Høringssvar fra Norges Røde Kors

Dato: 10.01.2022

Høringssvar fra Norges Røde Kors: Endringer i gjeldsordningsloven og livsoppholdsforskriften

Røde Kors hjelper mennesker i Norge og internasjonalt. Våre frivillige er til stede for mennesker som trenger støtte og hjelp. Gjennom et tett samarbeid med lokalsamfunnene avdekker og hindrer vi nød. Vi gir rask respons og lindrer når krisen oppstår og vi bidrar til å styrke lokalsamfunnet. Vi arbeider for at mennesker lever trygge liv i verdighet, med mulighet for utvikling.

Røde Kors ved Nettverk etter soning har siden oppstart av gjeldprosjektet i Oslo Røde Kors i 2012 fått betydelig erfaring med gjeldsarbeid for straffedømte. Tilbudet organiseres av Nettverk etter soning og gjøres gjennom koblinger mellom frivillige i Røde Kors og skyldnerne. Tilbudet er nå utvidet og finnes også i Trondheim, Bergen, Viken og Stavanger. Røde Kors, har på bakgrunn av den erfaring vi har opparbeidet gjennom denne aktiviteten følgende innspill til høringsnotat “Forslag til endringer i gjeldsordningsloven og livsoppholdsforskriften”. I tillegg til å kommentere de forslagene Departementet har lagt frem har vi tillatt oss å foreslå noen ytterligere endringer vi mener er viktige for at loven skal tilpasses dagens samfunnsutfordringer.

Generelt

Gjeldsordning er eneste løsning for de med alvorlige gjeldsproblemer. Ordningen bør derfor være et reelt tilbud til alle de som ikke har andre muligheter. Det er i samfunnets interesse å gi alle som ønsker å gjøre en endring en mulighet til et verdig liv.

Røde Kors mener det er viktig at denne revisjonen også gjøres slik at gjeldsordning blir en reell mulighet for de som ikke har mulighet til noen annen løsning og som virkelig ønsker å gjøre en endring i sitt liv for å få det til.

Varig ute av stand

Røde Kors mener, på samme måte som Namsmannen i Oslo og Bærum redegjorde for i sitt innspill til ny gjeldsordningslov, at “Tidshorisonten for varighetsvurderingen og hva som regnes som en ordinær nedbetalingstid, bør angis tydeligere i loven. Nedbetalingstiden bør være kortere enn i dag “. Det vises for øvrig til namsmannens innspill. En tydeligere angivelse vil også sikre enhetlig praksis for hele landet.

Kommentarer til de fremlagte forslag til endringer:

4. Villkår for gjeldsordning

Nylig stiftet gjeld

Røde Kors er enig i at det er uheldig at det praktiseres en rigid 2 års regel. Dette slik at skyldneren tvinges til å vente i to år mens kravet vokser. I tillegg må de vente på saksbehandlingen etter søknad. Det bør utformes regler som gir grunnlag for en individuell og konkret vurdering i den enkelte sak. Røde Kors foretrekker på den bakgrunn forslag 1 hvor forholdet inngår i den generelle støtendevurderingen. Det forutsettes at det gis tydelige føringer i forarbeidene.

Særlig om straffegjeld

Behandling av erstatningskrav oppstått etter en straffbar handling inngår også i «støtende vurderingen». Den siste undersøkelsen om levevilkår blant innsatte i norske fengsler[1] viser at 81 prosent av de innsatte hadde gjeld og at 37 prosent av dem hadde gjeld relatert til straffbare handlinger. Videre viser forskning at gjeldsproblemer øker faren for tilbakefall til kriminalitet både direkte og indirekte og ødelegger effekten av andre kriminalpreventive tiltak. I avhandlingen til den danske forskeren Anette Olesen (2014) kommer gjeld from som en av de viktigste faktorene for tilbakefall. I sin artikkel “ An unpaid debt to society: how “punishment debt” affects reintegration and deistance from Crime in Norway”[2] viser John Todd-Kvam hvordan straffegjeld hindrer resosialisering og tilbakeføring vekk fra kriminalitet tilbake til samfunnet.

