Høringssvar fra Oljedirektoratet

Dato: 19.08.2021

HØRINGSSVAR / SPILL FRA OLJEDIREKTORATET

Oljedirektoratet (OD) viser til høringsbrev fra Olje- og energidepartementet (OED) datert 11. juni d.å. der det bes om uttalelser til ovenstående.

Innledningsvis vil vi understreke at det er viktig at en bygger videre på erfaringer med forvaltning av eksisterende næringer på sokkelen og sørger for god sameksistens slik at alle næringer kan bidra til verdiskaping for samfunnet. Det er også viktig å framheve at havvindutbygginger i stor grad dreier seg om offshore prosjekter med til dels høy grad av kompleksitet.

Tildelingsmodellen

Ifølge veilederen skal tildeling av areal som hovedregel skje ved auksjon og ikke kvalitative kriterier. Auksjoner benyttes gjerne der det er en moden industri med velkjent teknologi. Bunnfast havvind i norske havområder vil foregå på relativt store havdyp der det fortsatt kan være behov for teknologiutvikling. Dersom arealtildeling skal skje ved auksjoner kan det bidra til å redusere myndighetenes mulighet til å styre teknologiutviklingen for å ytterligere redusere kostnadsnivået og øke effektiviteten, eller påvirke et prosjekt i en bestemt retning.

Det er et veletablert konsesjonssystem for petroleumsaktiviteten på sokkelen som bygger på en kvalitativ modell, og dette er også utvidet til å gjelde utnyttelsestillatelser for lagring av CO2. Dette systemet, som legger til rette for faglige vurderinger av søknader, vil være et godt utgangspunkt for tildeling av areal til vindkraftverk – uavhengig av om det er bunnfaste eller flytende turbiner. Det kan også være en fordel å ha en tildelingsmodell som er lik for bunnfast og flytende havvind for å sikre mest mulig effektive prosesser.

Departementet ber om innspill til hvilke kriterier som er mest relevante for den kvalitative tildelingen på Utsira Nord gitt målet om teknologiutvikling av flytende havvind. Prosjekter som får tildelt areal bør ha en innovasjonsgrad som på sikt bidrar til å få ned kostnadene eller øke effekten per turbin. Teknologien bør også være egnet eller skalerbar for dypere havområder og større avstand fra land enn Utsira Nord da dette trolig vil kunne gjelde for fremtidige havvindsområder.

Når tekniske løsninger skal vurderes er det også viktig å ta hensyn til hvor moden teknologien er og om den lar seg kvalifisere innen anlegget skal settes i drift. Erfaring fra norsk sokkel er at teknologiutvikling kan være utfordrende, og det er derfor viktig å sette av tilstrekkelig tid og ressurser til å planlegge og gjennomføre teknologiutviklingen. Det bør vurderes å sette et krav til teknisk modenhet (TRL - Technology Readiness Level) samt kompetanse og erfaring med utvikling av ny teknologi.

Prekvalifisering/Aktørvurdering

Det er OED som eier prosessen for å prekvalifisere nye selskaper som søker om å bli rettighetshaver for å drive petroleumsvirksomhet på norsk sokkel. Det er også de som treffer avgjørelsen om prekvalifisering. OD bistår i dette arbeidet og gir råd til departementet. OD samarbeider med Petroleumstilsynet (Ptil) som rapporterer til Arbeids- og Sosialdepartementet (ASD).

Prosessen består av møter mellom det aktuelle selskapet og OD/Ptil der selskapet presenterer planer for deltakelse på norsk sokkel samt hvilke bidrag det kan gi til økt verdiskaping. OD er opptatt av at selskapet har tilstrekkelig teknisk kompetanse og kapasitet innen sentrale områder som geologi, reservoar og teknologi.

I veilederen for havvind står det at selskapene skal ha finansiell kapasitet og teknisk kompetanse til å planlegge, bygge, eie, drive og fjerne et vindkraftanlegg til havs, samt oppfylle relevante krav til HMS. Her vil sentrale kompetanseområder være blant annet prosjektstyring, kostnadsestimering/-kontroll og offshore utbyggingsteknologi. Erfaring fra petroleumsvirksomheten viser at det er viktig å gjøre vurderinger både av teknisk kompetanse og teknisk kapasitet.

