Høringssvar fra Redd Barna

Dato: 30.06.2020

Barne- og familiedepartementet

Oslo, 30. juni 2020

Høringssvar – Forslag til endringer i barnevernloven: Kompetanse, varsling til fornærmede eller etterlatte og regulering av bruk av sakkyndige i barnevernet

Vi viser til høringsbrev av den 30. mars 2020 fra Barne- og familiedepartementet og takker for muligheten til å komme med innspill.

Redd Barna arbeider nasjonalt og internasjonalt for oppfyllelse av barns rettigheter slik de er nedfelt i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). Redd Barnas Norgesprogram arbeider for styrking av barns rettigheter og overvåker og bekjemper brudd på barnerettighetene i Norge med særlig fokus på barn i sårbare livssituasjoner. Når det gjelder spørsmålene denne høringen reiser, så gjelder disse barn som befinner seg i en svært sårbar situasjon.

Redd Barna vil i dette høringssvaret sammenstille våre innspill til de tre høringsnotatene - Forslag til endringer i barnevernloven: Kompetanse, varsling til fornærmede eller etterlatte og regulering av bruk av sakkyndige i barnevernet.

1. Høringsnotatet om kompetanse i barnevernet

I høringsnotatet foreslår departementet flere tiltak for å styrke kompetansen i barnevernet, med det formål å sikre at barn og familier får god hjelp.1 På bakgrunn av de utfordringene som er blitt avdekket gjennom tilsyn, kartlegging som viser at ansatte i barnevernet etterspør mer kunnskap og at barnevernet utøver offentlig myndighet som kan være av svært inngripende karakter, er en kompetanseheving både positivt og nødvendig.

Overordnet

Barnevernet er en kommunal tjeneste, slik at begrensninger i kommunenes handlingsfrihet må ha hjemmel i lov, jf. kommuneloven § 2-1 tredje ledd. Av kommuneloven § 2-2 første ledd går det frem at det kommunale selvstyret ikke bør “begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål”. Samtidig har FNs barnekomité uttrykt bekymring over forskjeller mellom kommunene i antall omsorgsovertakelser, og anbefaler Norge å sikre at alle kommuner følger de samme kriteriene for omsorgsovertakelse.2 Videre legger departementet i høringsnotatet vekt på at barnevernstjenesten “må ivareta nasjonale hensyn og verdier som rettssikkerhet, liv og helse” og at “hensynet til enkeltpersoners rettssikkerhet tilsier at det bør stilles nasjonale kompetansekrav”.3 Departementet trekker også frem at det formelle utdanningsnivået i barnevernet er lavere enn i andre nordiske land.4 På denne bakgrunn er Redd Barna positive til nasjonale forskriftsbestemmelser om kompetanse i barnevernet.

Videre mener Redd Barna at innføring av kompetansekrav alene ikke er tilstrekkelig for å løse utfordringene i Barnevernet. Som departementet skriver i høringsnotatet kan også mangel på kapasitet og ressurser være viktige årsaker til svikt.5

I det følgende vil Redd Barna utdype synspunkter knyttet til samspillet mellom kompetansekrav og barns rettigheter, og vil særlig løfte kompetansekrav om barn med minoritetsbakgrunn i barnevernet og omsorgstilbudet til enslige mindreårige asylsøkere.

Barns rettigheter

Til foreslått ny § 2-1 a: Krav til kompetanse for barneverntjenestens personell

Redd Barna er positive til at kompetansekravet knyttes til nærmere bestemte kjerneoppgaver i barnevernstjenesten, og at disse kjerneoppgavene er synliggjort i foreslåtte § 2-1 a. Vi savner imidlertid en kjerneoppgave som omhandler ivaretakelsen av barnet og barnets rettigheter i møte med barnevernet. Dette er et særlig ansvar som barnevernstjenestens ansatte må oppfylle gjennomgående og innenfor alle de andre kjerneoppgavene. Flere nyere funn fra forskning og tilsynsrapporter viser også at mange av utfordringene i barnevernet er knyttet til manglende forståelse av hva barnets rettigheter innebærer og hvordan disse skal ivaretas i praksis i barnevernets arbeid.

