Høringssvar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet

Dato: 10.01.2022

Barne- og Familiedepartementet

Aslaug Skrede Gauslaa Hanne Riksheim

Postboks 8036 DEP

0030 OSLO

Deres ref.: 21/3717

Vår ref.: 21/15486

Vår dato: 07.01.2022

Saksbehandlere: Tommy A. Grav og Cathrine Haugen // Arbeids- og velferdsdirektoratet. Kontoret for kvalifisering og sosiale tjenester

Høring - Endringer i gjeldsordningsloven og livsoppholdsforskriften

Høringsinnspill til endringer i gjeldsordningsloven (GOL)

Innledende kommentar

Forslaget til ny gjeldsordningslov har mange viktige forslag, og Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter retningen i de foreslåtte lovendringene.

Pandemien har påvirket befolkningens privatøkonomi på ulike måter. Gruppen i befolkningen som hadde økonomiske utfordringer før pandemien har fått det vanskeligere, og i denne gruppen har også andelen usikret kreditt økt for 27% av husholdningene, samtidig som 39% i denne gruppen har en dårligere spare-evne enn før krisen. Den økonomiske ulikheten i Norge har blitt forsterket som følge av pandemien1. I kombinasjon med at regjeringens kompensasjonsordninger etter hvert vil opphøre, økt styringsrente og økte strømutgifter er det grunn til å anta at andelen med økonomiske problemer vil øke på sikt, og at flere muligens vil søke gjeldsordning.

Forslaget til ny gjeldsordningslov vil fange opp flere av utfordringene skyldnerne møter på, samtidig som de vil kunne bidra til at flere gjennomfører gjeldsordning i et smidigere løp. Å fullføre gjeldsordning vil ha betydning for den enkelte skyldners psykiske helse, fremtidige økonomiske situasjon, kapasitet til å være arbeidssøker og en aktiv deltaker i samfunnet. Den har også stor betydning for familieliv, hvor både partner og barn påvirkes av skyldners gjeldsbyrde.

Under kommenterer Arbeids- og velferdsdirektoratet noen av forslagene i høringsnotatet. Vi har valgt å først og fremst kommentere forslagene som berører NAV sine brukere i størst grad. Dette innebærer at vi kommenterer på følgende kapitler; 4, 5, 7, 9, 10, 14, 15, 16 og 17.

Kapittel 4 Vilkår for gjeldsordning

4.1 Nylig stiftet gjeld

Hovedvilkårene for å oppnå gjeldsordning er at skyldneren er varig betalingsudyktig, og at en gjeldsordning ikke vil virke støtende. Ved støtendevurderingen vil bl.a. gjeldens alder være et moment. Betenkelighetene med å innvilge gjeldsordning blir normalt mindre etter hvert som tiden går, og motsatt, dersom gjelden er av nyere dato, vil det lettere kunne virke støtende med en gjeldsordning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er av den oppfatning at det bør legges vekt på mengden gjeld og i mindre grad andelen av stiftet gjeld, og støtter dermed departementets forslag tre. Totalvurderingen ved søknad om en gjeldsordning bør gjøres ut fra hvordan situasjonen vil være på det antatte tidspunktet for åpning. Det må stilles krav til at «støtende»-kriteriet vurderes konkret i hver enkelt sak.

Det bør gjøres en forsvarlighetsvurdering av gjeldsstiftelsen, som i sin tur ikke alltid betyr at all gjeldsstiftelse som har skjedd de siste årene nødvendigvis skal tas med i regnestykket. Det er også grunn til å tro at opprettelsen av gjeldsregistre forebygger uforsvarlig låneopptak og dermed reduserer muligheten for å utnytte gjeldsordningen som virkemiddel. Skatt under modning kan i visse tilfeller være eksempel på nystiftet gjeld, som ikke er tilsiktet av skyldner.

Et viktig moment er tidsperspektivet, som er helt avgjørende for å få bukt med gjeldsproblemene. Dagens praksis med toårsregelen vil kunne bli et betydelig hinder for skyldner til å bli selvforsørget og komme videre med livet.

Arbeids – og velferdsdirektoratet vil bemerke at en skjønnsmessig vurdering med større vektlegging av situasjonen på åpningstidspunktet, lett vil kunne føre til ulik praksis hos namsmennene. Det vil kunne ta tid å justere praksis, som riktig nok skal ha en individuell og konkret behandling, men hensynet til en lik og entydig behandling på landsbasis, vil kreve retningslinjer. Derfor vil det synes nødvendig med en veileder som angir retning i vurderingene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil anbefale at det samtidig som en evt. endring i gjeldsordningslovens §3-1, finner sted, også er utarbeidet en veileder/rundskriv som gir føringer på sentrale vurderingspunkter.