For havvind legges det opp til at "selskaper som ønsker å utvikle et prosjekt sammen kan prekvalifiseres sammen". Dette skiller seg fra petroleumsvirksomheten som stiller krav til at den enkelte rettighetshaver må ha kompetanse/kapasitet innen alle relevante områder inkludert HMS.

Når selskaper prekvalifiseres sammen kan det bli en utfordring å finne ut hvordan samhandlingen mellom de enkelte fagdisiplinene skal foregå, og hvem som skal ha ansvar for hvilke deler av et prosjekt. Det anbefales derfor at dette bør undersøkes og vektlegges i en prekvalifiseringsprosess.

Behov for myndighetsinvolvering

Havvind har mange likheter med petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Også ved havvind, benyttes mye avansert offshoreteknologi, og flere energiselskaper på norsk sokkel er involvert i å utvikle vindkraftprosjekter utenfor Norge. Det er også mange felles leverandører av utstyr og tjenester. I likhet med petroleumsprosjekter tar det tid og krever store investeringer å utvikle havvindprosjekter.

Etter ODs erfaring er det hensiktsmessig for myndighetene også å bli involvert i planleggingsfasen av prosjektene. Dette legger til rette for en effektiv sluttbehandling av utbyggingsplanen. I petroleumsvirksomheten er dette forankret i «Veiledning til plan for utbygging og drift av en petroleumsforekomst» (PUD-veileder). Etter ODs vurdering bør det også for konsesjonsprosessen for vindkraft til havs etableres en tilsvarende samhandling mellom aktørene og myndighetene.

Dokumentasjon

Veilederen inneholder forventninger til dokumentasjon i de ulike fasene fra utlysning av areal til godkjenning av detaljplan. Basert på ODs erfaring fra petroleumsvirksomheten vurderes disse dokumentasjonskravene i all hovedsak å kunne dekke myndighetenes behov.

Etter ODs syn bør det også vurderes å etterspørre dokumentasjon på aktørenes planer og strategier for gjennomføring, prosjektrisikoer og avbøtende tiltak, samt kostnadsestimater med usikkerhetsspenn. Det bør stilles forventninger til prosjektmodenhet inkludert nøyaktighet på kostnadsestimater ved beslutningstidspunktet. I tillegg bør det stilles krav til å dokumentasjon av eventuell ny teknologi og at det fremlegges en plan for teknologikvalifisering.

Arealbruk

Som beskrevet i Meld. St. 36 (2020-2021) har Norge lang erfaring med å ha ulike aktiviteter i de samme havområder. Praksis og sektorregelverk har utviklet seg over tid for å få til en effektiv felles bruk av havområdene for de ulike næringene. Dette erfaringsgrunnlaget er et godt utgangspunkt å bygge videre på når nye havnæringer og ny bruk av arealene på norsk sokkel etableres.

Når flere aktiviteter skal finne sted på kontinentalsokkelen, er et velregulert og velfungerende forhold mellom de ulike brukerne nødvendig for å oppnå god ressursforvaltning og høy samlet verdiskaping.

En forutsetning for slik god sameksistens er at hensynene til flere brukere av havområdene blir ivaretatt i beslutningene. Det betinger at effekter for de ulike brukerne utredes godt og til riktig tid i beslutningsprosessene. Dette er viktigere jo større potensiale det er for arealkonflikt mellom næringene.

Ved etablering av vindkraft i norske havområder må det tas hensyn til nåværende og framtidig aktivitet slik at verdiskapingspotensialet som ressursene representerer blir størst mulig.

Ifølge Meld. St. 36 (2020-2021) ønsker myndighetene å legge til rette for å videreutvikle både olje- og gassvirksomheten og andre havnæringer. Som følge av arealbehov til petroleumsaktiviteter, anbefaler OD at areal til vindkraft ikke utelukkende blir dedikert til dette. Sameksistens forutsetter nødvendig fleksibilitet i avtaler, regelverk og tillatelser som gir olje- og gassnæringen tilgang til arealet ved behov.

Tidligere i år lanserte OD et nytt system for innmelding av geofysiske undersøkelser som skal bidra til bedre sameksistens mellom petroleumsnæringen og andre næringer på havet samt effektivisere saksbehandlingen for etatene som er involvert i prosessen. OD har i mange år lagt til rette for sameksistens mellom de to største næringene til havs, fiskeri- og petroleumsaktivitet. I fremtiden vil det være naturlig at også andre næringer som etableres til havs involveres.

