om dette under) av virksomheten med utlysning av tidsbegrensede kontrakter for private leverandører av den flyoperative driften av luftambulansetjenesten synes å være den beste løsningen. Den viktigste årsaken til dette er at offentlig overtakelse og framtidig drift av de flyoperative delene av tjenesten («flyselskap-delen») vil være en meget omfattende oppgave som vil kreve fokus og ressursinnsats i en slik grad at det vil utfordre de øvrige oppgavene som RHF-ene med underliggende HF allerede har. Det er med andre ord ikke ønskelig med en offentlig overtakelse/insourcing av den flyoperative virksomheten.

· Et annet viktig argument for å beholde dagens driftsmodell er at luftambulansetjenesten i Norge oppleves som svært god, på tross av utfordringene i forbindelse med operatørskiftet for ambulanseflyvirksomheten i 2019. Den bedømmes av mange til å være i verdensklasse. Det må antas at den eksisterende drifts-/organisasjonsmodellen har vært medvirkende til dette i hovedsak meget gode omdømmet.

· Vi noterer oss at ekspertgruppen konkluderer med at alle de vurderte organisasjonsformene, fortsatt privat drift basert på tidsbegrensede kontrakter, offentlig overtakelse av flyoperativ drift og forbeholdelse av driften for en ideell organisasjon, anses for å være både lovlige og gjennomførbare. Det har antagelig ekspertgruppen rett i, men vi tror gruppen undervurderer utfordringene med å eventuelt skulle gi en slik kontrakt direkte til Stiftelsen Norsk Luftambulanse uten forutgående konkurranse. SNLA har som eier, gjennom sitt underliggende selskap Norsk Luftambulanse AS, deltatt i anbudskonkurranser både på det norske og internasjonale marked. Vi frykter at en slik direkte tildeling vil skape betydelig motstand blant andre aktuelle tilbydere med mulige påfølgende rettstvister. Dette bør unngås.

· Det viktigste argumentet for å vurdere organiseringen av luftambulansetjenesten på dette tidspunktet, er å bidra til at man unngår de utfordringene man opplevde i forbindelse med operatørbyttet for ambulanseflyvirksomheten i 2019 med sviktende beredskap, uro blant de ansatte, usikkerhet i befolkningen om tilgang til nødvendig helsehjelp og påfølgende medieoppmerksomhet. Det er svært viktig å styrke og bevare befolkningens tillit til likeverdig tilgang til nødvendig helsehjelp, herunder akuttmedisinske tjenester. Ekspertgruppen har gjennomført en grundig analyse av dette spørsmålet og anfører at de viktigste virkemidlene for å løse hovedutfordringene knyttet til operatørbytter er et bedre og mer målrettet strategiarbeid forut for anskaffelsene, styrket risikoanalyse- og risikovurderingsarbeid, mulig tidsforskyving av operatørbytter ved ulike baser samt ordninger for å ivareta flyoperativt nøkkelpersonell sine rettigheter og arbeidsbetingelser gjennom eventuelle operatørbytter som er de viktigste virkemidlene ved framtidige anskaffelsesprosesser for å unngå disse krisepregede utfordringene. Vi er i stor grad enige i ekspertgruppens vurderinger, men vi frykter likevel at gruppen kan ha undervurdert utfordringene med å finne ordninger for å ivareta de ansattes stillingsforhold, lønns- og arbeidsvilkår samtidig som en skal opprettholde reell konkurranse om kontraktene. Helse Midt-Norge RHF har erfaring fra denne typen prosesser gjennom etableringen av Ambulanse Midt-Norge HF i 2012, der all bilambulansetjeneste i Midt-Norge ble insourcet til offentlig drift. Da ble prinsippet om virksomhetsoverdragelse lagt til grunn, og man opplevde utfordringer med betydelige og uhensiktsmessige lønnsforskjeller og organisatoriske begrensninger som kunne være til hinder for hensiktsmessig disponering av personellressurser. Skal man lykkes med dette, tror vi for det første ikke at prinsippet om virksomhetsoverdragelse hjemlet i arbeidsmiljøloven bør legges til grunn, fordi dette kan bidra til å sementere uheldige forhold ved eksisterende drift samt svekke den reelle konkurransen. Vi mener at vi må se på andre virkemidler som sikrer et rimelig nivå av stabilitet for de ansatte, samtidig som et tilstrekkelig konkurranseelement opprettholdes. Dette vil være et komplekst og krevende arbeid som bør startes så snart som mulig.

