Høringsbrev

Høring – forslag til lovendring og forskriftsbestemmelser om unntak fra taushetsplikt og opplysningsplikt for ansatte ved mottak og omsorgssentre

1. Innledning

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag til regler for å sikre utlendingsforvaltningen tilgang til opplysninger om beboere i mottak og omsorgssentre, som skal bidra til at søknaden om asyl i Norge og eventuelt andre saker etter utlendingsloven, behandles på en forsvarlig og effektiv måte. Forslaget innebærer en endring i lov 15. mai 2008 nr. 35 (utlendingsloven), som etter planen skal tre i kraft 1. januar 2010, og tilhørende forskrift som for tiden er under utarbeidelse.

Mottak og omsorgssentre er statens botilbud til personer som har søkt om asyl. Med mottak forstås pr. i dag ordinære asylmottak, mottak for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år, transittmottak, forsterkede avdelinger og ventemottak. Med omsorgssentre menes barnevernets omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Det er først og fremst asylsøkere som venter på svar på søknaden om asyl som bor på mottak og i omsorgssentre, men også personer som har fått asylsaken avgjort, og som venter på bosetting eller uttransport. Dersom det i fremtiden opprettes andre botilbud til asylsøkere, vil også ansatte ved disse botilbudene omfattes av reglene.

Den foreslåtte lovbestemmelsen vil gi utlendingsmyndighetene rett til, uten hinder av taushetsplikten etter forvaltningsloven, å få utlevert opplysninger om den enkelte beboer fra ansatte ved mottak. For ansatte ved omsorgssentre vil taushetsplikten etter barnevernloven gjelde, men det gjøres unntak fra denne taushetsplikten for opplysninger om en beboers opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder. Utlendingsmyndighetene må rette en konkret henvendelse til mottaket eller omsorgssenteret, og opplysningene må være relevante for behandling av den aktuelle saken. Det foreslås også å lovfeste en rett for ansatte ved mottak og omsorgssentre til å gi utlendingsmyndighetene opplysninger av eget tiltak.

Som det fremgår av kapittel 3 nedenfor vil et generelt unntak fra taushetspliktreglene for mottak med privat driftsoperatør kun innebære en klargjøring og regelfesting av allerede gjeldende rett og praksis. For omsorgssentre og mottak med kommunal driftsoperatør betyr unntaket en endring i forhold til dagens rettstilstand. Forslaget representerer på denne måten noe nytt, i den forstand at det vil føre til en ensartet praksis for utlevering av opplysninger fra mottak, uavhengig av om de har kommunal eller privat driftsoperatør. For omsorgssentre drevet av barnevernmyndighetene vil taushetsplikten etter barnevernloven gjelde, med unntak fra taushetsplikten for opplysninger om en beboeres opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder.

For å sikre notoritet og etablere et etterprøvbart system, foreslår departementet at det gis utfyllende forskriftsbestemmelser om hvilke opplysninger som er relevante og på hvilken måte disse skal innhentes. Departementet ber også om tilbakemelding på forslag til forskriftsbestemmelser.

Eventuelle merknader til forslaget bes sendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet v/ Innvandringsavdelingen, Postboks 8019 Dep, 0030 Oslo, innen 11. september 2009. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i word-format til jrs@aid.dep.no.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Instansene bes vurdere om forslaget bør forelegges underordnede organer. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no.

2. Bakgrunn for forslaget

I NOU 2004: 20 Ny utlendingslov ble det fremmet forslag om at det for utlendingsforvaltningen skulle gjøres unntak fra bestemmelsene om taushetsplikt i sosialtjenesteloven og barnevernloven. Høringsinstansene var svært delte i synet på dette. En rekke rettshjelps- og menneskerettsorganisasjoner uttalte at en rett for utlendingsmyndighetene til å innhente slik informasjon ville gå utover asylsøkerens rettssikkerhet og undergrave tillitsforholdet mellom søkeren og det offentlige. Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), Politidirektoratet, Justisdepartementet m.fl. støttet forslaget, og noen etterlyste også en ytterligere adgang til informasjonsutveksling.

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) uttalte Arbeids- og inkluderingsdepartementet at det synes klart ønskelig å fastsette videre unntak fra ulike taushetspliktbestemmelser enn hva man har i dag, men at dette burde utredes nærmere. Det ble derfor ikke foreslått noen utvidelse av utlendingsmyndighetenes adgang til å få opplysninger om utlendinger som befinner seg i mottak og omsorgssentre.