Havvind og kraftoverføring til havs

I tråd med Innstilling nr. 114 (1995 - 96) fra Energi- og Miljøkomiteen om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider, vedtok Stortinget 22. februar 1996 følgende: "Ved alle nye feltutbygginger skal det legges fram en oversikt over energimengden og kostnadene ved å elektrifisere innretningen framfor å bruke gassturbiner”. Som rådgivende organ for OED har OD lang erfaring med å vurdere tekniske, ressursforvaltningsmessige og økonomiske aspekter på norsk sokkel. Dette inkluderer også å vurdere kraftutbygginger på sokkelen og arbeide for samordning dersom det er den samfunnsmessig mest rasjonelle løsningen.

Den 11.oktober 2019 leverte Equinor på vegne av rettighetshaverne i Snorre Unit og Gullfaks Unit endrede planer for utbygging og drift for prosjektet Hywind Tampen. Dette innebærer å forsyne petroleumsfeltene Snorre og Gullfaks med kraft fra flytende havvind, og er det første storskala prosjektet for flytende havvind i norske havområder. ODs vurderinger av dette prosjektet la grunnlag for direktoratets råd til OED i forbindelse med godkjenningen av de endrede utbyggingsplanene, som ble gitt av departementet den 8.april 2020.

Det framgår av veilederen at innretninger «som faller inn under havenergiloven kan i tilfeller hvor det tilknyttes petroleumsinstallasjoner også falle inn under petroleumsloven», og at «om vindkraftverk både tilknyttes nettet på land og petroleumsfelt, legges det til grunn at vindkraftverket vil reguleres av havenergiloven». Det bør velges en regulatorisk modell som sikrer at potensielle synergier i et mulig framtidig kraftnett til havs blir ivaretatt på en mest mulig samfunnsmessig rasjonell måte. Det kan være en utfordring at prosjektets framdrift i stor grad vil styres av hvilken lov utbyggingen reguleres etter.

Deling av informasjon og kompetanse

Havvind er en ny næring på norsk sokkel. OD er positiv til at OED iflg. Meld. St. 36 (2020-2021) skal etablere et samarbeidsforum som blant annet skal " (…) legge til rette for et systematisk samarbeid for å heve kompetansen, styrke konkurransekraften og bidra til økt verdiskaping (…) av egne havvindsressurser".

OD har en rolle som nasjonalt sokkelbibliotek gjennom å samle inn og gjøre data og informasjon tilgjengelig for å bidra til norsk sokkels attraktivitet og konkurransekraft og for å legge til rette for best mulig sameksistens mellom næringer på sokkelen. Dette har vært viktig for utviklingen av norsk petroleumsvirksomhet og bør også vurderes for nye næringer på havet.

Oppsummering

Det er viktig at havvind raskt kan utvikles til en konkurransedyktig næring samtidig som det sikres at andre havressurser blir ivaretatt, slik at det kan skapes verdier i alle havnæringene.

Havvindnæringen er forholdvis ny i Norge og bør dra nytte av erfaringer fra petroleumsvirksomheten, både når det gjelder tildelingsmodellen, aktørvurderinger, hvordan myndighetene følger opp prosjektene og sameksistens med andre næringer.

Samtidig som det kan være synergier mellom næringene ved at havvind kan bidra til reduserte utslipp fra petroleumssektoren, vil det også kunne være interessekonflikter knyttet til areal. Godt samarbeid mellom departement, etater og næringen vil være viktig for å utnytte ressursene best mulig.

OD har lang erfaring med forvaltning på norsk sokkel gjennom faglige vurderinger av konsesjonssøknader, oppfølging av komplekse offshoreprosjekter, aktørvurderinger og sameksistens med andre næringer. OD er også departementets rådgiver for pågående havvindutbygginger.

Dette er kompetanse OD kan bidra med i den videre utvikling av vindkraftverk på norsk sokkel.

Med hilsen

Kristin Reitan Husebø e.f.

direktør Rammeverk og virksomhetsstyring

Torgeir Stordal

direktør Teknologi og sameksistens