Høringssvar fra Næringslivets hovedorganisasjon - NHO

Dato: 20.08.2021

Høringssvar - Veileder for arealtildeling, konsesjonsprosess og søknader for vindkraft til havs, og forslag til endringer i havenergilova og havenergilovforskrifta.

Vi viser til høringsbrev av 11.06.21 fra Olje- og energidepartementet om Veileder for arealtildeling, konsesjonsprosess og søknader for vindkraft til havs, og forslag til endringer i havenergilova og havenergilovforskrifta. Under følger NHOs innspill.

Innledningsvis vil vi gi honnør for en god stortingsmelding som reflekterer flere av innspillene fra NHO og LOs arbeid med en felles energi- og industripolitisk plattform. Vi oppfatter at "Energi til arbeid" er en industriplan for jobbskaping og et godt utgangspunkt for et krafttak for ny industrisatsing og klimaomstilling. Vi er glade for at det signaliseres et ønske om å bygge en konkurransedyktig verdikjede innen havvind, der etablering av en læringsarena på Utsira Nord (UN), utbygging av Sørlige Nordsjø II (SNII) og utvikling av et nordsjønett står sentralt.

Det er videre positivt at departementet nå etablerer en veileder for arealtilgang for utbygging av vindkraft til havs, at det legges opp til at utbygging skal skje i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, og at hensyn til miljø, trygghet og andre interesser blir tatt vare på. Havvind har potensiale til å bli en betydelig og lønnsom næring i Norge, øke fornybar strømproduksjon, spille en rolle for elektrifisering av sokkelen og videreutvikle norsk leverandørindustri. Et godt hjemmemarked er svært viktig for eksportmulighetene for norske leverandører med sine produkter, teknologier og tjenester. Vi er opptatt av at en satsing sikrer aktørmangfold, innovasjon og industriell utvikling.

Følgende vil være viktig for å utløse potensialet for lønnsomme arbeidsplasser i norsk havvind-industri:

1. Hybridnett må prioriteres, da det er en forutsetning for kommersiell utvikling av havvind på SNII. Det bør fra start planlegges for hybridnett med mellomlandsforbindelser.

2. Utbygging haster - prosessene må ikke ta for lang tid. Myndighetene må se på mulighetene for å effektivisere prosessene gjennom tidsfrister for både myndigheter og bedrifter, god kapasitet og kompetanse hos saksbehandlende myndigheter og parallelle løp, innenfor forsvarlige rammer.

3. Kvalitative kriterier for tildeling bør gjelde også for SNII. Tildeling basert kun på auksjon anses som prematurt for SNII, da det er for høy usikkerhet knyttet til blant annet nettilkobling og kraftutveksling, reguleringer, havdybde og avstand fra land, noe som gir utfordringer ved å prise en auksjonsprosess ved SNII.

4. Vi etterlyser et tydeligere ambisjonsnivå for kapasitetsutviklingen av havvind i Norge, herunder en plan for jevnlig utlysning av nye områder.

5. Rammene for støtte på UN må avklares.

NHOs forståelse av forslagene

Departementet legger opp til at et åpnet område deles inn i flere mindre områder, og at det fastsettes maksimal installert effekt for hvert område. Departementet lyser så ut konkurranse om arealene. Departementet foreslår at det kan kreves vederlag for tildeling, og at dette som hovedregel skjer ved auksjon. Departementet kan også bestemme at tildeling skal skje på andre objektive vilkår, og selv fastsette vederlagets størrelse. Departementet kan kreve at det søkes om prekvalifisering, noe som skal avgjøres og kunngjøres i forbindelse med utlysningen. Prekvalifisering skal sikre at alle oppfyller kravene i havenergilovens § 3-5 første ledd, har tilfredsstillende teknisk kompetanse og finansiell kapasitet og oppfyller relevante HMS-krav. Departementet vil gi nærmere bestemmelser om utlysningsprosessene. Den som vinner konkurransen, får enerett til å levere melding og etter hvert konsesjonssøknad for et prosjektområde. Eneretten er tidsavgrenset. Retten til området faller bort om melding eller konsesjonssøknad ikke er sendt inn innen bestemte frister. Da kan departementet lyse ut området på nytt eller tildele uten utlysning. Ved avslag, kan området lyses ut på nytt.

