Høring - utkast til forskrift om beregning av arbeidsgiverandel i Statens Pensjonskasse

Innledning
Fornyings- og administrasjonsdepartementet har sett det som hensiktsmessig å utarbeide forskrift til lov om Statens Pensjonskasse (pensjonsloven) § 18 for å skape mer offentlighet om det forsikringstekniske systemet som har vært praktisert i en årrekke, og tar av den grunn opp forslag om at systemet forskriftsfestes. Allerede i 2004 ble utkast til forskrift sendt ut på alminnelig høring. Som følge av enkelte av høringsuttalelsene, besluttet departementet å gjennomføre en grundigere utredning av hvordan forskriften skulle utformes. Det ble derfor satt ned en arbeidsgruppe med oppgave å utarbeide et nytt utkast til forskrift og tilhørende retningslinjer. Forskriften skal gi hjemmel til å fastsette retningslinjer for Statens Pensjonskasse for utarbeidelse av forslag til åpningsbalanser ved opprettelse av fiktive fond, samt til premiefastsettelse og håndtering av sluttoppgjør mv. for premiebetalende medlemmer i Statens Pensjonskasse.

Gjeldende ordning
Fornyings- og administrasjonsdepartementet kan i medhold av lov om Statens
Pensjonskasse (pensjonsloven) § 5 andre ledd bestemme at fristilte virksomheter kan
være medlem av Statens Pensjonskasse (Pensjonskassen). I medhold av samme lov § 18 første ledd kan departementet bestemme at det for visse grupper arbeidstakere skal betales en arbeidsgiverandel. Denne andelen kommer i tillegg til det medlemsinnskuddet som arbeidstakeren skal betale etter samme lov § 16.

Pensjonsloven § 18 ble innført med lov 21. mai 1982 nr. 27, og trådte i kraft 1. juli s.å.
Før dette tidspunktet fantes det ikke noen egen bestemmelse i loven om betaling av
arbeidsgiverandel. Det var derfor bare statens egne virksomheter som kunne pålegges å betale en slik andel. For virksomheter som ikke var en naturlig del av staten (såkalt ikke-statlige virksomheter), og som bare kunne få medlemskap i Statens Pensjonskasse
dersom Stortinget godkjente det gjennom et innlemmingsvedtak, ble det likevel stilt som vilkår at de betalte arbeidsgiverandel. Etter at pensjonsloven § 18 ble innført, er de fleste ikke-statlige virksomheter pålagt å betale arbeidsgiverandel.

I løpet av de siste 15-20 årene har en rekke statlige virksomheter blitt omorganisert fra
statlige forvaltningsorganer til fristilte statlige virksomheter som aksjeselskap,
statsforetak m.m. En konsekvens av dette var at medlemskapet i Statens Pensjonskasse da ikke lenger ble obligatorisk. De fristilte virksomhetene begynte da å vurdere ytelsene og konsekvensene (vilkårene) i Pensjonskassen i forhold til andre ordninger. Dette var en av grunnene til at det ble startet opp et arbeid, hvor et tema var hvordan arbeidsgiverandelen til de fristilte virksomhetene skulle fastsettes mest mulig korrekt. Arbeidet resulterte i St.meld. nr. 33 (1993-1994) Om medlemskap i Statens Pensjonskasse.

St.meld. nr. 33 (1993-94) om medlemskap i Statens Pensjonskasse
I St.meld. nr. 33 foreslo departementet at de fristilte virksomhetene skulle få fastsatt sin
arbeidsgiverandel etter forsikringstekniske (aktuarielle) prinsipper, slik at den prisen
virksomheten betalte for pensjonsordningen (arbeidsgiverandelen sammen med arbeidstakerandelen), finansierte de pensjonsrettighetene som ble tjent opp. Det skulle ikke lenger være slik at alle virksomheter betalte lik pris, men den skulle etter forslaget fastsettes på virksomhetsnivå.  Medlemsvirksomhetene skulle således ikke subsidieres.

Ordningen med at prisen for en pensjonsordning fastsettes etter forsikringstekniske prinsipper, svarer til den ordningen som gjelder for pensjonsordninger for ansatte i privat og kommunal sektor. En forskjell fra den ordningen som gjelder i privat- og kommunal sektor, var likevel at de innbetalingene som virksomheten gjorde, ikke skulle settes av i fond. Det ble i stedet foreslått at det skulle simuleres en ordning med fondsoppbygging (fiktive fond).

Stortinget sluttet seg til departementets forslag i St.meld. nr. 33 ved behandlingen av denne meldingen. I Innst. S. nr. 159 (1993-1994) heter det:

«Flertallet viser til departementets vurderinger av de to alternative beregningsmåtene
av samlet innskuddsats. Flertallet er enig i at alternativet med aktuariell beregning av samlet innskudd uten fondsoppbygging er det beste. Flertallet mener at dette innebærer at de virksomheter som betaler arbeidsgiverandel vil få et innskudd som samsvarer med kostnadene.

[...]
Flertallet mener at samlet innskudd må fastsettes slik at det finansierer de framtidige pensjonsrettighetene som blir opparbeidet.  For å sikre pensjonsrettighetene må statsgarantien i pensjonslovens § 1 fortsatt gjelde.»

På bakgrunn av Stortingets vedtak om at de medlemsvirksomhetene i Statens Pensjonskasse som betalte arbeidsgiverandel, skulle få denne fastsatt etter aktuarielle prinsipper og at det skulle innføres en ordning med simulert fondsoppbygging, utarbeidet Pensjonskassen et utkast til forsikringsteknisk system. Dagens forsikringstekniske system i Statens Pensjonskasse ble godkjent av det daværende Administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet. Dette utkastet ble godkjent av Administrasjonsdepartementet i brev av 15. desember 1994, og i etterfølgende korrespondanse med Administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet i brev av 22. mai 1995, 16. november 1995, 1. desember 1995, 10. juli 1996 og 6. juni 1997.