Kapittel 5 Forslag om å oppheve kravet om at Nav-kontoret skal bistå ved egenforsøk

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter departementets forslag om at NAV-kontorene ikke lenger skal arbeide med egenforsøk.

NAV-kontorets arbeid med skyldnerens egenforsøk innebærer en viss fordel for namsmannens saksbehandling. Like fullt belaster egenforsøket den økonomiske rådgivningstjenesten uforholdsmessig mye sett i forhold til resultatene som oppnås. Egenforsøket forsinker dessuten prosessen unødig. Dette har sammenheng med at et egenforsøk normalt er betydelig mer omstendelig å få på plass enn en gjeldsordning hos namsmannen.

Det understrekes at det samtidig er et stort behov for økonomisk rådgivning hos NAV, i saker som ikke kan løses gjennom en gjeldsordning.

Kapittel 7 Gjeldsordning mer enn en gang

BFD refererer i høringsnotatet til at de fleste gjeldsordningsskyldnere er i stand til å gjennomføre en gjeldsordning etter gjeldsordningsloven på forutsatt måte. Men at enkelte likevel opplever problemer med å følge det strenge økonomiske og rettslige regimet en gjeldsordning innebærer.

Ofte er skyldnerne i sårbare livssituasjoner og har flere sosiale utfordringer utover de økonomiske problemene. Dette gir dårlige forutsetninger for å følge opp økonomiske forpliktelser, som for eksempel en gjeldsordning. Dette fører bla. til at svært mange gjeldsordninger må endres. En del blir også opphevet.

Med andre ord er det andre og mer komplekse årsaker, som lavinntekt, lånefinansiert forbruk, som gjør seg gjeldende. Dette gjelder særlig skyldnere som har en utsatt livssituasjon, der helsemessige forhold, rus og spillavhengighet er blitt mer vanlig i sakene.

Et økt og vedvarende sakskompleks av denne art, skulle tilsi at kravene for å få gjeldsordning for andre gang bør lempes betraktelig.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter dermed vurderingen om at tidligere gjeldsordning gjøres til ett av flere relevante momenter i støtendevurderingen, og at utgangspunktet om at en gjeldsordning bare skal oppnås en gang vil kunne fravikes i noe større utstrekning.

Kapittel 9 Styrket veiledning og oppfølging av gjeldsordningsskyldnere

9.5 Veiledning av gjeldsordningsskyldnere og kartlegging av oppfølgingsbehov

Departementet ber om høringsinstansenes syn på to alternativer til hvordan råd og veiledning til skyldnere under gjeldsordning skal gis. Det bes særlig om innspill på hensiktsmessig tidspunkt for veiledning om NAV-kontorets tilbud, praktisk fremgangsmåte, effekt av tiltak mv.

I høringsnotatet skisseres det to alternativer vedrørende kartlegging og vurdering av gjeldsordningsskyldneres behov for oppfølging. Det ene alternativet går ut på at namsmannen skal kartlegge/vurdere behovet for oppfølging, det andre alternativet at NAV-kontoret skal kartlegge/vurdere oppfølgingsbehovet.

På bakgrunn av namsmannens undersøkelsesplikt så skal skyldners situasjon være tilstrekkelig belyst ved vurdering av søknad om gjeldsordning, det anses derfor at namsmannen har tilstrekkelig med kunnskap til å vurdere skyldners oppfølgingsbehov for gjennomføring av gjeldsordning.

Alternativ 2 legger opp til at alle skyldnere skal få sitt oppfølgingsbehov vurdert fra NAV, noe som for skyldner vil medføre enda en kartlegging av egen situasjon.

Dette kan også medføre unødvendige forsinkelser i oppstart av oppfølging da det i praksis vil gi et ekstra ledd i kartleggingen, da skyldners situasjon allerede er undersøkt av namsmannen. Det anses derfor uhensiktsmessig at det stilles krav om at alle, også de som verken vil eller trenger oppfølging fra NAV, skal innom NAV-kontoret for en slik kartlegging.

At alle de om lag 2 200 som årlig får innvilget gjeldsordning skal innom NAV for å kartlegges vil medføre økt arbeidsmengde ved NAV-kontoret, med tilhørende merbehov for ressurser. I høringen legges det til grunn at det trolig ikke vil være mer enn en tredjedel av nye søkere som vil trenge slik hjelp. Dersom det tas hensyn til at ikke alle vil ønske oppfølging vil det med dagens saksmengde dreie seg om ca. 700 personer årlig som har behov for oppfølging.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter alternativ 1, hvor det er namsmannen som gjør denne vurderingen for så å henvise videre til NAV i tilfeller hvor det anses hensiktsmessig med sosialfaglig og/eller økonomisk rådgivning for å gjennomføre gjeldsordningen.

