Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) viser til høringsbrev datert 01.03.19 om Forslag til lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven).

IMDi støtter lovforslaget. Etter dagens regulering er det i for stor grad opp til det enkelte organ å bruke tolk eller ikke, og det fremgår i mange tilfeller ikke klart om det foreligger en plikt til å bruke tolk. Tolkefeltet preges i dag av utstrakt bruk av ukvalifiserte tolker. Hele 70% av tolkeoppdragene i offentlig sektor utføres av tolker som mangler formelle kvalifikasjoner. NOU 2014:8 peker på at det ligger en gevinst i å bruke kvalifiserte tolker.

Manglende og dårlig bruk av tolk kan få alvorlige konsekvenser, fra svekket rettsikkerhet og vurderinger på feil grunnlag i justissektoren til tap av liv i helsesektoren. Nærmere regulering av tolkefeltet er nødvendig for å sikre gode og likeverdige tjenester til befolkningen og for sikre tilstrekkelig hensyn til behovene til bruker og sluttbruker.

Svar på særlige spørsmål til høringsinstansene

1. Bør andre enn domstolene og PST unntas fra bestemmelsene om tilsyn og pålegg? Se punkt 4.2.2 og 7.2.1.

IMDi støtter departementets syn på at tilsyn og pålegg er nødvendige virkemidler for å sikre etterlevelse av loven. Den høye bruken av ukvalifiserte tolker sett i sammenheng med de alvorlige konsekvenser dette kan få, gjør det nødvendig å regulere feltet nærmere. Dersom ikke sterke grunner taler mot, bør samtlige virksomheter som faller inn under lovens virkeområde kunne føres tilsyn med og gis pålegg ved lovbrudd.

2. Bør det gjøres justeringer i pliktbestemmelsen eller i særlovgivningen for å sikre at plikten til å bruke tolk avgrenses til situasjoner der det foreligger et reelt behov? Se punkt 5.1.2.1 til 5.1.2.4.

IMDi fraråder å ytterligere avgrense den foreslåtte plikten til å bruke tolk i § 6.

Slik § 6 lyder i dag avgrenser lovgiver plikten til å bruke tolk til situasjoner hvor det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste.

IMDi mener at plikten slik den er foreslått representerer en minstestandard for når det bør foreligge en plikt. Både hensynet til å ivareta rettssikkerhet, forsvarlig hjelp og forsvarlig tjeneste er, og bør være, et minstemål for når det foreligger krav til å bruke tolk. Ved en ytterligere avgrensning av bestemmelsen vil lovgiver risikere å hule ut bestemmelsens innhold. Slik forslaget er utformet i dag vil man naturlig innfortolke et reelt behov for tolk i de aktuelle situasjoner.

Hvilke situasjoner som krever bruk av tolk for å sikre rettsikkerhet og forsvarlig hjelp og tjeneste, er utfordrende å avgrense i lovtekst fordi vurderingen avhenger av en rekke ulike faktorer som må vurderes i den enkelte situasjon. Nærmere beskrivelse av situasjoner kan gis i en egen veileder til loven, som forklarer nærmere i hvilke tilfeller det ofte vil være behov for tolk, og hvilke hensyn offentlig organ bør ta i vurderingen av om det foreligger en plikt til å bruke tolk.

3. Bør unntaket fra kravet om å bruke kvalifisert tolk konkretiseres ytterligere? Se punkt 5.2.2.2.

I høringsnotatet under punkt 5.2.2.2 går det frem at unntakene skal praktiseres strengt. IMDi mener beskrivelsen av unntakene og hva som kan kvalifisere til at unntaksbestemmelsen kan anvendes generelt er god. Vi støtter departementets vurdering av at unntak av hensyn til effektiv saksbehandling kan benyttes i situasjoner der det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig, men er usikre på om ordlyden i § 7 reflekter denne vurderingen. Dersom man leser lovbestemmelsen uten å se hen til forarbeidene vil man kunne få inntrykk av at unntaket kan praktiseres mindre strengt enn det som fremgår av beskrivelsen under punkt 5.2.2.2. Vi foreslår derfor at departementet vurderer å fremheve hensynet til forsvarlighet i lovteksten, for eksempel ved å endre ordlyden i § 7 andre ledd til […] kan fravikes når hensynet til effektiv saksbehandling tilsier at det ikke er forsvarlig å vente til en kvalifisert tolk er tilgjengelig […].

4. Hvordan kan skjermtolking i offentlig sektor organiseres? Se punkt 5.3.3.

I en satsning på skjermtolking i offentlig sektor er det viktig å sørge for effektiv og sikker informasjonsflyt. Manglende brukermotivasjon er en faktor som er med på å øke terskelen for skjermtolking som foretrukket metode. Intern kultur og lederkrav for å endre arbeidsrutiner må understøtte at skjermtolking blir tatt i bruk. Fremtidige IKT-løsninger må være tilrettelagt ikke bare for videomøter, men også for samtaler hvor profesjonsutøvere (eksempelvis leger, veiledere eller saksbehandlere) skal samtale med klientene sine samtidig som en tredjepart (tolken) skal kobles inn i en samtale som en fakturerbar tjeneste. Utstyr for skjermtolking må være meget enkelt å bruke, kvaliteten på oppkobling må være bra og tilgang til IKT-bistand må være rask ved tekniske problemer under selve oppdraget.