I forslaget til veileder legges det videre opp til at vindkraftanlegg i utgangspunktet tilknyttes gjennom radialer og at anleggene planlegges, bygges og finansieres av aktørene til havs. Det legges til grunn at radialene regnes som kundespesifikt nett, og at regler for anleggsbidrag etter energiloven gjelder ved tilknytning til land som krever nettforstrekning av det innenlandske nettet. For å legge til rette for en rasjonell samfunnsmessig løsning, kan departementet sette vilkår for tildeling av utlysningsområder, herunder om samordning av nettanlegg og tilknytning for flere av utlysningsområdene.

De områdene som er åpnet for utbygging av havvind på norsk sokkel er per i dag Utsira Nord (UN) med 1,5 GW maksimal installert effekt og Sørlige Nordsjø II (SNII) med 3 GW maksimal installert effekt. Kommentarene nedenfor vil derfor også gjelde kriterier for utlysning av disse områdene spesielt.

Hybridnett må prioriteres

For vindkraftprosjektene i SNII vil mulighet for å utveksle kraften til andre nordsjøland være helt avgjørende for lønnsom utbygging. Dermed er det også avgjørende at det utvikles et hybridnett i Nordsjøen for at SNII skal kunne bygges ut uten subsidier. Det må fra start planlegges for hybridnett med mellomlandsforbindelser, og norske myndigheter må i samordning med EU og UK, jobbe målrettet for at dette kan bli en realitet.

NHO støtter at finansiering av utbyggingen av et nordsjønett skilles fra finansieringen av transmisjonsnettet på land på en slik måte at kundene på land ikke blir belastet for dette. I Nordsjøen må både nettutvikling og markedsdesign utformes slik at både kraftkonsumenter og kraftprodusenters interesser ivaretas i tilstrekkelig grad. NHO mener at kostnadene for infrastruktur i hovedsak bør belastes dem som har størst nytte av den.

Ut fra et slikt prinsipp legger NHO til grunn at flaskehalsinntekter fra et fremtidig hybridnett også vil tilfalle eierne av nettet. NHO mener videre at uavhengig av finansieringsmodell og eierstruktur bør det vurderes hvorvidt noen av flaskehalsinntekter fra et nordsjønett også skal tilgodeses offshore vindkraft, slik EUs havenergistrategi også sier at skal utredes.

Selv om en investering i transmisjonsnettet på land kanskje utløses av tilknytning av havvind, vil også mange kunder på land ha nytte av dette, særlig hvis vi tar hensyn til forventningen om økt elektrifisering på land, og for andre næringsaktører i havet. Forslag i veilederen om anleggsbidrag for kostnader i sentralnettet, bør derfor balanseres mot nytten kunder på land vil ha av nettet, jf. prinsippet om at kostnader belastes de som har størst nytte av infrastrukturen.

NHO er av den oppfatning at nettet til havs bør utvikles av de som har best mulighet til å gjennomføre dette raskt og effektivt. Om dette er kommersielle havvind-aktører eller Statnett er av mindre betydning. Det bør også ses på om det er mulig å lånefinansiere utbyggingen med et skille mot nettet på land, eller om modellen som er etablert for gassrørsystemet, med privat eierskap og en fastsatt avkastning, kan være løsningen. Slike løsninger vil både kunne ha en lavere kapitalkostnad og sikre mot negative overslag mot transmisjonsnettet på land.

Det er avgjørende at Norge engasjerer seg i og kobler seg på utviklingen av en havvindinfrastruktur i Nordsjøen for å ivareta norske interesser. Nettutviklingen i Nordsjøen må underbygge en satsing på havvind i Norge med et effektivt og integrert kraftmarked til landene rundt Nordsjøen. Norske aktører må ta en aktiv rolle knyttet til EUs arbeid med utvikling av rammeverk for hybridprosjekter og et mulig fremtidig masket offshorenett i Nordsjøen.

Det legges opp til at departementet kan stille krav til samordning av nettanlegg og -tilknytning. NHO støtter dette og mener at det kan sikre både bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk nytte.