9.6 NAV kontorets oppfølging av gjeldsordningsskyldnere

I høringsnotatet foreslås en klargjøring og presisering av NAV kontorets oppfølging av gjeldsordningsskyldnere, med utgangspunkt i NAV sin veiledningsplikt i henhold til lov om sosiale tjenester i NAV §17.

Det er under punkt 9.8 foreslått et utkast til lovtekst med merknader. Det foreslås av gjeldende §1-5 oppheves og at ny §1-5 skal lyde:

Kommunens plikt til å bistå personer med alvorlige gjeldsproblemer. Kommunen skal i henhold til sosialtjenesteloven § 17 bistå skyldnere som har behov for råd og veiledning for å kunne fullføre en gjeldsordning etter gjeldsordningsloven eller i forbindelse med endring av en slik ordning. Merknad til endringen er: Etter sosialtjenesteloven § 17 skal kommunen sørge for at gjeldsordningsskyldnere får den økonomiske og sosialfaglige rådgivning som er nødvendig, både i forbindelse med at gjeldsforhandling åpnes og etter at gjeldsordning er inngått.

Selv om en klargjøring av og presisering av denne veiledningsplikten i gjeldsordningsloven, ikke vil representere noen formell utvidelse av NAV-kontorets ansvar på dette området, kan dette medføre et økt behov for ressurser i NAV-kontoret. Dette vil i så fall gjelde oppfølging av skyldnere som ikke allerede får bistand fra NAV under gjennomføring av gjeldsordning. Arbeids- og velferdsdirektoratet har imidlertid ikke grunnlag for å anslå hvor stort merbehov dette kan medføre.

Videre vil forslaget om oppheving av plikt til egenforsøk trolig føre til en innsparing av ressurser. Hvorvidt disse forslagene i sum vil medføre et økt behov for kommunale ressurser i NAV-kontoret eller ikke har vi ikke grunnlag for å vurdere på nåværende tidspunkt. Det må også her legges til grunn at det på sikt vil kunne være flere personer som får innvilget gjeldsordning for annen gang, dersom det gjøres en oppmykning av disse reglene som foreslått i høringen.

I prosjekt Oppfølging under gjeldsordning anbefaler de at NAV blir koblet på allerede når Namsmannen begynner på gjeldsforhandlinger. De har erfart at i tilfeller hvor dette ikke har skjedd begynner ikke oppfølgingen i prosjektet før det har vært minst en endring av gjeldsordningen.

De påpeker videre at oppfølgingen av skyldnerne krever kompetanse på gjeldsordningsloven, og at oppfølgingen er tidkrevende arbeid. Særlig i oppstarten.

Det er i høringen lagt til grunn at det årlig vil være ca. 5-6000 personer som trenger og er villig til å motta ekstra bistand for å gjennomføre gjeldsordning. Det er imidlertid i dette anslaget ikke lagt til grunn en potensiell økning i innvilgelser av gjeldsordning for annen gang dersom reglene for dette endres som foreslått. Det påpekes også at det antallet som per i dag får avslag på sin gjeldsordningssøknad også mottar oppfølging fra NAV. I høringsnotatet fremmes det forslag om å myke opp reglene for annengangs gjeldsordning. Det skal i dag mye til for å kunne oppnå gjeldsordning mer enn en gang. De aller fleste som søker om gjeldsordning for annen gang får avslag.

Det føres imidlertid ikke statistikk over dette per i dag, så det er vanskelig å anslå om, og i hvor stor grad dette vil innebære en merkostnad på sikt. I tillegg kan det på sikt muligens bli en økning både i annengangs søknader og nye gjeldsordningssaker som følge digitalisering på området, med mål om å øke tilgjengelighet og kjennskap blant befolkningen om denne ordningen. Dette vil kunne medføre at flere har behov for oppfølging for å gjennomføre gjeldsordning.

Kapittel 10 Livsopphold og utbetaling til kreditorene

10.3.2 Særlig om satsene for barn

Arbeids- og velferdsdirektoratet ser livsoppholdssatsene som en bærebjelke i oppfølgingen av en gjeldsordning. Da er det viktig at satsene er tilpasset, slik at det er mulig å tilrettelegge for en levestandard som både ivaretar skyldners muligheter for å betjene gjelden, men også kunne forsørge seg selv og sin familie.

En for lav livsoppholdssats vil kunne å gå utover barn i skyldners husholdning. Det er kostbart å delta på de aller fleste ordinære fritidsaktiviteter, dra på ferier, gi bursdagsgaver når en blir invitert til andre barn, samt at skyldner selv i liten grad har midler til å kjøpe passende bursdags- og julegaver til egne barn etc.