IMDi vurderer at en satsning på skjermtolking i offentlig sektor bør ta utgangspunkt i miljøer hvor man har erfaring med skjermtolking i et visst omfang. I en utviklingsfase av et tjenestetilbud innen skjermtolking bør regionale hensyn vurderes opp mot nasjonale gevinster og planlagt oppnådd effekt av tiltaket. Tiltak bør videre vurderes rettet mot sektorer som hvor andelen oppmøtetolking er høy og muligheten for spart reisetid ved å øke bruken av skjermtolking er stor, for å oppnå best mulig økonomisk effekt.

En nasjonal strategi for skjermtolking i offentlig sektor vil kunne legge til rette for bredere og større konkurransearenaer slik at kvaliteten på fremtidige skjermtolkprosjekter blir bedre. Kritisk størrelse på prosjektene vil bidra til at man kan akkumulere kunnskap på tvers og sette felles muligheter og utfordringer på dagsorden. En tydelig og koordinert innsats vil gjøre det enklere å ta tak i de samfunnsøkonomiske utfordringene som finnes.

5. Hvordan kan IMDi bruke sin rolle som fagmyndighet til hjelp for de ulike sektortilsynsmyndighetene? Se punkt 7.2.3.

Statlige og kommunale sektortilsynsmyndigheter som skal føre tilsyn med offentlige organers etterlevelse av tolkeloven vil i mange tilfeller ikke ha nødvendig tolkefaglig kunnskap. Behov for kunnskap om tolking gjør seg gjeldende ved tilsynsførsel med både §§ 6, 7, 8 og 9. Ettersom vurderingene etter §§ 6, 7 og 8 i stor grad legger opp til skjønnsutøvelse hos det offentlige organet, er det nødvendig at tilsynsfører har god kunnskap om tolking for å kunne vurdere skjønnsutøvelsen, og hvorvidt denne er i tråd med lovens krav.

IMDi mener derfor at retningslinjer for tilsyn med tolkeloven kan være et viktig hjelpemiddel. IMDi anser det som hensiktsmessig og faglig forsvarlig at IMDi får ansvar for veiledning og tilråding om tilsynstema til samtlige tilsynsmyndigheter. Det er viktig at det tas høyde for økonomiske og administrative konsekvenser av dette.

Manglende dokumentasjon på tolkebruk vil gi utfordringer i tilsynsførselen

Videre anser IMDi det som nyttig at det presiseres i § 11 annet ledd at tilsynsmyndighetene kan kreve at organet gir de opplysningene som er nødvendige for tilsynsførselen.

IMDi erfarer at offentlig organer i manglende grad dokumenterer egen bruk av tolk. Dette vil kunne bli en utfordring for tilsynsmyndighetene. IMDi foreslår derfor at det gis føringer om offentlige organers dokumentasjon på egen tolkebruk. Et slikt krav kan sies å følge implisitt av utkast til lov § 11 annet ledd, men det vil være mer tydelig og forutsigbart for offentlige tolkebrukere dersom nødvendigheten av å dokumentere egen tolkebruk presiseres.

At det offentlige organet som det føres tilsyn med har dokumentert egen bruk av tolk vil ha betydning for tilsynenes effektivitet. Dokumentasjonen vil også ha betydning for IMDi i vår oppgave med å kartlegge og utarbeide statistikk om tolkebruk i offentlig sektor. For kommunenes del bør det vurderes om regnskaps- og tjenestedata om tolketjenester skal innlemmes i KOSTRA (jf. forslag i NOU 2014:8).

6. Bør det etableres et partssammensatt utvalg for å vurdere varsler mot tolker og gi advarsler? Se punkt 9.2.2.

IMDi støtter Tolkeutvalgets forslag om opprettelsen av et partssammensatt samarbeidsutvalg/råd, underlagt IMDi.

Et vedtak om utestengelse etter lovens § 20 vil få betydning for en persons mulighet til å utøve sitt yrke, ettersom personen ikke lenger vil oppfylle kvalifikasjonskravene i § 7, jf. § 6. Vedtaket vil derfor være av en inngripende karakter. Hensynet til rettsikkerhet taler derfor for at det bør ligge grundige, faglige baserte vurderinger til grunn for vedtak om utestengelse etter § 20. En grundig behandling av slike saker ved at ulike aktører er involvert vil videre være av betydning for tolkenes tillit til IMDi. I tillegg vil det sikre at avgjørelsene er bredt forankret i fagmiljøet. IMDi mener derfor det vil være hensiktsmessig å opprette et utvalg/råd som behandler slike saker, som innehar både juridisk og tolkefaglig kompetanse.

Andre land med egne tolkeregistre, som Storbritannia, Finland, Australia og Nederland, har ulike regler når det gjelder organisering, finansiering, oppføringskrav og bruk av registrene, men felles for disse landene er at det er opprettet egne kommisjoner for å behandle klagesaker om tolkene. Disse er sammensatt av medlemmer med kompetanse innen tolkefag, høyere utdanning og juss, med bakgrunn fra offentlig forvaltning, tolkeprofesjonen, tolkeutdanningene og fra forvaltning av offentlige tolketjenester.

Vurdering av varsler om tolker er en oppgave som innebærer økonomiske og administrative konsekvenser for IMDi, uavhengig av om det opprettes et partssammensatt råd.

7. Bør det innføres en mulighet til å kreve inn en egenandel fra brukere av tolketjenester? Se punkt 9.5 og 10.3.7.

Hvis det innføres en egenandelsordning for tolketjenester, kan konsekvensen bli at den enkeltes økonomi fører til at det ikke benyttes tolk. Dette vil gå ut over offentlige organers mulighet til å innhente informasjon og fatte riktige avgjørelser. IMDi mener derfor at det ikke bør innføres en ordning med innkreving av en egenandel fra brukere av tolketjenester.

