Høringsuttalelse - Forslag til lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven)

Innledning

Jussbuss er et studentdrevet rettshjelptiltak tilknyttet Universitetet i Oslo. Vi har 48 års erfaring med rettshjelparbeid og oppsøkende virksomhet. Gjennom vår saksbehandling tilegner vi oss erfaringer som vi anvender i vårt rettspolitiske arbeid. I 2018 registrerte vi 6314 henvendelser og vi hadde klienter fra 120 forskjellige land. På bakgrunn av våre erfaringer ønsker vi å kommentere forslaget til tolkelov.

Deter viktig at det settes fokus på bruken av tolk i forvaltningen. På vegne av våre klienter opplever vi imidlertid at det er nødvendig at bruken av tolk utvides innenfor enkelte rettsområder, samtidig som det må stilles høyere krav til kvalifikasjoner enn det som følger av lovforslaget.

Merknader til enkelte bestemmelser

Til forslagets § 6(1)

Det er positivt at det i loven konkretiseres at det i mange tilfeller foreligger en plikt til å bruke tolk, enten når det følger av lov eller når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettsikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Forslaget endrer imidlertid ikke den minstestandarden som allerede følger av forvaltningslovens regler.

Vi erfarer at det ofte ikke brukes tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet på enkelte av de rettsområdene vi arbeider med. Rapporten «Økonomiske konsekvenser ved innføring av tolkeloven» underbygger at det er mye underforbruk både innenfor eksempelvis Kriminalomsorgen og i kommunene. I norske fengsler brukes for eksempel ofte andre innsatte som tolk for å spare ressurser. Dette er en stor fare for rettssikkerheten, fordi man i liten grad kan kontrollere om informasjonen som formidles er riktig. Det er derfor viktig at ansatte i forvaltningen gjøres kjent med når det foreligger en plikt til å benytte tolk.

Forslaget legger opp til at det ikke skal være en utstrakt bruk av tolk til veiledning. Dette er problematisk med hensyn til forvaltningens veiledningsplikt. Verdien av veiledningen er vanskelig å fastsette når det ikke benyttes tolk til dette. Erfaringen fra vår saksbehandling er at mange forsøker å ta kontakt med forvaltningen, men ikke forstår informasjonen som blir gitt. Dermed tyr de til andre informasjonskanaler som ofte kan inneholde feilinformasjon, eller følger råd sombunner i språklige misforståelser. Dette er et problem, fordi det kan medføre alvorlige konsekvenser og rettstap for den det gjelder. Et konkret og aktuelt eksempel er ved tildeling av kommunale boliger. I tilfeller hvor søker har fått innvilget kommunal bolig og takker nei på visning, er det innarbeidet en praksis hos Oslo kommune hvor man havner bakerst i køen, og/eller ikke får bolig. Ofte er ikke søker informert om konsekvensene på grunn av språkproblemer og ender opp uten fast bolig.

Bruk av tolk vil dessuten kunne få stor betydning i saker som angår søkerens troverdighet. Dette gjelder for eksempel ved identitetsvurderinger på utlendingsrettens område, men også i møte med NAV kan det bli stilt tvil ved det en bruker sier. Det er derfor viktig at man bruker tolk tidlig i prosessen slik at saken blir best mulig opplyst, i samsvar med forvaltningsloven § 17, og at brukeren får en reell mulighet å fortelle sin side av saken.

Videre er det viktig at det brukes tolk når brukeren er i en særlig sårbar situasjon, for eksempel ved frihetsberøvelse eller underleggelse av tvang. Det vil i slike tilfeller være et stort behov for tolk for å formidle vedtak, dersom vedkommende snakker lite norsk. Sivilombudsmannen har blant annet påpekt at de som sitter på Trandum sjelden blir informert om adgangen til å klage på restriksjoner. I slike tilfeller må det brukes tolk for å ivareta tilliten til rettsstaten og den individuelles kontradiksjonsmulighet.