Som en følge av at barnevernet overtok ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år i mottaksfasen, ble barnevernloven endret ved lov 30. mai 2008 nr. 36. Taushetsplikt for ansatte i omsorgssentre ble regulert tilsvarende som for ansatte i ordinære barneverninstitusjoner. Det vil si at personopplysninger i utgangspunktet er taushetsbelagte, men dersom den ansatte finner at formidling av slike opplysninger etter en konkret vurdering er nødvendig for å ivareta barnets beste, åpnes det for å videreformidle opplysningene til utlendingsforvaltningen. I forarbeidene til lovendringen, Ot.prp. nr. 28 (2007–2008) Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester mv., ble det imidlertid vist til det nevnte utredningsarbeidet i Arbeids- og inkluderingsdepartementet: ”Dersom denne utredningen avdekker at det er behov for andre unntak fra taushetsplikten enn det som foreslås her, og/eller opplysningsplikt i nærmere angitte situasjoner, vil regjeringen komme tilbake til Stortinget med dette”.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har etter dette foretatt en nærmere vurdering av utlendingsforvaltningens behov for å få innsyn i taushetsbelagte opplysninger som finnes på mottak og omsorgssentre. Det er sett nærmere på de muligheter som allerede ligger i lovverket, og på den praksis og de retningslinjer som er nedfelt i gjeldende styringsdokumenter for mottak. Denne gjennomgangen viser at det er behov for å utvide adgangen til unntak fra taushetsplikten og etablere et klarere regelverk på dette området.

3. Gjeldende rett

3.1 Mottak – forvaltningsloven og reglement for drift av statlig mottak

UDI har det overordnede ansvaret for driften av statlige mottak. Det utøvende ansvaret for mottaksdriften er imidlertid tillagt kommuner og private aktører.

3.1.1 Taushetsplikt i mottak med kommunal driftsoperatør
Mottak med kommunal driftsoperatør er å anse som forvaltningsorganer etter forvaltningsloven (fvl.), og de er derved underlagt taushetspliktreglene i fvl. §§ 13 – 13 f. Disse bestemmelsene oppstiller en streng taushetsplikt om opplysninger de ansatte eller andre som utfører tjenester for forvaltningsorganet mottar om ”noens personlige forhold”. Det er imidlertid mulig for den opplysningene gjelder å frita fra taushetsplikten, jf. fvl. § 13 a nr. 1. Et slikt samtykke må være frivillig, utrykkelig og informert. I de tilfellene det ikke foreligger samtykke, beror adgangen til å formidle opplysninger på en tolkning av unntaksbestemmelsene.

I henhold til fvl. § 13 b første ledd nr. 3 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysninger som finnes innen et forvaltningsorgan er tilgjengelig for andre tjenestemenn eller ansatte innen organet eller etaten, i den utstrekning det er nødvendig for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved veiledning i andre saker. Denne bestemmelsen kan imidlertid ikke benyttes til å utveksle opplysninger mellom kommunale mottak og utlendingsforvaltningen, da disse ikke kan anses å tilhøre samme organ eller etat.

Det følger av fvl. § 13 b første ledd nr. 5 første alternativ at taushetsplikten ikke er til hinder for at et organ opplyser et annet organ om en persons forbindelse med organet og ev. avgjørelser som er truffet. Hva som nærmere liggere i uttrykket ”en persons forbindelse med organet” er ikke avklart i praksis i særlig grad. Det vil i denne konteksten være naturlig å hevde at unntaket gjelder forhold mellom mottaket og beboeren, og ikke for eksempel beboerens forhold til andre beboere, gjester eller andre. Dersom de ansatte får informasjon om forhold som kan ha betydning for asylsøknaden, men som har skjedd utenfor mottaket, eller som for øvrig ikke kan anses å gjelde forholdet mellom mottaket og beboeren, vil dette antakelig ligge utenfor det som kan sies å være personens forbindelse med mottaket. Men dersom en beboer begår regelbrudd overfor mottaket, for eksempel ved ugyldig fravær eller å unnlate å delta i pliktig undervisning, og dette resulterer i sanksjoner på mottaket, vil det kunne være forhold som gjelder personens forbindelse med mottaket og som det kan gis opplysninger om til utlendingsmyndighetene.