Danmark innførte en ordning med egenandel for tolketjenester i helsevesenet fra 1. juli 2018. Loven innebærer at personer som har bodd mer enn tre år i Danmark skal betale en egenandel hvis de har behov for tolk hos legen eller på sykehus. Egenandelen ligger på mellom 191 DKK og 1675 DKK avhengig av om samtalen blir tolket over telefon eller oppmøte og av om konsultasjonen er ambulant eller ved innleggelse på sykehus. Det er helseregionen som står for innkrevingen av egenandelen. Man kan etter legeerklæring fritas for egenandel hvis man lider av en sykdom som gjør det vanskelig å lære dansk (f.eks. PTSD, midlertidige eller varige fysiske eller psykiske funksjonsnedsettelser), eller hvis man er barn eller pårørende til barn og har behov for tolk. Det danske helsevesenet bruker årlig ca. 170 millioner DKK på tolketjenester og regjeringen forventer å kunne spare ca. 2,4 millioner årlig ved å innføre en egenandel. To av fem helseregioner har valgt å ikke innkreve egenandel fra pasientene, fordi reglene for unntak har vært uklare og fordi innkrevingen av egenandel fører til økte administrative utgifter for helseregionene. Sundhedsministeriet var ved innføringen av loven usikker på hvor stor besparelsen vil bli. En lignende lov var gjeldende en kort periode i 2010.

8. Bør kravet om kvalifisert tolk tre i kraft på ulike tidspunkt i ulike sektorer for å motvirke mangelen på kvalifiserte tolker? Se punkt 5.2.2.1 og 10.6.1.

Til tross for den utstrakte bruken av ukvalifiserte tolker, viser en undersøkelse IMDi gjorde i 2018 at kun 1 av 10 tolker i Nasjonalt tolkeregisteter jobber fulltid som tolk. Antall tolker som ønsker å jobbe fulltid som tolk er 1 av 4. Dette tyder på at kapasiteten til kvalifiserte tolker ikke benyttes. Undersøkelsen viser også at mange høyt kvalifiserte tolker takker nei til oppdrag på grunn av dårlige lønnsbetingelser.

En forbedring av tolkens arbeidsvilkår, herunder lønnsbetingelser, kan derfor bidra til en betydelig reduksjon i mangelen på kvalifiserte tolker i offentlig sektor.

Utenfor de større byene vil tilgangen på fremmøtetolk i mange språk være begrenset. I disse tilfellene vil fjerntolking være et alternativ. Telefontolking er imidlertid krevende for tolken, og forutsetter at tolkebrukeren tilrettelegger, både med tilfredsstillende lokaler og teknisk utstyr, og tilstrekkelig med pauser til tolken.

Selv om behovet for flere tolker, og tolker i flere språk, er til stede, er det grunn til å tro at utfordringen er uhensiktsmessig organisering av tolketjenester og eksisterende ressurser. De allerede kvalifiserte tolkene må benyttes på en bedre måte. Det forutsetter at kvalifiserte tolker tilbys anstendige arbeidsvilkår. IMDi viser til forslag i NOU 2014: 8 og foreslår å utrede hvordan hvor lønnsbetingelser for tolker kan reguleres, herunder vurdere innføring av et lønnsregulativ for tolker.

Agenda Kaupang og Oslo Economics beregninger i rapporten Økonomiske konsekvenser ved innføring av tolkeloven viser at for å imøtekomme lovens krav om bruk av kvalifisert tolk må det forventes at tilgangen til kvalifiserte tolker øker og at det er behov for å kvalifisere ca. 1500 nye tolker. Dette vil innebære en kostnad for utdanning av tolker på i underkant av 30 mill. kr.

I forbindelse med lovens ikrafttredelse bør behovet for flere tolker dekkes gjennom et nasjonalt kvalifiseringsløft. IMDis rolle som nasjonal fagmyndighet innebærer at direktoratet skal bidra til at offentlig sektor får tilgang på kvalifiserte tolker, og må derfor kartlegge forvaltningens behov for tolk i ulike språk samt bidra til en hensiktsmessig organisering og kapasitetsutvidelse av kvalifisering- og undervisningstilbudet fram mot lovens ikrafttredelse.

Øvrige punkter IMDi vil kommentere på

Prioritering av høyest kvalifiserte tolker

IMDi mener det kan få uheldige virkninger dersom organet skal vurdere graden av hvor kvalifisert tolken behøver å være i de ulike tilfellene, og mener virksomheten som bestiller tolk bør bestille høyest kvalifisert tilgjengelig tolk.

Som kvalifisert tolk forstås en person som oppfyller kravene til oppføring i Nasjonalt tolkeregister kategori 1 til 5, jf. forslag til lov § 7. IMDi støtter innføringen av en nedre grense for tolkers kvalifikasjoner, og anser det naturlig at denne settes ved laveste kategori i registeret.