Det er for øvrig nødvendig at tolk brukes i hele søknadsprosessen - også i etterkant av at vedtak er fattet. Dette må komme enda klarere fram enn det som følger av forslaget. Etter folketrygdloven § 22-15 kan NAV kreve tilbake ytelser hvis det er gitt uriktige eller mangelfulle opplysninger og brukeren eller noen som handler på vegne av brukeren, forsto eller burde forstått at vedtaket baserer seg på en feil. Det følger av NAVs rundskriv R 22-00 og indirekte av folketrygdloven § 21-3at det er den som mottar ytelsene som må kontakte NAV hvis man ikke forstår informasjonen som gis. Jussbuss har erfaring med at våre klienter har fått store tilbakebetalingskrav som følge av at de ikke forsto hva som stod i vedtakene. Det er derfor viktig at det tilrettelegges for tolk både før og etter at det er fattet vedtak, slik at brukerne kan opprettholde opplysningsplikten de pålegges.

En utfordring tolkeloven ikke tar høyde for er at en sentral del av saksbehandlingen foregår skriftlig. Loven regulerer ikke bruk av tolk til skriftlig oversettelse. Det bør derfor i større grad være adgang til å oversette vedtakene som formidles. Slik vil den enkeltes rett til å utøve kontradiksjon bli bedre ivaretatt enn i dag.

Til forslagets § 6(2)

Det er foreslått at når offentlige organer er i kontakt med personer som ikke kan norsk, børorganet vurdere bruk av tolk. Det bør imidlertid tydeliggjøres at organet skalvurdere å benytte tolk i slike tilfeller. I dette må ligge en plikt til å foreta en konkret og selvstendig vurdering av behovet for tolk. Dette er naturlig da organet i mange tilfeller allerede har en veilednings- og opplysningsplikt, og det er vanskelig for den med manglende språkferdigheter å både vite at man kan få tolk, og å si ifra om behovet.

Til forslagets § 7

Det er positivt at det stilles krav om at tolkene må ha spesifikke kvalifikasjoner for å bli oppført i nasjonalt tolkeregister og for å kunne utføre tolketjenester. Jussbuss ser imidlertid at de kravene som stilles til tolkene ikke er høye nok. For å kunne oppføres i nasjonalt tolkeregister er det tilstrekkelig med bestått tospråklig test og grunnleggende opplæring.

Tolkeutvalget skriver at «[t]olking er særs krevende yrke med høye krav til språkferdigheter, konsentrasjon, etisk standard og spesifikke tolkefaglige ferdigheter», jf. NOU 2014:8 s. 174. Videre legger tolketuvalget til grunn at alle tolker bør ha minst bachelorutdanning i tolking og statsautorisasjon, men at det i dagens situasjon er urealistisk. Jussbuss er enig i at det ikke er realistisk at alle tolker skal ha bachelorgrad, men det bør likevel kunne stilles høyere krav enn bare grunnleggende opplæring av de grunner tolkeutvalget viser til. For at dette skal være mulig er det nødvendig at man arbeider aktivt for å rekruttere nye tolker, blant annet ved å tilrettelegge for flere faste stillinger og bedre lønnsvilkår, som vil gjøre tolkeyrket mer attraktivt.

Det er forståelig at det åpnes for unntak fra kravet til bruk av kvalifisert tolk når spesielle omstendigheter nødvendiggjør dette, for på best mulig måte sikre den enkeltes rettssikkerhet i en prekær situasjon. Det er likevel viktig å påpeke at dette er en snever unntaksadgang som bør brukes med forsiktighet. Dette bør komme tydeligere frem av lovteksten. Unntaksadgangen bør også konkretiseres for å tydeliggjøre når det er legitimt å gjøre unntak.