Det andre alternativet i fvl. § 13 b første ledd nr. 5 gjelder utlevering av taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige for å fremme avgiverorganets oppgaver. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan i utgangspunktet alle typer opplysninger utleveres, men forutsetningen er altså at det er nødvendig for å fremme mottakets oppgaver. Derfor er det relevant å se på hva som er mottakets oppgaver; nemlig å gi et botilbud til asylsøkere mens de venter på å få saken sin behandlet, ev. mens de venter på bosetting eller retur. Tradisjonelt vil dette innebære opplysninger om den enkelte beboer som kan understøtte driften av mottaket eller styrke sikkerheten ved dette, for eksempel gjennom organisering av ulike tilbud og tiltak eller samling av flere medlemmer av samme familie på samme mottak. Opplysninger som, dersom de blir gjort kjent for utlendingsmyndighetene, vil kunne bedre oppholdet på mottakene for den de gjelder, vil det antakelig også være hjemmel for å videreformidle etter dette alternativet.

Etter fvl. § 13 b nr. 6 er taushetsplikten heller ikke til hinder for at mottakene anmelder eller gir politiet eller andre kontrollmyndigheter opplysninger om lovbrudd, når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølgingen av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

3.1.2 Taushetsplikt i mottak med privat driftsoperatør
Mottak med privat driftsoperatør anses ikke som forvaltningsorganer, og i utgangspunktet er de derfor ikke omfattet av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt. Taushetsplikt for ansatte i slike mottak reguleres i Reglement for drift av statlig mottak (driftsreglementet). Rettslig sett er driftereglementet her å anse som en avtale mellom den private operatøren og UDI. Driftsreglementet pålegger de mottaksansatte samme taushetsplikt som etter fvl. §§ 13 – 13 f. Det er imidlertid gjort et eksplisitt unntak fra taushetsplikten overfor UDI.

Ansatte ved mottak med privat driftsoperatør har således adgang til å formidle taushetsbelagte opplysninger til UDI, enten på forespørsel fra UDI eller av eget tiltak. Det er imidlertid ikke innført en personlig aktiv informasjons- eller rapporteringsplikt overfor UDI. Det er ikke utformet nærmere retningslinjer eller rutiner for hvilke opplysninger eller på hvilken måte de aktuelle opplysningene skal videreformidles til UDI.

Innad i mottaket, mellom de ansatte, gjelder forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, med de unntak som er omtalt ovenfor for mottak med kommunal driftsoperatør.

3.1.3 Fellesbestemmelser for mottak, uavhengig av driftsoperatør
Mottakene skal følge fastsatte krav og retningslinjer for hvilke opplyninger som skal og kan registreres, nedtegnes og oppbevares om den enkelte beboer fra vedkommende ankommer mottaket og frem til bosetting eller retur. Dette innebærer at det allerede i dag finnes forholdsvis detaljerte regler om hvilke opplysninger som skal samles inn og lagres på mottakene.

Alle mottak skal kartlegge visse basisopplysninger om beboeren under hele mottaksoppholdet, og registrere dette fortløpende i SESAM (System for Elektronisk Samhandling med Asylmottakene). Registrering i forbindelse med kartleggingen omfatter DUF-nummer, D-nummer, fødested, nasjonalitet, sivilstatus, navn på familie, yrkesbakgrunn og utdanning fra Norge eller annet land, og annen formell eller uformell kompetanse (førerkort, sertifikater, kurs), ønsker og planer for fremtiden angående yrke, utdanning, og kompetanse, og kjent varig fysisk funksjonshemming av betydning for tilrettelegging i mottak.  I tillegg registreres opplysninger av betydning for mottakenes økonomikontroll og annen nødvendig beboeroppfølging, som egenerklæring for inntekts- og formuesforhold, skjema for kontroll av beboers inntekts- og formuesforhold, økonomiopplysninger som utskrift fra ligning, trygdekontor, bank og arbeidsgiver, transporterklæring om forskuttering av barnetrygd, kopi av melding til barnevernet, melding om forsvinning og lignende.

Mottakene skal samle beboerens attester fra beboermedvirkning, attester/referanser fra arbeidsforhold, oppdrag eller lignende utenfor mottaket, og eventuelle kursbevis i en beboermappe. Beboermappen oppbevares av mottaket for beboeren i beboerens interesse. Denne ordningen vil antakelig endre seg ved at beboeren selv oppevarer disse dokumentene hos seg. Beboermappen vil med det fases ut.

Øvrig nedtegning av opplysninger skal kun relatere seg til det som er nødvendig for å kunne gi god oppfølging av beboeren, for eksempel spesielle behov for mat og lignende.

Helseopplysninger registreres av helsepersonell, og registrering og oppbevaring av helseopplysninger følger særlovsbestemmelser om dette, for eksempel helsepersonelloven og helseregisterloven.
 