Det er imidlertid viktig å synliggjøre forskjellene mellom en tolk i kategori 1 og kategori 5. Bakgrunnen for kategori 5 omtales i NOU 2014:8 under punkt 9.6.1:

«Ved opprettelsen av Nasjonalt tolkeregister i 2005 ble testen [ToSPoT] et av minimumskravene for oppføring i registerets rekrutteringskategori (kategori 5), ved siden av et tre dagers innføringskurs i tolkens ansvarsområde (TAO). Testen og kurset har dermed fått status som et «nasjonalt minstekrav» og brukes i dag kun for rekruttering til Nasjonalt tolkeregister. Det langsiktige målet er at alle tolkene i registeret skal ha utdanning og statsautorisasjon, men fordi det foreløpig er for få tolker i disse kategoriene er behovet for testing og kurs for oppføring i registerets kategori 5 fortsatt til stede […] ToSPoT tar en stikkprøve av kandidatens ordforråd på begge språkene. Oppgavetypen har som formål å sile ut kandidater som åpenbart mangler det nødvendige ordforrådet for å kunne tolke, men sier ikke noe om kandidatens faktiske evne til å tolke. Testen kan sammenliknes med en «synstest for piloter». På samme måte som godt syn er en forutsetning for å kunne føre et fly, er grunnleggende ordforråd på de to tolkespråkene en forutsetning for å tolke. Men bestått ordforrådstest gjør deg ikke til tolk – like lite som bestått synstest gjør deg til pilot.»

Lovens formål

Hensynene til rettssikkerhet, liv og helse og barnets beste er fremhevet i forslaget til formålsbestemmelse. Dersom offentlige organer som regel velger en lavt kvalifisert tolk fremfor en høyt kvalifisert tolk vil det kunne undergrave lovens formål, fordi en lavt kvalifisert tolk ofte ikke vil være tilstrekkelig kvalifisert for å tolke i de tilfellene det er nødvendig å bruke tolk etter § 6 første ledd. Det vil derfor være i tråd med formålet at offentlig organ prioriterer høyest kvalifiserte tolker. Det vil videre være i tråd med formålet om å sikre at tolker holder en faglig forsvarlig standard. I inngripende saker som gjelder barn bør alltid høyest kvalifisert tolk benyttes, av hensyn til barnets beste.

På samme måte som lovens pliktbestemmelse i § 6 første ledd må tolkes i lys av formålet, og hensynene i formålsbestemmelsen blir styrende for hvorvidt det er nødvendig å bruke tolk i det enkelte tilfellet, bør disse hensynene også være styrende for nivået på tolkens kvalifikasjoner.

Vanskelig å forutsi vanskelighetsgraden på en samtale

Det vil imidlertid ofte være vanskelig å forutsi hvorvidt disse hensynene vil gjøre seg sterkt gjeldene i en planlagt samtale, og en samtale som fagpersonen kan anta at vil være «enkel» for en tolk å tolke kan vise seg å være langt mer krevende.

Om et tolkeoppdrag er enkelt eller krevende avhenger ikke nødvendigvis av lengden eller innholdet i samtalen, men av oppdragets vilkår: Er det konsekutiv-, viske- eller simultantolking? Er det lagt inn tilstrekkelige pauser? Har tolken fått nødvendig informasjon om oppdraget og mulighet til å forberede seg? En høyt kvalifisert tolk kan i mange tilfeller være bedre egnet til å vurdere oppdragets vanskelighetsgrad enn fagpersonen. Det kan videre stilles spørsmål ved tolkebrukerne har nødvendig tolkefaglig kunnskap for å gjøre disse vurderingene. Underforbruk og høy bruk av ukvalifisert tolk i flere sektorer kan tyde på det motsatte, og opplæring av tolkebrukere er derfor viktig.

Bruk av høyt kvalifiserte tolker kan også bidra til en mer effektiv saksbehandling. I NOU 2014:8 s. 38 omtales følgende eksempel:

«Utlendingsdirektoratet (UDI) har dokumentert at tiden på hvert enkelt asylintervju reduseres ved bruk av statsautoriserte tolker. Det viser seg at intervjulengden reduseres med opptil 30–45 minutter når UDI benytter statsautoriserte tolker med tolkeutdanning (kategori 1 i Nasjonalt tolkeregister) kontra tolker uten formell utdanning, men med bestått tospråklig test og innføringskurs i tolkens ansvarsområde (kategori 5 i Nasjonalt tolkeregister). Beregningene er gjort innenfor ett og samme språk. Dette viser at bruk av godt kvalifiserte tolker medfører innsparinger i den generelle saksbehandlingen.»

Prioritering av høyt kvalifiserte tolker vil være i tråd med IMDis retningslinjer om bestilling og bruk av tolk i offentlig sektor og flere sektorers allerede etablerte retningslinjer.

Prioritering av høyt kvalifiserte tolker vil også være viktig i forbindelse med skjermtolking. Skjermtolking krever opplæring av så vel tolk som tolkebruker, og inngår som et emne i bachelorgraden i Tolking i offentlig sektor. Tolker i lavere kategorier har ikke formell opplæring tolking via skjerm.

Videre vil det være viktig at offentlige organer prioriterer høyt kvalifiserte tolker av hensyn til kvalifiseringsordningen, slik at tolker har et incentiv for å videreutdanne seg og stige i kvalifikasjonskategoriene i registeret. Det er viktig at rekruttering til kategori 5 ikke undergraver behovet for tolkeutdanning og statsautorisasjon, og det er derfor nødvendig med tiltak som gjør det lønnsomt å kvalifisere seg videre og som kan bidra til at de best kvalifiserte forblir i yrket. Dersom offentlige organer velger å bruke tolker i kategori 5 fremfor høyere kategorier, kan incentivet for videre kvalifisering forsvinne.

Likevel vil det i en del tilfeller være nødvendig å bruke tolk i de laveste kategoriene, dersom en høyt kvalifisert tolk ikke er tilgjengelig. I disse tilfellene må imidlertid tolkebruker være klar over tolkens begrensede kvalifikasjoner og ta høyde for dette i tolkesituasjonen.