· Det samlede arbeidet med forbedringer som skal legges ned før neste runde med anskaffelser innen luftambulansetjenesten er betydelig og vil kreve ressurser. Vi tror at samarbeidet mellom LAT HF, Sykehusinnkjøp HF og de fire RHF-ene med underliggende medisinske fagmiljø i større grad bør formaliseres og styrkes for å kunne oppnå dette.

· HMN RHF støtter ekspertgruppen i deres påpekning av svakheter ved de risikoanalyser/-vurderinger som ble gjort forut for ambulanseflyanskaffelsen. Vi foreslår en formalisering og styrkning av dette viktige elementet og at dette innarbeides for framtidige anskaffelser.

· Stiftelsen Norsk Luftambulanse har gjennom mange år vært den viktigste aktøren innen forskning på prehospital akuttmedisin og helsetjenesteforskning innen de prehospitale tjenestene, herunder luftambulansetjenesten. Vi støtter ekspertgruppen i deres tilrådning om at det er viktig å beholde dette arbeidet og engasjementet, men at det er nødvendig å styrke og formalisere samarbeidet mellom stiftelsen og offentlig styrt og finansiert forskning.

· For framtidige ambulansehelikopteranskaffelser er vi enige med ekspertgruppen og våre egne fagmiljø om at tilgangen på reservehelikopter bør tilpasses til de helikoptertypene som fins ved de ulike basene. Dette vil skape større forutsigbarhet for driften ved basene, mindre rotasjon av flyoperativt personell ved basene og dermed en styrket fly- og pasientsikkerhet.

· Fra regionalt brukerutvalg i Midt-Norge har vi mottatt følgende uttalelse:

RBU er sterkt opptatt av at Luftambulansetjenesten skal være trygg og stabil, som for all pasienttransport, og med de selvsagte behov som kreves for all ambulansetransport. Trygghet, pasientsikkerhet og kvalitet må være førende for all pasienttransport.

RBU har ingen krav eller meninger om organisering av Luftambulansetjenesten. RBU forventer imidlertid at dersom deler av tjenesten skal gjøres avtalebasert, må slike avtaler inneholde de samme krav som om tjenesten organiseres som en integrert tjeneste fullt ut.

RBU presiserer at før avtaleinngåelse må det gjennomføres prosesser som leder fram til krav­spesifikasjoner som ivaretar tjenestenes innhold på en tilfredsstillende måte, både når tjenesten utføres og videreføres når det er aktuelt. Avtalene må inneholde krav til tilpassing av tjenestene i samsvar med utviklinger i helsetjenester innen prehospitale tjenester.

RBU forventer at det blir lagt opp til brukermedvirkning og brukerrepresentasjon som ellers i spesialisthelsetjenesten.

· Fra konserntillitsvalgte og konsernverneombud i Helse Midt-Norge RHF er vi orientert om at de går inn for en overgang til offentlig drift av også den flyoperative delen av luftambulansetjenesten fordi dette vil bety en kvalitetsmessig stabil drift for befolkningen og stabile og forutsigbare lønns- og arbeidsforhold for samtlige ansatte i tjenesten. De tillitsvalgte vil gjennom nasjonale høringsuttalelser fra sine respektive organisasjoner støtte overgang til slik offentlig drift av luftambulansetjenesten.

Styret i Helse Midt-Norge RHF behandlet ekspertgruppens rapport og utkast til høringsuttalelse fra Helse Midt-Norge RHF som vedtakssak i sitt møte den 17. juni d.å. og fattet slikt vedtak:

1. Styret i Helse Midt-Norge RHF tar rapport fra ekspertgruppe oppnevnt av Helse- og omsorgsdepartementet om framtidig organisering av luftambulansetjenesten til etterretning.

2. Styret slutter seg til det framlagte utkastet til høringssvar fra Helse Midt-Norge og stiller seg bak tilrådningen om at dagens organisering med privat drift av den flyoperative delen av luftambulansetjenesten, med foreslåtte tilpasninger, beholdes også i framtiden.