I april 2020 kom Bufdirs rapport Å medvirke når barnevernet undersøker - En studie av barn og foreldres medvirkning i barnevernets undersøkelsesarbeid. Denne viser at 4 av 10 barn i barnevernet ikke blir snakket med i saker som gjelder dem. Når dette skjer mister barn sin lovfestede rett til å medvirke i barnevernets undersøkelser, jf. barnevernloven § 1-6, samt Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12. I de fleste av sakene der barnevernet ikke samtaler med barnet, mangler også en begrunnelse for hvorfor samtalen ikke er gjennomført. En slik begrunnelse er viktig nettopp for at retten til å bli hørt skal være reell for alle barn i møte med barnevernet. Rapporten fant videre at manglende språkforståelse i noen tilfeller ble oppgitt som grunn for ikke å snakke med barnet. Det var få saker dette dreide seg om, men det er alvorlig. Språklige forutsetninger skal ikke være til hinder for at barn blir hørt. Tvert imot skal samtalen med barnet tilpasses det enkelte barnets forutsetninger og legges opp på barnets premisser.

Redd Barna foreslår på denne bakgrunn at det tilføyes følgende kjerneoppgave under § 2-1 a:

Sikre ivaretakelse av barnets rettigheter

Barn med minoritetsbakgrunn

Redd Barna vil påpeke at FNs barnekomité har anbefalt at Norge skal sikre, gjennom blant annet opplæring av personell, at barn som tilhører et urfolk eller en nasjonal minoritet og som plasseres i alternativ omsorg lærer om og opprettholder sin tilknytning til deres kultur.6

På denne bakgrunn er det positivt at departementet legger opp til konsultasjon med Sametinget angående samiske barns rettigheter.7 Videre er departementet enige med Sametinget i at sakkyndige i Barnevernet må ha nødvendig kompetanse om samiske barns språklige og kulturelle rettigheter som urfolk, men går likevel ikke inn for å innføre noen særskilt regulering av dette i høringsnotatet, ut over å fastslå at barneverntjenesten “må ta høyde for” dette “ved valg av sakkyndig og ved utforming av den sakkyndiges mandat”.8 Høringsnotatet inneholder ikke tilsvarende utsagn om konsultasjonsprosesser eller sakkyndige for andre nasjonale minoriteter eller minoritetskulturer, annet enn en henvisning til Bufdirs tilbud om videreutdannelse innen minoritetskompetanse.9 Samtidig viser en undersøkelse foretatt av Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning at mange barnevernsansatte selv mener at de ikke har nok kompetanse knyttet til minoriteter til å ivareta oppgaver i tjenesten. 66 prosent sier de i liten eller noen grad har kompetanse til å vurdere omsorg hos foreldre med annen sosial, kulturell eller erfaringsmessig bakgrunn.10

Barnevernet bør i tillegg øke kompetansen knyttet til forskjeller i levekår. NTNU-rapporten «Myter og realiteter - Innvandreres møter med barnevernet» fremhever at barnevernet trenger mer kunnskap om utfordringer som ofte springer ut av fattigdom og sosial utsatthet, ikke først og fremst mer kunnskap om kulturelle forskjeller.11 Barnevernet bør i større grad skaffe seg innsikt i hvordan sosial ulikhet, fattigdom og marginalisering oppstår og påvirker familiers liv og hverdag. Flere forskere har etterlyst et sterkere fokus på levekår og sosioøkonomiske faktorer i barnevernet. Barn med minoritetsbakgrunn utgjør en økende andel av barn i lavinntektshusholdningene, og er overrepresentert i lavinntektsstatistikken. Studier viser at barn som vokser opp i familier med flere negative levekårsfaktorer har større sannsynlighet for å omfattes av barneverntiltak12. Her vil ofte flere dimensjoner – som kjønn, klasse, nasjonalitet, helse, inntekt og bosituasjon – kunne påvirke behov for barnevernstiltak. Med andre ord snakker vi om interseksjonelle eller sammenkoblede faktorer som samlet påvirker familiers levekår.

Redd Barna mener derfor det er ønskelig med et større fokus på minoritetskompetanse, både knyttet til urfolk, nasjonale minoriteter og andre minoritetskulturer, samt flyktningfaglig kompetanse. I tillegg ønsker vi fokus på kompetanse om forskjeller i levekår i arbeidet med nasjonale kompetansekrav.

Særskilt om kompetansekrav og enslige mindreårige asylsøkere

I høringsnotatet punkt 4.3.2 fremgår det at departementet mener at endringene i kompetansekravene til ansatte i barnevernsinstitusjoner ikke skal omfatte omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere. For omsorgssentrene foreslås dagens krav til kompetanse videreført.

Departementet begrunner dette med at «Omsorgssentrenes primære formål er å gi et bo- og omsorgstilbud til barn under 15 år i påvente av bosetting i en kommune, eventuelt retur til hjemlandet. Etter departementets vurdering er det derfor ikke behov for å innføre tilsvarende krav til utdanning og kompetanse som for tilsatte i barnevernsinstitusjonene». Dette medfører at det blir forholdsvis store forskjeller i kompetansekravene til de ansatte i barnevernsinstitusjoner og i omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere.