Samtidig vil slike fellesløsninger øke gjennomføringsrisiko for havvindutbyggere både teknisk og kommersielt. For kommersielle prosjekter vil avhengigheten av andre utbyggeres utbyggingsplaner være vanskelig å håndtere uten at myndighetene garanterer for ekstrakostnaden ved å legge til rette for flere prosjekter. Dersom dette vilkåret er tenkt satt for de to områdene som nå lyses ut, vil det være viktig at myndighetene utreder og beskriver hvordan slik samordning er tenkt gjennomført og at det varsles i god tid at det vil bli stilt et slikt krav.

Utbygging haster - prosessene må ikke ta for lang tid

Andre land ser de samme mulighetene i disse markedene som Norge, og flere har allerede etablert leverandørkjeder og nasjonale satsinger med spesifikke mål om å utvikle egen havvindindustri. Det gjelder særlig markedet for bunnfast havvind, der utbygging i våre nærmeste naboland er i gang for fullt. Innen flytende havvind har norske industribedrifter et særskilt godt utgangspunkt, og det er avgjørende at denne muligheten til industriutvikling ikke går oss forbi.

En betydelig bekymring blant selskapene er at prosessene vil ta for lang tid. Vi er opptatt av at selskapene kommer raskt i gang, samtidig må selskapene ha tid til å modne og gjennomføre de ulike stegene i prosessen frem til utbygging på en forsvarlig måte. Konsesjonsprosessen skal sikre konsekvensutredning, detaljplanlegging og en forsvarlig utbygging av anleggene. Samtidig må aktuelle aktører bli involvert, slik at beslutningene har legitimitet og viktige løsninger og konsekvenser blir belyst. Disse hensynene må ivaretas, men det bør likevel være rom for noe kortere konsesjonsprosesser enn det er lagt opp til. Vi ber departementet om å forsikre at tempoet er høyest mulig innen forsvarlige rammer. Med en akselerert konsesjonsprosess kan også kraft produsert fra havvind bli et realistisk alternativ for olje- og gassplattformer som skal elektrifiseres før 2030. Tidslinjen for utvikling bør være godt samkjørt med EU og UKs planer og behov.

For å ivareta behovet for effektive og forutsigbare prosesser bør følgende vurderes:

- Etablere tidsfrister for både myndigheter og næringsaktører i de ulike stegene i søknads- og konsesjonsprosessen.

- Kjøre parallelle løp for prosesser for nettutvikling, utredninger og søknader. Det kan tenkes parallelle løsninger mot inndeling av areal, og at myndighetene gjør eventuelle egnede utredninger selv, som senere kan dekkes av de som vinner anbudet. Dette må ikke bety at prosessen tar lengre tid.

- Legge opp til sømløs behandling, god dialog mellom relevante aktører og god kapasitet og kompetanse hos saksbehandlende myndigheter, slik at unødig tid ikke går til spille.

Et tydeligere ambisjonsnivå

Vi etterlyser et tydelig ambisjonsnivå for kapasitetsutviklingen av havvind i Norge, og at det kommuniseres en konkret plan for utredning og utlysning av nye områder. Dette vil kunne gi nødvendig forutsigbarhet for aktørene og øke mulighetene for at Norge lykkes i å utvikle en internasjonalt konkurransedyktig havvindindustri.

Etter NHOs vurdering bør hele den indikerte kapasiteten for de to utlyste områdene tildeles. Det bør være en viss fleksibilitet med hensyn til endelig prosjektstørrelse for å ta høyde for teknologiutvikling. På sikt bør det vurderes om det er mulig å øke tildelt kapasitet i SNII.

Prekvalifiseringsprosessen

Det legges opp til at krav for prekvalifisering i all hovedsak skal handle om gjennomføringsevne. Det vil være avgjørende at søker har godt gjennomarbeidede planer, en realistisk tidslinje, tilstrekkelig kapasitet og er konkret i hvordan prosjektet skal møte sine mål. Det er positivt at kompetansebygging, arbeid med forskning og innovasjon og intern kunnskap om kraftmarked anses som relevant i forbindelse med prekvalifisering. I tillegg bør det legges vekt på følgende:

- Kompetanse på kraftsystem og –marked

- Bidrag til leverandørutvikling

- At baser bør ligge i Norge, noe som er viktig for at verdiskapingen skal skje nasjonalt og regionalt. Baser kan i tillegg gi langsiktige og trygge arbeidsplasser, og ivareta beredskapshensyn. Det vil være viktig å ivareta legitimitet for havvind-virksomhet i området der etablering finner sted. Da må det legges til rette for positive virkninger og tilstedeværelse fra virksomheten. Blant annet kan baser bidra til dette.