Med vennlig hilsen

Stig Slørdahl

Adm. dir.

Vedlegg Høringsuttalelse St. Olavs Hospital HF:

Høringssvar Ekspertutvalgets rapport om organisering av luftambulansetjenesten i Norge

Ekspertutvalget har skrevet en omfattende og god rapport. Involveringen har vært god, og St. Olavs hospital leverte et tydelig innspill til arbeidet i april 2020 (vedlagt). Vår anbefaling/konklusjon i innspillet var tydelig. Klinikk for akutt og mottaksmedisin anbefalte at eksisterende organisering av Luftambulansetjenesten i Norge videreføres. Organiseringen og drift av den operative delen av luftambulansetjenesten kan forbedres, men vil både kvalitetsmessig eller ressursmessig forringes ved offentlig drift av et flyselskap med tilhørende infrastruktur. St. Olavs hospital mener at dagens organisering er det klart beste alternativet og understøttes av ekspertutvalget i sin rapport.

Luftambulansetjenesten er, for alle praktiske formål, driftet av statlig helsetjeneste i dag. LA er en del av spesialisthelsetjenesten, den er offentlig finansiert og styres med et nasjonalt perspektiv. Sørge – for – ansvaret er tillagt de regional helseforetakene, og inkluderer det medisinsk faglige ansvaret med bemanning av anestesileger. LAT HF, eid av de regionale helseforetakene, skal ivareta den flyoperative delen gjennom anbudsprosesser med omfattende krav til kvalitet og effektivitet for å løse formålet for tjenesten – likeverdige akuttmedisinsk tilbud til befolkningen.

Sentrale argumenter for videføring av dagens organisering (og likeledes argumenter for at offentlig drift av operativ del ikke vurderes formålstjenlig):

· Tjenesten fungerer meget godt slik den er organisert i dag og leverer høy kvalitet og sikkerhet.

· Det medisinsk faglige ansvaret, ledelse og bemanning fra St. Olavs hospital er godt ivaretatt og har høy kvalitet og effektivitet.

· Samarbeidet med operatør NLA AS fungerer meget godt i dag.

· Operativ drift av helikoptertjeneste inklusive infrastruktur (et flyselskap) er utenfor helsetjenestens kompetanse.

· Regional organisering vil kunne true hovedmålet om likeverdige tjenester i landet.

· Tjenesten er i dag separert organisatorisk og økonomisk (rammefinansiert) fra ordinær drift av sykehusene. Insourcing av en ny tjeneste vil kunne øke intern «konkurranse» om fokus og økonomiske midler.

· Kvalitet og effektivitet i tjenestene er mangefaktoriell. Effektiv og riktig koordinering fra AMK, samarbeid med bilambulansetjenesten og Redningshelikopter og andre nødtjenester, anestesilegekompetanse og ferdigheter, god ledelse, god infrastruktur (basebygg + helikopter), samarbeid mellom pilot, redningsmann og lege i crewet vurderes å være klart viktigst i utøvelsen av samfunnsoppdraget. Insourcing av den operative delen bidrar ikke i disse elementene.

Rapporten beskriver systematisk og tydelig forbedringspotensialet i anbudsprosessen (kapittel 5 og 6). Evalueringsarbeidet etter forrige anbudsprosessen skal berømmes. Transparens er avgjørende for å oppnå økt kvalitet. De fleste identifiserte forbedringspunktene synes plausible og relevante. Vi vil presisere at rapporten peker på økt deltakelse fra lokalmedisinske ledere og ansatte i og rundt tjenesten i de enkelte HF, da særlig i behovsprosessen. Rapporten argumenterer ellers godt for at piloter og redningsmenn bør inngå i virksomhetsoverdragelsen. Som medisinsk faglig ansvarlig HF er det helt klart en fordel at redningsmenn og piloter er forutsigbare elementer i crewet.