Redd Barna mener dette kan stride med ikke-diskrimineringsprinsippet i FNs barnekonvensjon artikkel 2, og FNs Barnekonvensjon artikkel 22 og 20. Norge er forpliktet til å gi enslige mindreårige et likeverdig omsorgstilbud som det andre barn under statens omsorg får.

Vi minner om at flere FN-organer har ettertrykkelig gitt beskjed til Norge om å sikre enslige mindreårige et godt omsorgstilbud. FNs menneskerettighetskomite skrev i sine anbefalinger etter Norges syvende periodiske rapport av 25. april 2018 at:

«While noting the information provided by the State party indicating that the Child Welfare Act applies to all children in the State party, the Committee is concerned that unaccompanied minor seeking asylum aged between 15 and 18 years are cared for by reception centres with lower levels of care, staffing and accommodation conditions, while other children are cared for by the Child Welfare Services, ensuring higher levels of care (…) The State party should eliminate differential treatment of unaccompanied asylum-seeking minors aged between 15 and 18 and provide them with the same level of care as that provided by the Child Welfare Services”.13 Denne kritikken gjaldt enslige mindreårige mellom 15 og 18 år, men viser tydelig statens forpliktelse til å sikre alle barn et likeverdig omsorgstilbud med andre barn under statens omsorg.

Barn som har flyktet alene til Norge er først og fremst barn og har gjennom FNs barnekonvensjon rett til omsorg og beskyttelse på lik linje med alle andre barn i Norge. Barnekonvensjonen artikkel 20 barn omhandler barn som er midlertidig eller permanent fratatt sitt familiemiljø. Disse barna skal sikres alternativ omsorg. Slik omsorg kan f.eks. omfatte plassering i fosterhjem, Kafala etter islamsk lov, adopsjon eller, om nødvendig, plassering i institusjon egnet for omsorg for barn. Artikkel 22 forplikter Norge til å gi beskyttelse til barn som søker flyktningstatus, og det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer: «Dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer, skal barnet gis samme beskyttelse som ethvert annet barn som av en eller annen grunn permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø, som fastsatt i denne konvensjonen.»

Barn har et særskilt diskrimineringsvern i barnekonvensjonen artikkel 2. I sin generelle kommentar om enslige mindreårige asylsøkere uttaler FNs barnekomite følgende om barnas diskrimineringsvern:

“The principle of non-discrimination, in all its facets, applies in respect to all dealings with separated and unaccompanied children. In particular, it prohibits any discrimination on the basis of the status of a child as being unaccompanied or separated, or as being a refugee, asylum-seeker or migrant”.14 Redd Barna mener at dette er en klar konvensjonstolkning, som derfor skal tillegges betydelig vekt, jf. nyere praksis fra Høyesterett.15 Barnekomiteen sier videre at artikkel 2 tillater differensiert tilbud tilpasset ulike beskyttelsesbehov.16 Ut fra sammenhengen er det naturlig å forstå dette slik at komiteen mener at barnekonvensjonen artikkel 2 ikke skal være til hinder for å gi enkelte grupper med spesielle behov et tilpasset tilbud. Dette vil, slik Redd Barna ser det, likevel ikke gi grunnlag for å gi enkelte grupper et kvalitativt dårligere tilbud enn andre, uten at det finnes et saklig og rimelig grunnlag for dette.

Videre ønsker Redd Barna å vise til intensjonen ved innføringen av omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år til barnevernet var at “de rettslige rammene for senteret skal være de samme som for de ordinære barnevernsinstitusjonene (…) hva gjelder beboernes rettigheter, tilsyn, kvalitetskrav og godkjenning av private og kommunale aktører, gir tilsvarende anvendelse for omsorgssentrene” og at enslige mindreårige skulle sikres et bo- og omsorgstilbud som var likeverdig det tilbudet som gis til øvrige barn i barnevernet.17

Redd Barna mener det bør stilles et likeverdig kompetansekrav med omsorgssentrene som andre barneverninstitusjoner. Eventuelle forskjeller må begrunnes saklig og med utgangspunkt i barnets beste. Vi mener at departementets begrunnelse i høringsnotatet er overflatisk og utilstrekkelig. Vi etterlyser en nærmere redegjørelse og vurdering av forslaget, særlig sett opp mot FNs barnekonvensjon artikkel 2, 20 og 22.