Dagens forsikringstekniske system i Statens Pensjonskasse
Det forsikringstekniske systemet som ble innført, baserer seg på det systemet som gjelder etter forsikringsvirksomhetsloven. På en del sentrale områder er det likevel viktige forskjeller. Blant annet er det ikke lagt opp til noen umiddelbar fakturering av reguleringspremier og premier for ytelser som ikke kan fastsettes på forhånd. Disse premiene går i stedet inn i den ordinære premien som elementer i denne.

En annen viktig forskjell er at et opparbeidet underskudd i ordningen ikke umiddelbart utløser en plikt for virksomheten til å dekke inn denne. I stedet er det lagt opp til en ordning der det skjer en form for løpende avregning, og et under- eller overskudd kommer til uttrykk i virksomhetens fluktuasjonsfond. Dette fondet viser differansen mellom på den ene siden virksomhetens pensjonsfond og administrasjonsfond, og på den andre siden virksomhetens fiktive fond.

Det er lagt opp til at fluktuasjonsfondet skal fungere som en buffer, og det har vært
hensikten at virksomheten innen visse grenser skal kunne trekke på fluktuasjonsfondet, slik at den skal kunne sikres mest mulig stabil premie. Denne ordningen svarer til den modellen som ble foreslått i NOU 1994: 6 Private pensjonsordninger. Ordningen lot seg forsvare når forutsetningene for premieberegningen ble fastsatt konservativt. Tanken var da at virksomheten over tid ville betale riktig premie, og at Stortingets uttalte forutsetning om at virksomheten selv skulle dekke kostnadene ved pensjonsordningen, ble oppfylt.

Statens Pensjonskasse forholder seg i dag til ca 1 600 virksomheter, hvorav ca 1 100 av disse betaler en aktuarielt beregnet arbeidsgiverpremie. Av denne gruppen igjen, er det i dag om lag 100 virksomheter som har fått fastsatt åpningsbalanse, og som følges opp gjennom jevnlige forsikringstekniske oppgjør.  

Kort sammenfatning av forskriftens innhold
Forskriften gjelder i utgangspunktet for alle medlemsvirksomheter hvor departementet har bestemt at det skal betales en arbeidsgiverandel og hvor det opprettes en åpningsbalanse. For virksomheter hvor det ikke er opprettet åpningsbalanse, vil bestemmelsene i §§ 3 og 5 ikke komme til anvendelse.

Dersom departementet bestemmer at en virksomhet skal få fastsatt en åpningsbalanse, beregner og fastsetter Statens Pensjonskasse denne ut fra et beregningsgrunnlag som departementet har fastsatt. Som et motstykke til den premiereserven åpningsbalansen viser at virksomheten skulle satt av, blir det fra virkningstidspunktet for åpningsbalansen etablert en ordning med fiktivt fond. Med dette fondet simulerer man den avsetningen som skulle vært gjort for å dekke virksomhetenes premiereserve.

Det betales en premie for de rettighetene som tjenes opp i virksomhetens pensjonsordning.
Denne premien skal tilsvare summen av ordinær årspremie, premie for hendelser som ikke er forsikringsbare og administrasjonspremie, samt eventuell justering for over- eller underfinansiering i pensjonsordningen, jf. § 5 i denne forskriften.

Statens Pensjonskasse beregner og fastsetter den premien virksomheten skal betale for sin pensjonsordning. Beregningen foretas etter forsikringstekniske prinsipper, og ut fra et beregningsgrunnlag som departementet fastsetter. Premien skal etter hovedregelen avdras i rater gjennom året (en akontoordning), men forskriften åpner likevel for at departementet kan bestemme at premien for de ikke forsikringsbare hendelsene kan innbetales etter hvert som de oppstår (hendelsespremie).

Der virksomheten har fått opprettet en åpningsbalanse og et fiktivt fond, skal det etter endt forsikringsår foretas et oppgjør for å avdekke pensjonsordningens økonomiske status. I de tilfeller hvor ordningen er enten over- eller underfinansiert, skal det foretas et etteroppgjør, som etter hovedregelen skal være gjennomført i løpet av et år. Overfinansiering skal tilbakeføres virksomheten, mens underfinansiering skal dekkes inn av virksomheten.

Dersom virksomheten melder seg ut av Statens Pensjonskasse, skal det for virksomheter, som har fått etablert en åpningsbalanse, foretas et sluttoppgjør. Oppgjøret foretas av Statens Pensjonskasse og godkjennes av departementet. I de tilfeller hvor sluttoppgjøret viser at pensjonsordningen er enten over- eller underfinansiert, skal det foretas et etteroppgjør. Overfinansiering skal tilbakeføres virksomheten, mens underfinansiering skal dekkes inn av virksomheten.

Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementets utkast til forskrift medfører en kodifisering av gjeldende praksis og den har ingen nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser.

Vi ber om at merknader sendes Fornyings- og administrasjonsdepartementet innen 20. januar 2009.
 
Utkast til forskrift med utfyllende kommentarer følger vedlagt.

Med hilsen

Siri Røine (e.f.)     statens personaldirektør

Bernhard A. Caspari avdelingsdirektør

 

Vedlegg:  

• Utkast til forskrift og departementets kommentarer til paragrafene i forskriften (RFT-fil)
• Utkast til forskrift og departementets kommentarer til paragrafene i forskriften(PDF-fil)
• Utkast til forskrift og departementets kommentarer til paragrafene i forskriften (ODT-fil, OpenDocument tekstfil)