Slik vi forstår nåværende forslag til § 7 annet ledd omfatter hensynet til “effektiv saksbehandling” svært mye, noe som kan bidra til et overforbruk av unntaksadgangen. Det samme gjelder begrepet “andre sterke grunner”, som er svært generelt og vagt. Slik bestemmelsen nå er utformet får denhverken frem hva slags typetilfeller den er ment å omfatte eller at det er en høy terskel. Jussbuss har utformet et endringsforslag som vi mener tydeligere får frem at unntaksadgangen skal praktiseres strengt:

”Kravet om kvalifisert tolk kan kun fravikes når det er strengt nødvendig av hensyn til en effektiv saksbehandling, nødssituasjoner eller andre grunner”.

Videre bør bestemmelsen konkretiseres for å gi klarere retningslinjer til offentlige organer i vurderingen av om det kan gjøres unntak. Det bør for det første fremgå at dersom fjerntolking er et mulig alternativ skal dette benyttes. For det andre bør det fremgå at avstand, reisetid og reisekostnader ikke alene kan begrunne unntak. Dette vil sikre at unntaksadgangen bare benyttes av hensyn til brukerens beste, og ikke av økonomiske hensyn.

Til forslagets § 8

Det er nødvendig at fjerntolking i noen tilfeller kan benyttes som et alternativ til fysisk møte med tolk. Likevel er vi skeptiske til at fjerntolking brukes i ethvert tilfelle der dette anses som den mest praktiske løsningen for det offentlige organet, idet fjerntolking kan redusere kvaliteten på tolkingen i saker som er av svært stor betydning for brukeren.

Det har i seg selv en egenverdi at tolken er fysisk til stede, fordi dette skaper en tryggere ramme og større tillit mellom brukeren og de som medvirker til at det treffes viktige avgjørelser i brukerens liv. Fjerntolking som alternativ burde kun brukes når det er nødvendig, og det er uforsvarlig å vente til fremmøtetolking lar seg gjøre.

For at det tydeligere skal komme frem av lovteksten at fremmøtetolking skal anvendes som en hovedregel, og at fjerntolking kun bør benyttes unntaksvis, har Jussbuss følgende forslag til formulering av § 8 første ledd:

Offentlig organ kan bruke fremmøtetolking eller fjerntolking. Fjerntolking kan bare benyttes dersom det er nødvendig, og forsvarlig ut fra sakstypen, sakens kompleksitet og av hensyn til brukeren.

Til forslagets §§ 19 og 20

Det er positivt at man skal kunne sanksjonere mangelfull utførelse av tolkeoppdrag og at det skal kunne gis både varsler og utestengelser til tolker som er registrert i norsk tolkeregister. Det hadde imidlertid vært bedre med et partssammensatt utvalg for å styrke legitimeten og ansvarliggjøringen av bransjen.

Til forslagets § 21

Det burde ikke være adgang for offentlige organer til å kreve gebyr for unnlatt oppmøte. Med en slik regel risikerer man at personer med manglende språkkunnskaper må betale for manglende oppmøte til en tolketime de ikke var klar over. Mange i vår klientgruppe er allerede i en svært presset og usikker situasjon. Det å betale et gebyr vil gjøre situasjonen enda vanskeligere for dem med allerede dårlige økonomiske forutsetninger.

Forutsatt at det likevel kan kreves gebyr, mener vi at det ikke kan være opp til den enkelte sektor å avgjøre i hvilke tilfeller det kan kreves gebyr eller avgjøre størrelsen på gebyret. Det må derfor fastsettes klarere retningslinjer for fastsettelsen av gebyr slik at hensynet til forutberegnelighet ivaretas. Videre mener vi at en forutsetning for å kreve gebyr må være at det brukes tolk for å planlegge tolkemøtet, slik at brukeren ikke risikerer å betale gebyr for et tolkemøte vedkommende ikke hadde forutsetninger for å vite om.

Øvrige bemerkninger

Til pkt. 2.6 kostnadsbesparende tiltak og tiltak for å avhjelpe behovet for tolk

Det er positivt at det fokuseres på kompenserende tiltak for å gi personer som ikke behersker norsk gode tjenester.