Røde Kors mener på denne bakgrunn tiden er moden for å utvide og tydeliggjøre adgangen til å få gjeldsordning også for de med krav som grunner seg på en straffbar handling. Denne adgangen ble utvidet i 2014, dog slik at det skal gjøres en «støtende» vurdering før det åpnes gjeldsordning. Videre er det en hovedregel at slike straffekrav skal dekkes fult ut, se gjeldsordningslovens § 4-8 annet ledd, h). Denne bestemmelsen åpner også for et begrenset unntak slik at også de med straffekrav som ikke kan dekkes fult ut kan oppnå gjeldsordning. Adgangen begrenses imidlertid sterkt av uttalelser i forarbeidene jf Innst. O. nr. 15 (2002-2003). Vi erfarer også at det er svært ulik praksis hos namsmenn rundt om i landet både når det gjelder vurderingen ved åpning av gjeldsordning, og når det gjelder vurderingene som ligger i unntaksbestemmelsen i § 4-8, annet ledd, h). Realiteten er at det er svært vanskelig for dem med straffekrav å oppnå gjeldsordning. Uten mulighet til gjeldsordning dømmes i realiteten disse skyldnerne til livstidsstraff selv om de uttømmer alle andre muligheter og ellers gjør alt som er mulig for å komme tilbake til et alminnelig liv etter at de er ferdige med å sone sin straff. Det gir hverken tro på en ny fremtid eller styrke til å gjennomføre endring for en som har sonet en fengselsstraff. Uten en endelig løsning på gjeldsproblemene vil man aldri bli fult ut inkludert i samfunnet. I tillegg komme de helsemessige utfordringene som en gjeldssituasjon gir. I en slik situasjon blir ikke bare den enkelte person, men også familien og de som står vedkommende nær skadelidde.

Denne problemstillingen gjør seg særlig gjeldene overfor unge lovbrytere med straffegjeld. For en lovbryter tidlig i 20 årene er det vanskelig å finne håp og motivasjon for endring når man etter soning vet at det i overskuelig fremtid ikke foreligger noen løsning på det gjeldsproblemet man står igjen med.

En analyse som Vista Analyse gjorde for Røde Kors i 2014 [i] viser at det er betydelige samfunnsmessige besparelser ved å få en person fra et rus- og kriminalitetslivsløp til et livsløp som skattebetaler. Det forsiktige anslag i 2014 var 15-21 millioner spart i løpet av 20 år. Det vil si at det isolert sett, er en samfunnsøkonomisk besparelse i å få en person vekk fra kriminalitet og tilbake til samfunnet.

På denne bakgrunn mener Røde Kors det er grunnlag for å myke opp reglene og gi større mulighet for de med straffekrav til å få en gjeldsordning. I tillegg mener vi det på er behov for en tydeliggjøring av kriteriene ved en skjønnsutøvelse slik at man sikrer lik behandling over hele landet.

5. Forslag om å oppheve krav om at NAV-kontoret skal bistå ved egenforsøk

Røde Kors mener kravet til egenforsøk bør oppheves fullstendig. Våre synspunkter er sammenfallende med det som kom frem i innspill fra namsmannen i Oslo. Vår erfaring er at det i alle saker med statlige kreditorer er vanskelig om ikke umulig å komme til frivillige løsninger. Uansett er det for mange ikke mulig å gjennomføre en slik prosess selv. Vår erfaring tilsier at det er ventelister hos mange NAV-kontor. Når skyldneren endelig får hjelp er det vanskelig å se at det er hensiktsmessig å bruke tid på et frivillig forsøk som i mange tilfeller ikke vil føre frem. Videre vil en avtale gjennom namsmannen en betydelig støtte til skyldneren som kan være viktig både i forbindelse med inngåelsen og oppfølgning. Dette vil få enda sterkere betydning dersom skyldneren får bedre mulighet til oppfølgning slik som foreslått.

6. Kunngjøring og anmeldelse av krav, preklusivitet

Røde Kors mener en regel om automatisk bortfall av krav fra finansforetak og inkassoforetak som ikke er anmeldt innen fristen, vil bidra til å effektivisere og klargjøre prosessen. Vi ser ingen grunn til at denne regelen ikke også skal gjelde for offentlige inkassoforetak som bør inneha samme grad av profesjonalitet som de private aktørene.