3.2 Omsorgssentre – barnevernloven

Taushetsplikt for ansatte ved omsorgssentre er regulert i barnevernloven § 6-7, jf. fvl. §§ 13 til 13 e. Dette innebærer at det som hovedregel må foreligge samtykke fra vergen eller barnet selv dersom barnet er over 15 år, for at ansatte i omsorgssenteret skal kunne videreformidle taushetsbelagte opplysninger til utlendingsmyndighetene.

I de tilfeller der det ikke foreligger samtykke, vil de ansatte bare kunne videreformidle taushetsbelagt informasjon til andre forvaltningsorganer ”når dette er nødvendig for å fremme […] omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse”.

Barne- og likestillingsdepartementet uttalte i Ot.prp. nr. 28 (2007–2008) at det under alternativet ”omsorgssenterets oppgaver”, vil kunne foreligge adgang til å videreformidle opplysninger dersom omsorgssenteret finner at formidling av opplysninger etter en konkret vurdering er nødvendig for å ivareta barnets beste, herunder å ivareta barnets beste ved behandlingen av asylsøknaden eller å sikre barnet en best mulig bosetting eller retur.

I henhold til barnevernloven § 5A-6 skal omsorgssenteret i løpet av barnets opphold på senteret foreta en kartlegging av barnets situasjon og behov som grunnlag for etterfølgende bosetting i en kommune. Denne kartleggingen skal gjøres i samarbeid med barnet. Kartleggingsmappen eller innholdet i denne kan ikke uten samtykke fra barnet selv eller vergen oversendes andre myndigheter. For øvrig gjelder også her unntaket i § 6-7, slik at disse opplysningene kan utleveres til utlendingsmyndighetene dersom det vurderes å være til barnets beste.

3.3 Taushetsplikt/opplysningsplikt på annet grunnlag

Ansatte ved mottak og omsorgssentre kan også være underlagt taushetsplikt etter særlov, som for eksempel helsepersonelloven § 21. Eventuelle unntak fra slik taushetsplikt må fremgå av særloven, eller man må falle tilbake på rene nødrettsbetraktninger, dersom det skulle være aktuelt å dele taushetsbelagte opplysninger med andre. Taushetsplikt etter særlover vil også gjelde for ansatte ved mottak med privat driftsoperatør, idet driftsreglementet her kun innfører og gjør unntak for taushetsplikt etter forvaltningsloven.

I visse tilfeller foreligger det også en opplysningsplikt eller meldeplikt til andre forvaltningsorganer uten hensyn til taushetsplikt etter forvaltningsloven. For ansatte ved mottak og omsorgssentre vil særlig barnevernloven § 6-4 annet ledd og kjønnslemlestelsesloven § 2 om avvergelsesplikt være aktuell. Det er også innført en egen rutine for melding fra mottakene og omsorgssentrene ved mistanke om eller konstatert offer for menneskehandel.

3.4 Personopplysningsloven

Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) skiller i § 2 mellom ”personopplysninger”, som er opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, og ”sensitive personopplysninger”, som er opplysninger om bl.a. rase, etnisk bakgrunn eller politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning. Etter lovens § 8 er det kun anledning til å behandle personopplysninger, dvs. samle inn, registrere, sammenstille, lagre, utlevere eller en kombinasjon av dette, dersom den registrerte har samtykket, eller det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling, eller det er nødvendig bl.a. for å utøve offentlig myndighet. For behandling av sensitive personopplysninger listes det opp flere alternative tilleggsvilkår i § 9. For behandling av personopplysninger kreves det melding til Datatilsynet, jf. personopplysningsloven § 31, mens det for behandling av sensitive personopplysninger kreves konsesjon fra Datatilsynet, jf. § 33.

Den som bestemmer formålet med behandlingen av personopplysningene, er behandlingsansvarlig. Det er den behandlingsansvarlige som er ansvarlig for å melde fra til Datatilsynet/inneha konsesjon. Den behandlingsansvarlige skal også sørge for at opplysningene som behandles bare nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet, at opplysningene ikke uten samtykke fra den registerte senere benyttes til formål som ikke er forenlig med det opprinnelige formålet, at opplysningene er tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen samt at de er korrekte og oppdaterte og ikke lagres lenger enn det som er nødvendig ut fra formålet.

Den behandlingsansvarlige kan delegere ansvaret for databehandlingen, i praksis den daglige driften av et personopplysningsregister. Ifølge driftsreglementet og tilhørende rutinebeskrivelser er driftsoperatør, enten denne er kommunal eller privat, utpekt som databehandler for UDI. Driftsoperatøren trenger således ikke å sende melding til eller søke om konsesjon fra Datatilsynet for å behandle personopplysninger. Dette vil være dekket av UDIs melding/konsesjon. Det er med andre ord allerede gjort en vurdering av om de personopplysningene som i dag samles inn, registreres og oppbevares på mottakene er i tråd med reglene for behandling av personopplysninger. I disse tilfellene vil det også være uproblematisk for UDI som behandlingsansvarlig å få tilgang til disse opplysningene.