For øvrig viser vi til vårt høringssvar til forslaget til lovfesting av omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år i mottak18 og Redd Barnas høringssvar til forslag til ny lov om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere for en nærmere redegjørelse for enslige mindreåriges behov og rett til likeverdig omsorg.19

2. Høringsnotatet om spørsmål om innføring av varslingsregler i barnevernloven

Forslaget om varsling til fornærmede og pårørende reiser flere vanskelige problemstillinger. På den ene siden vil hensynet til fornærmede og pårørende kunne tilsi at varsling burde skje for å kunne gi dem trygghet og forutberegnelighet. Videre har fornærmede og etterlatte færre rettigheter i saker der gjerningspersonen er under den kriminelle lavalder, og saken blir overført til barnevernstjenesten etter endt etterforskning. I denne situasjonen har fornærmede verken rett til innsyn i saken eller krav på advokat som kan ivareta deres rettigheter, noe som kan bidra til å svekke forutberegneligheten. Til sammenlikning er varslingsregler etablert både der gjerningspersonen soner i fengsel og i psykisk helsevern. Det vil kunne oppleves som vilkårlig at man har færre rettigheter som fornærmet eller pårørende fordi gjerningspersonen var under den kriminelle lavalder. Hensynene til fornærmede og etterlatte gjør seg særlig gjeldende der fornærmede også er mindreårig. Dette er ingen upraktisk problemstilling da alvorlig vold og overgrep skjer mellom jevnaldrende20. Hensynet til barnets beste, nedfelt både i Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, kan tilsi at slik varsling bør skje der den fornærmede er mindreårig.

På den annen side vil det i saker der den som utøver en volds- eller overgrepshandling er et barn under 15 år gjøre seg gjeldende sterke hensyn til også dette barnet. Ifølge barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav c skal barn som er frihetsberøvet behandles med menneskelighet, respekt for deres verdighet og på en måte som tar hensyn til barnets behov i forhold til dets alder. I tillegg slår barnekonvensjonen artikkel 40 nummer 2 bokstav b punkt vii at barn som beskyldes eller anklages for å ha begått et straffbart forhold har krav på respekt for sitt privatliv under hele saksgangen. I sin General Comment nummer 24 om “Childrens’ rights in the child justice system” skriver Barnekomiteen at publisering av informasjon fra straffesaker kan ha negative virkninger for barnet: “The rationale for the non-publication rule, and for its continuation after the child reaches the age of 18, is that publication causes ongoing stigmatization, which is likely to have a negative impact on access to education, work, housing or safety. This impedes the child’s reintegration and assumption of a constructive role in society. States parties should thus ensure that the general rule is lifelong privacy protection pertaining to all types of media, including social media”. 21 Selv om det ovennevnte i hovedsak gjelder barn som er part i straffesaker, er det vanskelig å se at hensynene ikke gjør seg gjeldende i saker med barn som er for unge til å straffeforfølges. Videre har barn i alle tilfelle rett til privatliv etter Grunnloven § 102, barnekonvensjonen artikkel 16 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8.

Høringsnotatet trekker frem hensynet til barnets privatliv, hvordan dette hensynet slår ut i en barnevernssak sammenliknet med en straffesak og de konsekvenser et inngrep i denne rettigheten kan ha. Av Riedl-utredningen går det frem at hensynet til privatliv vil kunne være større i en barnevernssak enn i en straffesak, ved at taushetsplikten kan tillegges mindre vekt i sistnevnte fordi fornærmede og pårørende allerede har fått informasjon gjennom etterforskningen og domstolsbehandlingen.22 Utredningen trekker også frem at varslingsregler vil kunne virke stigmatiserende på barnet eller ungdommen det gjelder, til dels fordi allmennheten ikke på forhånd har fått kjennskap til saken på samme måte som ved en straffesak.23 Videre viser utredningen til at det er påregnelig at barn som er plassert i barnevernsinstitusjon som følge av et lovbrudd kan være særlig sårbare. Varsling kan dermed ha negative psykologiske konsekvenser for barnet, noe som kan minske muligheten for behandling av adferdsvanskene og ødelegge tillitten barnet har til det offentlige hjelpeapparatet.24 Samlet sett står hensynet til privatliv sterkt i disse sakene, og hensynet til følgene det kan ha for barnet taler mot inngrep i denne rettigheten. Videre ønsker Redd Barna å bemerke at hensynet til barnets beste, jf. Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3, gjør seg gjeldende også for mindreårige gjerningspersoner.