Når det gjelder innhold i prosjektspesifikt utredningsprogram, er vi glade for at det legges stor vekt på positive ringvirkninger som for eksempel arbeidskraftbehov og nasjonale sysselsettingsvirkninger. Dette kan også bidra positivt til å legitimere virksomheten lokalt. I tillegg bør det legges inn krav til dokumentasjon på hvor mange lærlingeplasser prosjektet kan bidra med.

Kvalitative kriterier for tildeling bør gjelde også for SNII.

Auksjon sikrer konkurranse på kommersielle vilkår og NHO mener at dette i prinsippet er en god måte å tildele områder. Auksjon er likevel først og fremst et godt virkemiddel når teknologi og rammer er godt kjent. Kommersielle avveininger på et gitt auksjonstidspunkt må ikke gå på bekostning av ønskede formål ved utlysningene. Generelt må vi søke en fornuftig balanse mellom kvalitative og kvantitative kriterier ved tildeling av areal, slik at en også fanger opp ønskede aspekter utover et rent kostnadseffektivitetsperspektiv (f.eks. teknologiutvikling og kompetansebygging).

For SNII er det fortsatt stor usikkerhet knyttet til nettløsning, markedsløsninger og regulatoriske forhold knyttet til utvikling av området som et hybridprosjekt, I tillegg er prosjektene på dypt vann og langt fra land. Tilbakemeldingene vi mottar fra våre medlemmer tilsier at det er svært krevende å prise dette i en auksjon. På nåværende tidspunkt vil derfor kvalitative kriterier være det beste også for tildelinger i SNII.

Utlysningen ved SNII bør frembringe kostnadseffektive prosjekter som er konkurransedyktige som hybridprosjekt. Det er avgjørende at tildeling ikke leder til suboptimal utbygging av SNII. NHO vil peke på kompetanse, erfaring og kompetanseutvikling som de mest aktuelle kriteriene i en eventuell kvalitativ tildeling for SNII.

Det vil også være avgjørende at søker har godt gjennomarbeidede planer, en realistisk tidslinje, tilstrekkelig kapasitet og er konkret i hvordan prosjektet skal møte sine mål. Det forutsettes at gjennomføringsevne er avklart gjennom prekvalifiseringsprosessen. Utviklingen ved SNII bør også legge til rette for teknologiutvikling som er med på å bygge en ny eksportnæring.

Aktuelle kriterier for tildeling på UN

Hovedformålet med tildeling på UN er å sikre teknologiutvikling og kostnadsreduksjon med sikte på kommersialisering av flytende havvind. Kriteriene bør derfor avspeile kompetanse og erfaring fra flytende havvindparker. I tillegg bør andel ny teknologi eller teknologikvalifisering knyttet til hver konsesjon være et tildelingskriterium. Dette bør være teknologi som er med på å bygge opp en ny eksportnæring i Norge innen havvindteknologi. Det er viktig å gi testmuligheter til å utvikle gode kommersielle løsninger, derfor er det nødvendig med tilstrekkelig skala til å gi leverandørindustrien en posisjon for å ta en betydelig rolle i den globale verdikjeden for flytende havvindparker.

Rammene for støtte på UN må avklares

Veilederen bidrar til viktige avklaringer og rammer for søknads- og tildelingsprosessen, og NHO anerkjenner at nivå og innretning av finansiell støtte til flytende havvind må fastsettes på et senere tidspunkt. Når departementet i Meld. St. 36 (2020-21) viser til økte bevilgninger gjennom Enova vil vi understreke viktigheten av at rammene for støtte avklares så snart som mulig.

Manglende avklaring rundt finansiell støtte til UN vil kunne påvirke søknadene og dermed også hvordan områdene tildeles. Ideelt sett burde rammene for støtten vært på plass på utlysningstidspunktet, samtidig er det nå viktig at etablering av rammene for støtte ikke utsetter søknads- og tildelingsprosessene ytterligere. Rammene for støtte må på plass så tidlig som mulig i konsesjonsprosessen slik at prosjektene kan settes i gang.