Mange har sitt første møte med et forvaltningsorgan gjennom telefon eller nettsider. Disse er ofte bare tilgjengelig på norsk, engelsk og samisk. Det er et behov for at informasjonen som gis gjennom disse kanalene kommer på flere språk. Vi mener dette kan avlaste både brukeren og forvaltningens arbeid, fordi informasjonen vil være tilgjengelig for brukeren uten at vedkommende trenger å være i kontakt med noen.

Til pkt. 10 økonomiske og administrative konsekvenser

Merkostnaden ved en innføring av tolkeloven vil ligge på ca. 50 millioner per år i perioden 2020 til 2027. Jussbuss kan ikke se i høringsnotatet hvordan det er tenkt at økningen i kostnader skal finansieres. Vi erfarer at regjeringens avbyråkratisering- og effektiviseringsreform har ført til at den økonomiske situasjonen innen deler av forvaltningen allerede er sterkt presset, noe som gjør at tilbudet til våre klienter blir dårligere. Det er derfor viktig at regjeringen ved innføringen av loven sørger for at det vil bli bevilget tilstrekkelig midler til at plikten etter loven kan oppfylles.

Til pkt. 10.3.7 egenandel

Vi ser behovet for å minimere offentlige organers kostnader knyttet til tolketjenester. Jussbuss er likevel bekymret for at en bestemmelse om egenandel kan få svært uheldige virkninger for de det gjelder.

For det første vil innføring av egenandel kunne føre til at forvaltningen oftere kommer til at det ikke foreligger en plikt etter § 6 til å kunne ta betalt egenandel, selv om det i realiteten er nødvendig med tolk. En innføring av egenandel vil slik overføre ansvar fra forvaltningen over til den enkelte, og dermed uthule lovens formål.

Vi erfarer at dersom en klient får valget mellom å betale for en tjeneste eller å la være å motta tjenesten, velger mange i vår klientgruppe sistnevnte. Dette vil kunne medføre mindre bruk av tolk og dermed også svekket rettssikkerhet for den det gjelder. Samtidig vil risikoen for uriktige avgjørelser kunne øke.

Når antallet uriktige avgjørelser øker vil også andelen klagesaker øke, i tillegg til at tilliten mellom brukere og det offentlige svekkes. I et mer langsiktig perspektiv mener vi derfor at det er grunn til å tro at forslaget om egenandel ikke vil føre til besparelser, men heller vil pådra det offentlige ytterligere utgifter grunnet mer klagebehandling.

Videre vil en innføring av egenandel ha en usosial virkning, hvor brukerne med størst velferdsmessige problemer får dårligst tilgang til rettighetsinformasjon. Dette er en svært uheldig konsekvens som forvaltningen bør strekke seg langt for å unngå.

Dersom det anses nødvendig med egenandel for å finansiere bruken av tolk, må egenandelen settes så lavt at den det gjelder har en reell mulighet til bruk av tolk også i de tilfeller der hensynet til rettssikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste ikke gjør seg gjeldende.En alternativ løsning for å avhjelpe en usosial virkning vil være å gjøre unntak i de tilfeller der den enkeltes økonomi stenger for bruk av tolketjenester.

Dersom forslaget om egenandel tas til følge må det angis klare retningslinjer for hvilke tilfeller det er aktuelt å kreve egenandel og hvor høy den kan være. Det kan ikke være opp til den enkelte sektor å fastsette dette. En slik presisering må avklare hvorvidt forvaltningen kan kreve egenandel per prosess, eller per tolketime som anses nødvendig for å undersøke et angitt forhold nærmere. Vi mener at det av rettssikkerhetshensyn burde fremgå klart at det ikke kan kreves høyere egenandel av brukeren i de tilfeller der saksforholdet er mer komplekst. Alternativet om egenandel per prosess må være hovedregelen.