7. Gjeldsordning mer enn én gang

Røde Kors mener det er viktig og riktig å utvide adgangen til å få gjeldsordning mer enn en gang. Regelen bør utformes slik at den gjelder både for de som har feilet under en gjeldsordning og de som kommer ut i en uføre på nytt. Det bør skapes regler som gir grunnlag for enhetlig praksis. Vi mener derfor at Alternativ til forslag 1 gir den beste løsningen. Det forutsettes da at det gir tilstrekkelig med presiseringer som sikrer en faktisk oppmykning av praksis. Prosessen bør også gjøres enkel nok til at man ikke trenger eksperthjelp for å dokumentere at man er berettiget til en ny gjeldsordning. Dersom første gangs gjeldsordning ble misligholdt bør det i vurderingen tillegges vekt hvordan misligholdet oppstod, for eksempel om det skyldes manglende eller utilstrekkelig oppfølgning av skyldneren under den første gjeldsordningen.

8. Digitalisering

Røde Kors mener at digitalisering er positivt så frem det ikke blir et mål i seg selv. Vi møter mange skyldnere som ulik årsak ikke er digitale. Det kan skyldes manglende tilgjengelighet på digitale verktøy, eller manglende evner. Det er derfor viktig at det også fremdeles er mulig å gjøre dette analogt slik at ikke enkelte grupper ekskluderes.

9. Styrket veiledning og oppfølgning av gjeldsordningsskyldnere

Det er behov for å forberede skyldneren på hva en gjeldsordning vil innebære. Det er i seg selv krevende å stå gjennom en gjeldsordning og i tillegg til å være forberedt, er det viktig med støttespillere underveis. I tillegg er det en komplisert prosess selv om det nå tas sikte på å forenkle reglene for endring. Et stort flertall av de som får bistand fra frivillige i Røde Kors til å søke om gjeldsordning, har behov for fortsatt bistand mens gjeldsordningen løper. Vår erfaring er at slik oppfølgning har stor betydning for skyldnerens gjennomføringsevne.

I og med at det er namsmannen som behandler søknaden om gjeldsordning, synes det mest hensiktsmessig at det også er namsmannen som vurdere om det er behov for ekstra oppfølgning av skyldneren slik det er beskrevet i Forslag 1. Å henvise skyldneren til NAV for en slik vurdering, vil etter vår mening ta unødig tid for de som ikke allerede har en tilknytning til NAV. Vår erfaring er dessverre også at en del skyldnere ikke ønsker kontakt med NAV. Vi forutsetter derfor at slik rådgivning også kan mottas andre steder om skyldneren ønsker det og det er praktisk mulig. Digital utenforskap er reelt for mange. Folk i krise har ofte dårligere kognitiv fungering. Det er derfor viktig at NAV-kontorene får egne opplæring med tanker på hvordan denne oppfølgningen skal gjennomføres på best mulig måte.

Røde Kors mener veiledning må tilpasses den enkelte skyldners evne og ikke standardiseres. For noen av skyldnerne blir første hinder å skaffe rett dokumentasjon for en gjeldsordning søknad. De bør da også få tilstrekkelig bistand med å fremskaffe slik dokumentasjon.

Røde Kors erfarer i dag at det er et kapasitetsproblem ved flere NAV-kontor slik at mange må vente lenge for å få en gjeldsrådgiver. Videre har vi erfart at effektivitetskravene i etaten er slik at hver saksbehandler kun har kort tid å avse til den enkelte skyldner. Oppfølgning og veiledning for skyldnere som skal få orden på sin hverdagsøkonomi og gjeldssituasjon vil i mange tilfeller være en lang og ressurskrevende prosess. Det er avgjørende at NAV-kontorene får de ressursene som er nødvendig for å kunne gjennom føre disse oppgavene etter intensjonene.

10. Livsopphold og utbetaling til kreditorene

Å stå i en gjeldsordning over flere år er svært krevende, og Røde Kors mener at livsoppholdssatsene må reflektere det alminnelige kostnadsnivået i samfunnet og oppjusteres i samsvar med dette. Røde Kors er dermed positive til at man anvender SIFO sine satser som utgangspunkt. Ellers har vi følgende kommentarer til de fremlagte punkter:

1. Røde Kors støtter opprettelsen av en egen ungdomssats.

2. Røde Kors ser det som positivt at det opprettes en egen mulighet til sparing i tillegg til livsoppholdssatsen. Røde Kors mener imidlertid at denne innsatsen bør øke noe for å gi skyldneren en reell buffer til uforutsette hendelser. Vi ser også en særlig utfordring der hvor skyldneren har omsorg eller forsørgeransvar. Det er svært krevende å stå i en gjeldsordning og det påvirker alle i familien. Det bør derfor søkes oppnådd enda større romslighet i disse tilfellene. Barnefattigdom er et økende samfunnsproblem og Røde Kors mener man bør strekke seg langt for å unngå at barna lider under at foreldrene har gjeldsordning. For slike tilfeller foreslår vi derfor en økning av sparebeløpet beregnet ut ifra antall personer man forsørger.