Størrelsen på livsoppholdssatsene bør revurderes, særlig med hensyn til avsetningen til barn. En egen ungdomssats som departementet foreslår, kan være en løsning og støttes fra Arbeids- og velferdsdirektoratet sin side.

Kapittel 14 Gjeldsordningsperiodens lengde

14.5 Forslag knyttet til gjeldsordningens lengde

Departementet ber om høringsinstansenes syn på gjeldsordningenes lengde. Det foreslår to alternativer.

  1. Gjeldsordningsperioden skal normalt være fem år. Det skal imidlertid bli lettere å fastsette en kortere gjeldsordningsperiode, av sosiale hensyn.
  1. Gjeldsordningsperioden kan ikke være lengre enn fem år. Dersom en gjeldsordning blir endret, kan gjeldsordningsperioden forlenges til syv år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter alternativ 1, av hensyn til at det er mange som har gjeldsordning med null dividende. Mange av de som mottar gjeldsordning har også omsorg for barn. På bakgrunn av dette er det ikke urimelig å legge til grunn at mange av disse skyldnerne også har utfordringer på andre levekårsområder som medfører at det for noen vil være særlige sosiale hensyn som bør tas når det gjelder gjeldsordningsperioden. Her vil også hensyn til forsørgelsesbyrde veie tungt, hvor en lang gjeldsordningsperiode – inntil syv år vil medføre at barna til skyldnerne det gjelder vil ha store deler av sin oppvekst i en familie med en trang økonomisk situasjon.

På bakgrunn av foreliggende kunnskap om hvordan foreldrenes sosioøkonomiske situasjon påvirker barns oppvekstsvilkår vil dette kunne medføre uhensiktsmessige konsekvenser som taler for at en gjeldsordningsperiode normalt ikke skal være mer enn fem år. Det bør derfor i noen tilfeller bli lettere å fastsette en kortere periode sosiale hensyn.

Kapittel 15 Oppgjør ved innbetaling av engangsbeløp

Det kan være flere gode grunner til å gjøre oppgjøret av en gjeldsordning mer fleksibelt. Ikke minst kan det for mange ressurssvake skyldnere være enklere og mer oversiktlig med andre løsninger som endelig oppgjør i en gjeldsordning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet ser fordeler ved departementets forslag en og tre i høringsnotatet. Begge forslagene reduserer belastningen for skyldner, samtidig som kreditorene får det oppgjøret som en gjeldsordning over tid, med dividendebetaling, vil gi. For kreditorenes del kan det være en fordel å slippe å administrere, ofte minimale, innbetalinger fra skyldneren i mange år.

Direktoratet vil foreslå at departementets forslag nr.1. legges til grunn ved endringer i ny gjeldsordningslov: En gjeldsordning kan gå ut på betaling av et engangsbeløp som endelig oppgjør. Beløpet skal minst tilsvare den samlede dividende skyldneren antas å kunne ha betalt i løpet av en periode på fem år.

Kapittel 16 En enklere og mer effektiv behandling av endringssaker

16.6.1 Forslag til ny prosessordning for endringssaker og,

16.6.2 Nye endringsformer

Departementet forslår endringer i saksbehandlingen knyttet til endringssaker, og ber om høringsinstansenes syn på om det eksempelvis bør kunne innvilges to måneders betalingsfrie perioder per år, maksimalt tre ganger under ordningen eller liknende. Departementet antar at en passende begrensning kan være inntil to måneder ad gangen og inntil seks måneder til sammen i løpet av gjeldsordningen. Større endringer bør skje ved ordinær endringssak. Det bes om høringsinstansenes syn på dette.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om mulighet for å innvilge betalingsfrie perioder, samt forslag om endringer i saksbehandlingsregler for endringssaker. At namsmannen får større beslutningsmyndighet i endringssaker anses positivt da det vil bidra til raskere og smidigere prosesser for skyldnere ved behov for endringer, enn det dagens system gir. Dette anses derfor å komme skyldner til gode.

Kapittel 17 Tilsidesettelse av gjeldsordning («etterperioden»)

Arbeids- og velferdsdirektoratet følger hovedargumentene for å oppheve etterperioden, med at den kan skape betydelig utrygghet og usikkerhet for skyldneren samtidig som den betyr lite for kreditorene. Regelen kan også sies å uthule det grunnleggende prinsipp i gjeldsordningsloven om at en gjeldsordning skal være et endelig oppgjør. Etterperioden kan dessuten virke sosialt skjevt ved at den er lett å omgå for ressurssterke personer som kjenner regelverket eller har tilgang til juridisk ekspertise.

Arbeids- og velferdsdirektoratet legger til grunn departementets forslag om at regelen om etterperiode tas helt ut av loven.