Redd Barna ønsker også å trekke frem høringsnotatets understrekning av barnevernets samfunnsoppdrag.25 Av barnevernlovens formålsbestemmelse i lovens § 1-1 går det frem at loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse. Forarbeidene til barnevernloven sier at å beskytte samfunnet mot barn med atferdsproblemer ikke inngår i barnevernets oppgaver.26 Fokuset for barnevernet er å gi barn omsorg og behandling, ikke å ivareta oppgaver knyttet til samfunnsvern.

Redd Barna etterlyser barns egne stemmer i denne prosessen. Vi understreker at barn har rett til å bli hørt i saker som angår dem i tråd med barnekonvensjonen artikkel 12, og vi mener departementet burde lagt til rette for å innhente barns egne stemmer i forbindelse med dette lovarbeidet.

Avslutningsvis ønsker Redd Barna å trekke frem at ingen av de andre nordiske landene har varslingsregler der gjerningspersonen er mindreårig og oppholder seg på barnevernsinstitusjon som følge av lovbrudd.27 Redd Barna ønsker en bredere utredning av fornærmedes og pårørendes rettigheter i straffesaker der gjerningspersonen er under 15 år. Redd Barna henviser her til Barneombudets høringssvar datert 25.06.2020, som ber om at det ikke innføres en hjemmel for varsling i barnevernloven, og ber om at myndighetene ser på andre løsninger for å ivareta etterlatte og fornærmede, som f.eks. oppholdsforbud.

3. Høringsnotatet om regulering av bruk av sakkyndige i barnevernssaker

Redd Barna er positive til at det lovfestes en forskriftshjemmel slik at departementet kan gi nærmere regler om sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæringer i barnevernssaker. I høringsnotatet går det frem at forskriftsfestede minstekrav til sakkyndiges mandater og rapporter kan bidra til en kvalitetsheving av sakkyndigarbeidet, samt til forutberegnelighet og enhetlig praksis.28 Det går videre frem av høringsnotatet at forskriftsfesting av regler om sakkyndiges egenerklæring kan ha betydning for oppdragsgiverens vurdering av den sakkyndiges habilitet, uavhengighet og kompetanse.29 Redd Barna er enige i at dette er viktige hensyn i saker som handler om barnevern. Dette gjelder ikke minst fordi sakkyndiges rapporter bidrar til å opplyse saken, og dermed kan bidra til en riktig avgjørelse. Dermed vil en sakkyndig rapport som holder høy faglig kvalitet, uten å ta stilling til de rettslige spørsmål i saken, bidra til å styrke barns rettsikkerhet i barnevernssaker.

Oppsummering

Redd Barnas hovedinnspill til forslag til endringer i barnevernloven er:

1.Høringsnotatet om kompetanse i barnevernet

Redd Barna mener ivaretakelse av barns rettigheter må tas inn som en kjerneoppgave i ny § 2-1 a, for å sikre at barns rett til blant annet å bli hørt blir reell, jf. Grunnloven § 104 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 12.

Redd Barna mener det er ønskelig med et større fokus på minoritetskompetanse, både knyttet til urfolk, nasjonale minoriteter og andre minoritetskulturer, samt flyktningfaglig kompetanse. I tillegg ønsker vi fokus på kompetanse om forskjeller i levekår i arbeidet med nasjonale kompetansekrav.

Redd Barna mener det bør stilles et likeverdig kompetansekrav med omsorgssentrene som andre barneverninstitusjoner. Eventuelle forskjeller må begrunnes saklig og med utgangspunkt i barnets beste. Vi mener at departementets begrunnelse i høringsnotatet er overflatisk og utilstrekkelig. Vi etterlyser en nærmere redegjørelse og vurdering av forslaget, særlig sett opp mot FNs barnekonvensjon artikkel 2, 20 og 22.

2.Høringsnotatet om spørsmål om innføring av varslingsregler i barnevernloven

Redd Barna mener forslaget om varsling til fornærmede og pårørende reiser flere vanskelige problemstillinger der viktige hensyn til barn gjør seg gjeldende for begge sider. Vi ønsker derfor en bredere utredning av fornærmedes og pårørendes rettigheter i straffesaker der gjerningspersonen er under 15 år.

3.Høringsnotatet om regulering av bruk av sakkyndige i barnevernssaker

Redd Barna er positive til en lovfesting av forskriftshjemmel for nærmere regler om sakkyndiges mandater, rapporter og egenerklæringer i barnevernssaker, som et ledd i kvalitetsheving av sakkyndigarbeidet. Sakkyndige rapporter av høy faglig kvalitet kan være med på å styrke barns rettssikkerhet i barnevernssaker.

Vedlegg