I forlengelsen av en vurdering av hvor mye man vil være villig til å støtte, må det vurderes om Enova-støtte innen gjeldende mandat vil være tilstrekkelig for de første prosjektene på UN. Det kan også være hensiktsmessig å presisere hva som ligger i Enovas krav til teknologiutvikling, og om dette vil gjelde frem mot kommersialisering.

Andre støttemekanismer enn investeringsstøtte gjennom Enova bør også vurderes dersom disse gir ønsket effekt og kan etableres i tide for de første flytende havvind prosjektene. Et grunnleggende premiss er at vi ivaretar våre internasjonale forpliktelser gjennom statsstøtteregelverket og at handlingsrommet for dette avklares raskt.

Havvind bør spille en rolle for elektrifisering av olje- og gassinstallasjoner

Havvind kan spille en rolle for elektrifisering av olje og gass, spesielt i lys av Stortingets ambisjon om 50 prosent reduksjon av klimagassutslipp innen 2030.

For å bidra til at kraft fra havvind til elektrifisering av oljeplattformer er en valgbar løsning for olje- og gassfeltene anbefales det at kjøp av kraft fra havvind til elektrifisering av olje- og gassinstallasjoner må likestilles uavhengig av operatør og om operatør er underlagt petroleumsskatteregimet eller ikke. Dette kan sikres gjennom å gi selskaper underlagt petroleumsskatteregimet adgang til å aktivere langsiktige strømkontrakter (PPA), med rett til avskrivning og friinntekt. Løsningen over bygger på et gitt årlig volum med en lisens, men hvor det tillates at kraft i overskuddsperioder kan leveres til nettet forutsatt at tilsvarende mengde hentes ut når produksjonen er lav.

Behov for en betydelig forsknings- og innovasjonsinnsats

Det er fremdeles et behov for videre forskning- og innovasjonsinnsats knyttet til industrialisering og oppskaleringen av havvind, inkludert utvikling av et masket offshore HVDC-nett (hybride forbindelser). Ettersom vanndybden øker, dimensjonene blir større og anleggene lengre til havs, som for SNII, blir det også flere likhetstrekk mellom utviklingen og markedene for bunnfast og flytende. Storskala installasjon, drift og vedlikehold av havvindparker bringer frem nye utfordringer og muligheter i hele verdikjeden. Finansiell støtte til videre teknologiutvikling blir dermed viktig for å styrke konkurranseposisjonen til norske leverandører. Dette gjelder primært for flytende havvind, men også for bunnfast havvind på dypere vann vil teknologiutvikling og mer effektive installasjonsmåter bli viktig for å redusere kostnadsnivået. Det antas at etterspørselen i markedet etter ny eller forbedret teknologi knyttet til havvind vil oppleve en betydelig vekst i årene fremover.

Andre aspekter

- Når det gjelder konsortier, vil det være naturlig at det er totaliteten i tilbudet som skal vurderes, og at det settes rammer for utsalg fra et etablert konsortium. Det bør settes krav til at nødvendig kompetanse bevares ved eventuelle endringer i konsortienes sammensetning. Regelverket for kontroll med eierskapsendringer i havvind bør ikke være strengere enn for petroleumssektoren – der det er avgrenset til endringer som påvirker beslutningsforhold for rettighetshaver.

- Kriteriene for tildeling bør være så klare som mulige og prosessen må være transparent, slik at alle kan få god forståelse for avgjørelsene om tildeling.

- Kriteriene bør inneholde tydelige krav til bærekraftig prosjektutvikling med hensyn til klima, naturmangfold og samspill med andre næringer.

- Det trengs en god løsning for at selskapene kan få nødvendige avklaringer når kriteriene for utlysning er klare. Det kan for eksempel skje gjennom informasjonsmøter med Q&A, eller etablerte kontaktpunkter for spørsmål og avklaringer.

- Departementet bør også foreta høringer av de endelige kvalitative kriteriene (og prekvalifiseringskriteriene) for å sikre at disse blir hensiktsmessige og ikke har utilsiktede konsekvenser. Dette er også vanlig i andre land.

Til slutt vil vi også vise til innspill fra Norsk olje og gass, Norsk Industri og Energi Norge. Vi stiller gjerne opp for møter om havvind-veilederen og videre dialog om utviklingen av havvind i Norge.