3. Røde Kors er enige i at strøm bør holdes utenfor livsoppholdssatsene og at det opprettes en egen individuell sats. Det er avgjørende at man finner en løsning som er praktisk håndterbar for den enkelte skyldner.

5. Røde Kors mener det er viktig å lage en generell løsning for utgiftsfordelingen mellom ektefeller/samboer.

6. Det er krevende å leve på gjeldsordning over flere år. Også de som er på gjeldsordning trenger noe ekstra i ferier og høytid. Røde Kors vil igjen særlig fremheve de med omsorg eller forsørgeransvar. Vi mener på denne bakgrunn at de ekstra beløpene i sin helhet bør tilfalle skyldneren, eventuelt oppad begrenset til et visst beløp. Røde Kors mener i tillegg at ordningen med å fordele dette ut over året er for krevende for skyldneren. I tillegg vil det innebære et likviditetsproblem i perioden som eventuelt kommer før «første» desember eller juni utbetaling.

Fordeling av betaling for overtid:

I tillegg til det som kommer frem av endringsforslaget mener Røde Kors at det bør gjøres en endring av hva skyldneren kan beholde av overtidsbetaling. I dag er avtalene slik at kreditorene skal ha den største andelen av overtidsutbetalinger. Den resterende andelen tilfaller skyldneren. Vi mener det gir lite insitament for skyldneren til å gjennomføre overtidsarbeid. Overtidsarbeid kan i mange tilfeller være pålagt, men også i de tilfellene er motivasjonen hos skyldneren viktig. Vi mener derfor at fordelingen bør være omvendt slik at den største andelen av overtidsbetalinger tilfaller skyldneren. En slik ordning kan også virke positivt for motivasjon til å jobbe «hvitt».

11. Solidargjeld og sameie i bolig

Røde Kors mener man i tillegg til den foreslåtte endring bør utforme en regel som muliggjør en løsning for frivillig gjeldsordning for de med solidaransvar uten at de medansvarlige sitt ansvar reduseres.

12. Innbetaling av dividende, betalingsplaner mv.

Tvangsinnfordring og betaling via namsmannen

Røde Kors sin erfaring er at det for mange skyldnere er krevende å administrere innbetalingene til kreditorene under en gjeldsordning. En «innkreving» vil lette på dette og redusere farene for mislighold. Det forutsettes at ordningen er frivillig slik at gjeldsordningens forutsetning om frivillighet for skyldneren opprettholdes. Det er viktig for skyldneren å selv være i førersete. Det gir eierskap til egen prosess og vil være med på å skape varig endring av skyldnerens forhold til hverdagsøkonomi og gjeld selv om innbetalingene skjer som trekk. Vi håper det vil være mulig å utvikle en slik digital løsning med utgangspunkt i den løsningen som i dag fungerer for utleggstrekk.

Vi er enige med departementet at det bør det ses nærmere på om personlig oppfølging kan bedre læringseffekten i en gjeldsordning. Dette slik at man samtidig som man gjennom frivillig trekk bistår skyldneren med en vellykket gjennomføring av gjeldsordningen, også øker kompetansen og setter dem bedre i stand til å styre egen økonomi på lang sikt.

Innspill fra Skatteetaten

Røde Kors mener at administrering av innbetalinger og eventuell “innkreving” ikke er en oppgave for en særnamsmann med mulige særinteresser. De offentlige kreditorene som representeres av Skatteetaten kan ha et flere krav mot kreditor og en slik generell oppgave i forbindelse med gjeldsordningen vil etter vår mening medføre en sammenblanding av roller. Vi mener derfor en objektiv part som namsmannen bør ha en slik rolle. Vi har i denne vurderingen også lagt vekt på at de offentlige kreditorene etter vår erfaring ofte er de strengeste og mest vanskelige å forholde seg til.

Statisk eller dynamisk betalingsplan?