Tolkeutvalget påpekte at samtidig med en plikt for offentlig sektor til å bruke kvalifiserte tolker, må offentlig sektor ha tilgang på tilstrekkelig antall tolker i ulike språk. Utvalget mente at tilgangen på kvalifiserte tolker må systematiseres og forenkles, og kapasitet og utviklingsmuligheter i eksisterende kvalifiseringsordninger må økes.

Ved innføring av loven vil det trolig ikke være et tilstrekkelig antall høyt kvalifiserte tolker for å dekke behovet, og lavere kvalifiserte tolker vil derfor måtte benyttes. Dette står imidlertid ikke i veien for at høyst kvalifisert tilgjengelig tolk prioriteres.

Sverige som eksempel

I Sverige formidles store deler av tolkeoppdrag gjennom rammeavtaler. Avtalene har ofte tydelige føringer på hvilken tolkefaglig kompetanse som skal prioriteres ved bestilling, men i likhet med det norske lovforslaget, kan tolkebestilleren selv avgjøre hvilke kvalifikasjoner tolken skal ha til de enkelte oppdragene.

Erfaringer fra Sverige viser imidlertid at dette handlingsrommet har uheldige konsekvenser. I rapporten Tolkanvãndingen i staten, Kammarkollegiet 2017, går det frem at Arbetsförmedlingen og Migrationsverket som sammen står for 70 prosent av utgiftene til tolketjenester i statlig sektor Sverige, bruker statsautoriserte tolker kun i henholdsvis 5 og 20 prosent av sine saker.

Årsakene til underforbruket av høyt kvalifiserte tolker er, ifølge rapporten, at tolkebestillere både undervurderer tolkeoppdragets vanskelighetsgrad og konsekvent velger tolker med lavere kompetanse fordi disse er billigere. Disse tendensene preger store deler av tolkemarkedet i Sverige og har svært uheldige konsekvenser for profesjonaliseringen av tolkeyrket.

Når markedsmekanismene favoriserer lavt og ukvalifiserte tolker, og utestenger statsautoriserte, forsvinner insentivet for å kvalifisere seg som tolk og forbedre sine kvalifikasjoner. Rapporten konkluderer derfor med at manglende etterspørsel og krav til kvalitet hos tolken bidrar til mangel på kvalifiserte tolker.

Regulering av tolkers lønn- og arbeidsvilkår

Med innføring av en tolkelov må tilgangen på kvalifiserte tolker bli bedre enn i dag. Høringsnotatet redegjør for at dette skal oppnås gjennom mer effektiv bruk av og forenklet tilgang til tolkene som alt finnes, ved økt bruk av fjerntolking og gjennom utdanning og kvalifisering av flere tolker. IMDi ser i tillegg behov for ytterligere tiltak, og mener det er særlig nødvendig å utrede om regulering av tolkenes lønns- og arbeidsvilkår kan være et virkemiddel for å gi bedre tilgang på kvalifiserte tolker.

I dag er tolking er en av få bransjer som fortsatt ikke er regulert med verken tariff eller minstelønn. Tolking er et frilansyrke der kun en håndfull kommunale tolketjenester har fast ansatte tolker. Den vanligste måten for offentlig sektor å kjøpe tolketjenester på er gjennom rammeavtaler med private tolkeformidlere. Kompetansen om tolkeyrket er generell lav blant tolkebrukere og innkjøpere. Dette skaper en informasjonsskjevhet mellom kjøper og selger. Ukjent kvalitet på tjenesten, ofte kombinert med dårlige erfaringer med tjenesten, gir lav betalingsvilje. I dagens anbudskonkurranser er det som regel pris som vektes mest. For å nå opp i konkurransene må leverandørene prise seg svært lavt hvilket igjen presser ned godtgjørelsene til tolkene. IMDi har fått tilbakemeldinger fra formidlingsbyråer og kommuner om at det sjelden betales for reell reisetid eller forberedelser, ei heller for tolking utenom vanlig arbeidstid. Oppdragene har også svært korte avbestillingsfrister.

Med slike betingelser er det svært vanskelig for kvalifiserte tolker å leve av yrket – og for enkelte tolkebrukere, særlig kommunal sektor, å tiltrekke seg kvalifiserte tolker. IMDis undersøkelse viser at kun 1 av 10 kvalifiserte tolker jobber fulltid som tolk. Halvparten av tolkene i Nasjonalt tolkeregister sier de takker nei til oppdrag på grunn av dårlige lønns- og arbeidsbetingelser. Samtidig utføres nærmere 70 prosent av tolkeoppdragene i offentlig sektor av ufaglærte tolker. Dette tyder på at det er de som godtar lav timelønn og ugunstige vilkår som er mest ettertraktet på tolkemarkedet.

I Sverige ser vi de samme tendensene; oppdragsgivere foretrekker billige tolker fremfor høyt kvalifiserte. I rapporten Tolkanvãndingen i staten, Kammarkollegiet 2017, hevdes det at jo lavere kvalifikasjoner en tolk har, jo større er sannsynligheten for å få jobb. NOU 2014:8 argumenterer for at det er en sammenheng mellom lave timesatser, at høyt kvalifiserte tolker forlater tolkeyrket og dårlig kvalitet på tolketjenestene, og anbefaler å innføre et lønnsregulativ for tolker. Faste satser vil kunne gjøre det enklere for kommuner og virksomheter å planlegge og budsjettere for sine tolkeutgifter, og gi bedre tilgang på kvalifiserte tolker.