Vi vil berømme rapporten for omfattende kunnskapsinnhenting. Alle som ønsket det kunne komme med innspill og ekspertutvalget har proaktivt bedt om innspill fra tjenesten gjennom digitale møter under en pandemi. Det er forbilledlig at ekspertutvalget har skaffet seg kunnskap fra tidligere rapporter og forskningsartikler. I denne sammenhengen skal det kommenteres at vårt fagmiljø ikke har identifisert valid/relevant evidensbasert kunnskap som gir grunnlag for at offentlig operativ drift av luftambulansetjenester er bedre enn dagens organisasjonsmodell i Norge. Vi noterer oss også i rapporten at FD i sitt svar til HOD skriver at «det vil være krevende å gi Forsvaret en tilleggsoppgave av dette formatet».

En eller flere operatører? St. Olavs hospital ser samlet sett, og særlig med fokus på vårt oppdrag, at det optimale er en operatør for alle basene i landet. Det øker effektiviteten og kvaliteten i tjenesten på flere områder. Som et minstekrav er det obligat at man har samme operatør innen samme regionale helseforetak.

Hvor mange helikoptertyper? Ut i fra et medisinsk faglig ståsted er det ingen gode argumenter for mer enn 2 helikoptertyper i Luftambulansetjenesten. Med bidraget av nytt AW101-helikopter vil diversiteten være mer enn god nok for ambulanseoppdrag i Norge. I tillegg må det være samme helikoptertype for hoved- og reservehelikopter ved den enkelte base.

Rapporten omtaler i kapittel 6/7 noen forbedringselementer som vi ønsker å understøtte/tydeliggjøre.

· Det kan tydeliggjøres i rapporten at det er behov for en styrking og klargjøring av LAT HF sine ansvarsområder hva gjelder overordnet kompetanse og grundige ROS-analyser i fremtidige anbudsprosesser. Dette gjelder også for arbeid med kontinuerlig kvalitetssikring og kvalitetsforbedring av tjenesten – herunder nasjonal samordning av avvikssystemer, prosedyreverk og pakningsplaner. (Tematikken er for øvrig omtalt også i kap. 8)

· Avvikshåndtering – LAT HF bør være mottaker og saksbehandler for hendelser (avviksmeldinger) relatert til luftambulanse. Saker som involverer LA, er ofte komplekse og strekker seg ofte over flere HF og tjenester. For å belyse lokale, regionale og nasjonale læringsmomenter i størst mulig grad, er det nødvendig med en nasjonal koordinering i saksbehandling av slike meldinger. Hendelser sendt til den respektive base sitt HF er erfaringsmessig suboptimalt håndtert. Læringsutbytte identifiseres i manglende grad i inhospitale kvalitetsråd. Tilbakeføring av læring til sluttbrukere er minimal i inhospital avvikshåndtering. NLAs Aletheia er en foregangsmodell, som også bør kunne brukes for medisinske avviksmeldinger i norsk LAT.

Utredningsprosessen har resultert i et oppdatert og nyttig dokument fra et godt sammensatt ekspertutvalg. Det store spørsmålet er hvordan beskrevet uro i overgangen mellom to operatører kunne utløse et spørsmål og ditto prosess om hvordan hele den operative driften av norsk luftambulanse skal organiseres. St. Olavs hospital er av den klare oppfatningen at fokuset fremover må være på forbedringspotensialet i anbudsprosesser og organiseringen generelt, men at den nåværende organiserings- og ledelsesformen av Luftambulansetjenesten i Norge fortsetter som før.

SLNA vil, for St. Olavs hospital, også videre være en viktig bidragsyter gjennom sitt ideelle formål, engasjementet til støttemedlemmer, og omfattende forsknings- og utviklingssamarbeid. St. Olavs hospital støtter ekspertutvalget i sin anbefaling om å formalisere bidraget fra SNLA ytterligere.

Konklusjon:

St. Olavs hospital takker Ekspertutvalget for en godt gjennomført prosess og et meget godt produkt. St. Olavs hospital støtter ekspertutvalgets tilrådning med tilhørende argumenter (pkt 7,6) for hvorfor dagens modell er den beste for fremtiden. Tjenesten er god i dag og rapporten oppsummerer godt hvordan den kan bli bedre. St. Olavs hospital mener alternativet offentlig drift av operativ del av tjenesten vil redusere kvalitet (i vid forstand) og effektivitet samt øke kostnadene.