Hvorvidt statisk eller dynamisk betalingsplan er det best vil variere fra skyldner til skyldner. Røde Kors mener derfor at det bør være åpent hvilket alternativ som skal velges i den enkelte sak. Det bør avgjøres etter en konkret vurdering hvor utgangspunktet er skyldnerens situasjon og behov. Formålet med en gjeldsordning er å «gi personer med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll med sin økonomi» se § 1-1. Vi mener derfor at hensynet til skyldneren bør være utgangspunktet i denne vurderingen.

14. Gjeldsordningsperiodens lengde

Røde Kors mener forslag 1 gir den beste løsningen. En gjeldsordning er svært byrdefullt for skyldneren, men også for skyldnerens familie. Om skyldneren allerede har ventet lenge for å i det hele tatt få gjeldsordning, kan en periode på fem, seks, syv eller åtte år være helt uoverkommelig. For de som har straffegjeld og normalt må vente lengere enn tre år for i det hele tatt å søke om gjeldsordning blir en slik lang perioden nærmest preventiv. For at gjeldsordningsloven skal virke etter sitt formål og virkelig gi skyldnere en mulighet til å skape seg et nytt liv bør det være maksimalt fem år, dog helst kortere.

15. Oppgjør ved innbetaling av engangsbeløp

Hvor stort det vil være vil avhenge av den faktiske gjeldsordningsperioden i den aktuelle sak. Vi mener derfor det blir feil å kategorisk anvende en periode på fem år. Et akkordoppgjør vil i seg selv være en fordel for kreditor som i tillegg til å få pengene med en gang unngår usikkerheten som ligger i skyldnerens fremtidige inntjeningsevne. Røde Kors mener det på denne bakgrunn bør være tilstrekkelig med engangsbeløp tilsvarende det de eventuelt ville fått ila den gjeldsordningstiden denne skyldneren skulle ha hatt. En slik løsning faller inn under forslag 3 forutsatt at man anser en kontantbetaling som en fordel i seg selv.

16. En enklere og mere effektiv behandling av endringssaker

Røde Kors stiller seg positive til de foreslåtte endringene og har i tillegg følgende kommentarer:

3. Vi er enige i at endringer som er til fordel for kreditorene skal avgjøres ved forenklet prosedyre forutsatt at skyldnerens rettssikkerhet ivaretas.

4. Vi er enige i at namsmannen skal kunne beslutte mindre endringer til skade for kreditorene uten at kreditorene uttaler seg (forenklet prosedyre). Vi mener dog at periodene bør utvideslik at man kan ha i hvert fall en periode på 4 måneder i løpet av et år under punkt 1. Dette kan være med på å lette beslutningen der hvor skyldnere for eksempel har behov for å dekke innen større tannlegeregning for seg selv eller noen han forsørger.

Tilsvarende mener vi perioden under punkt 2 bør utvides noe for å dekke inn flere tilfeller, for eksempel med 8 måneder som kan tas ila et år eller fordeles utover. Kreditorene vil bli betalt, med mindre skyldnerens situasjon endres dramatisk i perioden.

9. Tingretten kan beslutte endring eller opphevelse etter en samlet vurdering, dersom skyldner fremsetter en endringsbegjæring i en opphevelsessak. Skyldner skal opplyses om mulighet til å fremsette en søknad om endring. Krav om endring i forbindelse med en opphevelsessak kan fremsettes innen et år etter gjeldsordningens utløp.

17. Tilsidesettelse av gjeldsordning («etterperioden»)

Røde Kors mener forslag 1 er et svært godt forslag. Når ordningen er gjennomført så er den gjennomført. Man vil alltid ha mulighet til å kreve kompensasjon på grunn av gjeldene rett for eksempel svik eller uriktige omstendigheter.

Vennlig hilsen

Ivar Stokkereit

Leder for humanitære verdier og folkerett

Norges Røde Kors

***

Fotnoter:

[1] Revold, Mathias Killengren (2015) Innsattes levekår 2014. Før, under og etter soning, s 29

[2] John Todd-Kvam, BRIT. J. CRIMNOL, doi:101093/bj/azz024

[i] Ingeborg Rasmussen, Thomas Myhrvold-Hansen og Oscar Haavardsholm, Nettverk etter soning: Hva kan samfunnet tjene på bedre ettervern?. Vista Analyse Rapport 2014/30