Bruk av tolk etter introduksjonsloven

Det er et mål at flyktninger og nyankomne innvandrere raskt skal komme i arbeid eller ordinær utdanning og få en varig tilknytning til arbeidslivet. Introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven er de viktigste virkemidlene for å nå den politiske målsetningen om styrket deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og økonomisk selvstendighet for nyankomne innvandrere.

Bruk av tolk i saker etter introduksjonsloven vil i mange tilfeller være en forutsetning for at målgruppen skal kunne ivareta sine rettigheter og plikter, og for at kommunen skal oppfylle sine plikter etter loven. Deltakelse i introduksjonslovens ordninger, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er avgjørende for vellykket integrering i samfunnet. Videre har slik deltakelse betydning både for nyankomne innvandreres økonomiske situasjon, og ved søknad om permanent oppholdstillatelse, statsborgerskap og som referanseperson i familieinnvandringsaker. Rettssikkerhetshensyn gjør seg dermed gjeldende i avgjørelser etter introduksjonsloven da adgangen til lovens rettigheter og plikter er avgjørende for målgruppens integreringsutsikter.

IMDi viser til forslaget om ansvar for bruk av tolk, jf. § 6 første punktum, hvor det fremgår at «Offentlig organ skal bruke tolk når det følger av lov», samt omtalen av forslaget hvor departementet blant annet uttaler, i punkt 5.1.2.2:

«For at en plikt til å bruke tolk skal anses å følge av lov må den aktuelle bestemmelsen være tilstrekkelig klar. Pliktene som kan utledes av dagens regelverk følger dels direkte av lov- eller forskriftsbestemmelser og dels av en tolkning av bestemmelser om informasjon og medvirkning. Departementet vurderer at begge typer bestemmelser som utgangspunkt vil være tilstrekkelige til å utgjøre en plikt til å bruke tolk som følger av annen lov, så lenge bestemmelsene direkte angir eller klart forutsetter et krav om å bruke tolk for å oppfylle lovbestemte krav. I punkt 3.1 ovenfor gjennomgås bestemmelser som følger av lov i dag. Det er i hovedsak domstolene, politiet, utlendingsforvaltningen og helse- og omsorgssektoren som har slike bestemmelser. Sameloven har også språkregler som forutsetter bruk av tolk.»

IMDi vil bemerke at introduksjonsloven ikke er nevnt i punkt 3.1, og antar at årsaken kan være at introduksjonslovens bestemmelser ikke klart nok forutsetter et krav om bruk av tolk i henhold til dette lovforslaget. Introduksjonsloven inneholder ikke bestemmelser som eksplisitt regulerer bruk av tolk. Det følger imidlertid av forskrift om norskopplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 23, om gjennomføring av prøver, at kommunen skal sørge for kvalifisert tolk, hvis det ikke er praktisk mulig med en ekstern sensor som snakker et språk kandidaten behersker godt. I rundskriv til introduksjonsloven G-01/2016, gis det tolkningsuttalelser om tolkebruk til ulike bestemmelser etter loven, samt generell omtale av tolkebruk.

Etter introduksjonsloven § 6 fjerde ledd, følger det at individuell plan skal utarbeides i samråd med deltaker. Krav til utarbeidelsen av individuell plan er presisert i rundskrivet til introduksjonsloven, G-01/2016 på side 40: «I kravet om at planen skal utarbeides i samråd med deltaker, kan det innfortolkes et krav om at det skal benyttes tolk når det er behov for det. Dersom det ikke benyttes tolk når det er nødvendig, vil kravet om brukermedvirkning i realiteten ikke være oppfylt. Det innebærer at kommunen må gjennomføre en vurdering av behovet for tolk ved hver kartleggingssamtale.». Krav om tolk ved utarbeidelse av individuell plan vil etter vårt syn også dekkes av foreslått § 6 første ledd annet punktum i tolkeloven, og vi antar at sondringen mellom særlovgivning og den generelle plikten etter tolkeloven ikke kommer på spissen.

Etter IMDis vurdering vil plikten til bruk av tolk i avgjørelser etter introduksjonsloven tydeliggjøres ved forslaget til tolkelovens § 6 første ledd annet punktum, herunder ved omtalen av arbeid med integrering i punkt 5.1.2.4. Videre mener IMDi at utkast til ny tolkelov harmonerer med gjeldende rett etter introduksjonsloven.

Tolkens taushetsplikt

IMDi støtter forslaget om en egen bestemmelse om tolkens taushetsplikt, men stiller spørsmål ved om forvaltningslovens regler er tilstrekkelig.

Etter fvl. § 13 har tjenestemannen taushetsplikt om det han får kjennskap til om noens «personlige forhold». En rekke opplysninger regnes ikke som personlige forhold, slik som fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerskap, bopel og arbeidssted mv., med mindre det kan avsløre klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. I forarbeidene legges det vekt på at disse opplysningene ikke er så følsomme at de bør omfattes av den generelle taushetsplikten (Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) pkt. 3.2.2.).

IMDi mener disse opplysningene alltid bør være taushetsbelagt for tolken, og at gode grunner taler for at det bør gjelde strengere regler enn de generelle reglene i forvaltningsloven, slik lovgiver har gitt for flere yrkesgrupper, herunder til eksempel i barnevernloven § 6.7 annet ledd.

Tolkens rolle

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder for tjenestemenn, for eksempel saksbehandlere i et direktorat. Tolkens rolle skiller seg imidlertid fra saksbehandlerens.

I en samtale mellom en tjenestemann og en privat part er tjenestemannen mottaker av informasjon fra den private parten. Tjenestemannen bruker deretter denne informasjonen i saksbehandling. Tjenestemannen mottar informasjonen av en grunn, og vil følgelig ha et behov for å behandle og bruke opplysningene som fremkommer i samtalen. Tolken har, i motsetning til tjenestemannen, ikke et slikt behov.

Tolken skal være et mellomledd mellom partene for å gjøre kommunikasjonen mellom dem mulig. Når tolken har fullført denne oppgaven, er tolkens oppgave avsluttet.

Etter at tolken har fullført sin oppgave, skal tolken levere dokumenter eller annet materiale tolken har fått i forbindelse med oppdraget, eller destruere dem, jf. lovutkastet § 14 fjerde ledd.

IMDi mener at det samme prinsippet bør gjelde for all informasjon tolken mottar, både skriftlig og muntlig. Tolken var aldri den egentlige mottaker av informasjon, og har følgelig ingen rett, anledning til, eller behov for å ta denne informasjonen med seg videre.

Forutsigbar rettsstilling

Hensynet til forutsigbarhet for både tolken og tolkebrukeren kan videre tale for at det vil være hensiktsmessig med én regel om taushetsplikt for tolken, fremfor at tolken underlegges ulike regler om taushetsplikt avhengig av tolkeoppdraget, jf. § 14 annet ledd.

Politiattest

IMDi støtter innføring av hjemmel for krav om politiattest, men bemerker at mange tolker har bodd deler av sitt liv utenfor Norge, og at en politiattest derfor ikke nødvendigvis vil gi et komplett bilde av tolkens vandel.

Videre fremgår av notatet at det offentlige organet selv skal vurdere hvor ofte det er behov for å innhente attest. Dersom det går lang tid mellom hver attest hentes inn, kan attesten virke mot sin hensikt. Tolken vil da anses som klarert, mens nye straffbare forhold kan foreligge.

I tillegg til politiattest, eller som et alternativ der hjemmel til innhenting av attest ikke foreligger, finnes andre virkemidler for å kvalitetssikre tolken. Tett kontakt med og oppfølging av tolkene er særlig av betydning her. Tolkesentralen ved OUS kan særlig nevnes som et godt eksempel på hvordan dette kan løses.

Gebyr for manglende oppmøte

Etter forslag til lov § 21 kan offentlig organ kreve at brukeren betaler et gebyr dersom vedkommende ikke møter opp til planlagt samtale hvor tolk er bestilt etter § 6 første ledd bokstav d, e og f og annet ledd. Muligheten til å kreve gebyr er en kan-regel, og hvert organ må vurdere om gebyr er hensiktsmessig.

Offentlige organer kan ha behov for virkemidler for å få brukere til å møte opp til planlagt samtale hvor tolk er bestilt. IMDi stiller imidlertid spørsmål ved om ileggelse av gebyr er rette virkemiddel.

Ileggelse av gebyr hvor tolk er bestilt når det er nødvendig i barnehage og grunnopplæring, arbeids- og velferdsforvaltningen eller arbeid med integrering vil i mange tilfeller ramme personer som i utgangspunktet har begrensede økonomiske ressurser. Et gebyr på opptil halvparten av salærsatsen vil derfor kunne få urimelige virkninger.

Gebyret vil være rettet mot en gruppe med varierende manglende norskferdigheter. I mange tilfeller vil det gjelde personer med kort botid i Norge, som har liten eller ingen norskkunnskap og som også mangler kunnskap om norsk forvaltning.

Manglende oppmøte til planlagt samtale for denne gruppen vil i mange tilfeller kunne handle om mangelfull informasjon i forkant. En nyankommet person uten norskferdigheter vil for eksempel ha dårlige forutsetninger for å forstå innholdet i et brev om innkallelse til et møte med det offentlige. IMDi ser heller ikke bort ifra at en del manglende oppmøter kan være knyttet til psykiske helseutfordringer hos blant annet nyankomne flyktninger.

En forutsetning for å ilegge et gebyr må derfor være at det offentlige organet har forsikret seg om at informasjonen er mottatt hos brukeren. Informasjonen bør som minimum inkludere oppmøtested og –tid, at tolk er bestilt, at gebyr vil bli innkrevd dersom vedkommende uteblir fra møtet, samt størrelsen på gebyret, og en avbestillingsfrist for å unngå gebyr. I de tilfeller vedkommende har svært dårlige norskferdigheter kan det tenkes at organet dermed må bruke tolk for å forsikre seg om at informasjonen er formidlet. Dette kan lettere løses i de tilfeller organet har kjennskap til brukeren og brukerens norskferdigheter. I de tilfeller organet ikke har kjennskap til brukerens ferdigheter vil det være en utfordring for organet å kunne forsikre seg om at informasjonen er mottatt.

Videre vil en ordning med ileggelse av gebyr etter IMDis syn kreve en klageordning. At gebyret potensielt kan utgjøre en betydelig del av en persons månedlige økonomiske ressurser taler for dette. Imidlertid vil en mulighet for å klage i mange tilfeller ha liten faktisk betydning, dersom vedkommende som er ilagt gebyr hverken har tilstrekkelige norskkunnskaper eller kunnskap om norsk forvaltning til å kunne fremsette en klage uten en betydelig bruk av egne økonomiske ressurser.

Samlet sett taler dette etter IMDis syn for å ta i bruk andre virkemidler enn gebyr for å fremme oppmøtet til planlagte samtaler. Informasjon er essensielt her. IMDi er kjent med at OUS har hatt en prøveordning hvor de til fastsatte tider, hvor det var ellers vanligvis lite behov for tolk, brukte telefontolker til samtaler hvor helsesekretær ringte opp personer i forkant av planlagte møter hvor tolk var bestilt. Prosjektet ga positive resultater i form av økt fremmøte, og hadde derfor en totalt sett kostnadsbesparende effekt.

Yrkeskvalifikasjonsloven

Personer som har rett til å utøve tolkeyrket i en annen EØS-stat eller Sveits vil i utgangpunktet ha rett til å utøve det samme yrket i Norge, jf. yrkeskvalifikasjonsloven § 1. Det fremgår av høringsnotatet at IMDi skal være ansvarlig myndighet for å treffe beslutninger etter yrkeskvalifikasjonsloven. Ettersom tolkeloven gjelder tolking mellom norsk og andre språk, jf. forslag til tolkelov § 2, legger IMDi til grunn at direktoratet kun skal behandle saker etter yrkeskvalifikasjonsloven som gjelder tolking mellom norsk og andre språk.

Manglende bruk av tolk som tilblivelsesmangel ved enkeltvedtak

For enkeltvedtak gjelder det etter forvaltningsloven en rekke prosessuelle regler for saksbehandlinger i forkant av vedtak. Særlig informasjons- og veiledningsplikten og utredningsplikten vil forutsette god kommunikasjon mellom borgeren og det offentlige for å kunne gjennomføres etter forvaltningslovens intensjoner. En mulig konsekvens av at reglene for tilblivelse ikke er fulgt er at vedtaket er å anse som ugyldig, og dermed ikke får rettsvirkning etter sitt innhold.

Saksbehandlingen i forbindelse med enkeltvedtak kan være både skriftlig og muntlig. Som hovedregel er forvaltningsspråket i Norge norsk, og dokumentasjon på et annet språk enn norsk må oversettes. Tilsvarende må det brukes tolk ved muntlig kontakt mellom borgeren og det offentlige dersom parten ikke behersker norsk i tilstrekkelig grad. Slik IMDi vurderer det kan manglende kvalitet på tolkning i denne sammenhengen medføre at flere av reglene for saksbehandling bli brutt på en slik måte at det kan påvirke vedtakets innhold.

IMDi ser det som hensiktsmessig at departementet vurderer de forvaltningsmessige konsekvensene av manglende bruk av tolk i disse tilfellene. Oppmerksomhet på risikoen for at et vedtak kan bli satt til side som ugyldig i etterkant, eksempelvis ved klagebehandling, antar IMDi vil medvirke til forsvarlig bruk av tolk i saksforberedelsen.

Personvern

IMDi utvikler et nytt nasjonalt tolkeregister som skal lanseres våren 2020, og det er i den

forbindelse behov for å regulere behandling av opplysninger i det nye registeret i tråd med det nye

personvernsregelverket. I påvente av behandling av lovforslaget, er det foreslått en ny § 25 c i introduksjonsloven, og vi viser til IMDis høringssvar til dette forslaget.

Ikke-prissatte effektvirkninger

Under punkt 10.6.2 i høringsnotatet omtaler departementet nyttevirkninger av innføring av tolkeloven, herunder nytteverdier som ikke lar seg kvantifisere, slik som økt rettsikkerhet og økt tillit til offentlig sektor blant innvandrere. IMDi støtter departementets vurdering av at lovforslaget bør ses i et helhetsperspektiv og ikke kun ut fra den beregnede merkostnaden.

Rapporten Økonomiske konsekvenser ved innføring av tolkeloven omtaler ikke-prissatte effekter under punkt 6.1 i rapporten. Det fremgår der at enkelte virkninger av økt bruk av tolk som i prinsippet er mulig å prissette, likevel er behandlet som ikke-prissatte effekter, fordi effektivitetsgevinsten er assosiert med veldig mye usikkerhet.

En mulig slik effektivitetsgevinst kan være kostnadsbesparelser som følge av redusert liggetid på sykehus ved bruk av tolk. NOU 2014:8 viser til en amerikansk studie (Hampers og McNulty, 2002) som dokumenterte at bruk av tolk ved innleggelse på sykehus kunne redusere liggetiden med 0,75 til 1,45 døgn. Basert på dette har Agenda Kaupang laget et regneeksempel med utgangspunkt i en pris på kr 15.000 per somatisk liggedøgn på norske sykehus. Regneksempelet viser at ved utgifter til tolk på kr 2000 kan gevinsten være 7-8 ganger så stor. Det er en betydelig sum.

Agenda Kaupang uttaler videre med referanse til regneeksempelet om virkninger ved bruk av tolk ved sykehusinnleggelse at det er rimelig å forvente at bruk av tolk kan ha lignende positive effekter også i andre sektorer, og at økt ressursbruk på tolketjenester kan innebære redusert ressursbruk totalt sett. Rapporten trekker også frem at økt bruk av kvalifiserte tolker øker presisjonsnivået i kommunikasjon. NOU 2018:4 viser til eksempler hvor dommer har blitt opphevet på grunn av feil eller manglende tolkebruk.

I følge rapporten er det mulig at loven i noen tilfeller kan gi effektivitetsgevinster i offentlig tjenesteproduksjon som gjør nettokostnaden av tolkeloven noe mindre. Dette fremstår som en utsagn med unødvendige store forbehold. IMDi mener kostnadsbesparende virkninger av bruk av tolk kunne vært vurdert nærmere og at det ville vært av betydning dersom rapporten hadde inkludert slike potensielle virkninger av økt bruk av tolk. Når en ser prissatte og ikke-prissatte effekter sammen, er IMDi av den tydelige oppfatning at loven har en netto positiv nytte.