4. Rettstilstanden i Sverige og Danmark

4.1 Sverige

I Sverige er Migrationsverket og Migrationsdomstolen hhv. første og annen instans i asylsaksprosessen. Migrationsverket og mottakene anses som samme organ, og Migrationsverket har ansvaret for alle mottakene. Etter den svenske sekretesslagen er det ingen hindringer for å utveksle opplysninger innenfor samme myndighetsorgan. Det gjelder således ingen taushetsplikt for overbringelse av opplysninger om den enkelte asylsøker mellom mottakene og Migrationsverket.

Enslige mindreårige asylsøkere gis botilbud/omsorg i regi av den kommunale Socialstyrelsen. Dersom Migrationsverket ber om opplysninger som har relevans for asylsøknaden har også Socialstyrelsen en lovpålagt plikt til å gi Migrationsverket disse opplysningene.

Migrationsverket og Migrationsdomstolen er imidlertid selvstendige organer, og mellom disse er det i utgangspunktet ikke anledning til å utveksle opplysninger. Etter det departementet har fått opplyst fra svenske myndigheter, utveksles det likevel i noen grad informasjon mellom de ulike organene på utlendingsfeltet, dvs. mellom Migrationsverket/mottakene, Migrationsdomstolen og politiet. Hjemmel for dette er en generalklausul i sekretesslagen, som åpner for at myndighetene kan få tilgang til informasjon når det er åpenbart at behovet for at opplysningene overleveres er større enn behovet for taushetsplikt.

Av den svenske utlendingslagen fremgår det at såkalte socialnemnder har plikt til å gi opplysninger til utlendingsforvaltningen, dersom disse ber om det og opplysningene er nødvendige for å avgjøre en sak om oppholdstillatelse. Det innebærer at man på dette området har en lovbestemt opplysningsplikt overfor utlendingsforvaltningen, dersom utlendingsforvaltningen selv vurderer at opplysningene trengs for å avgjøre en søknad om opphold, avvisning eller utvisning.

4.2 Danmark

I Danmark er Udlændingsservice og Flyktningenævnet hhv. første og annen instans i asylsaksprosessen. Mottakene drives av kommunene og Røde Kors, og det er den danske forvaltningsloven som regulerer taushetsplikten for begge disse operatørene. Den danske forvaltningsloven har, i likhet med den norske, regler som setter skranker for forvaltningens mulighet til å utveksle taushetsbelagte opplysninger mellom ulike forvaltningsorganer.

Det finnes imidlertid spesialregler i den danske utlændingsloven § 9, der det fremgår at departementet i anledning søknad om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag kan innhente de saksdokumenter som har inngått i saken, samt innhente helseopplysninger fra driftsoperatør og Utlændingsservice. For øvrig gjøres det i følge utlændingsloven unntak fra taushetsplikten når det er nødvendig for ivaretakelse av administrasjonen i forbindelse med driften av mottaket, utbetaling av kontantytelser og dersom det er nødvendig for at asylsøkeren skal kunne delta i ulike aktiviseringstilbud, så som undervisning, sport og andre fritidsaktiviteter.

På bakgrunn av den danske organiseringen av utlendingsfeltet, og de relativt sterke taushetspliktreglene i forvaltningsloven, inngår som hovedregel ikke opplysninger fra mottak i behandlingen av asylsøknader. Unntaket er ved behandling av søknad på humanitært grunnlag, der det som nevnt er anledning til å innhente helseopplysninger fra mottak og Utlændingsservice.

5. Departementets forslag til ny § 84 a i utlendingsloven

5.1 Innledning

For at utlendingsmyndighetene (i praksis her UDI, UNE og politiet) skal få et best mulig grunnlag for å avgjøre en sak, ønsker Arbeids- og inkluderingsdepartementet å foreslå regler som sikrer disse tilgang til relevante opplysninger som finnes hos mottak og omsorgssentre. Det er saker om asyl som er mest relevant for beboere i mottak og omsorgssentre. Reglene omfatter imidlertid også innhenting av opplysninger til bruk i andre saker etter utlendingsloven, for eksempel dersom en beboer har søkt om familiegjenforening eller utlendingsmyndigheter vurderer å fatte vedtak om utvisning. Bestemmelsen er ikke ment å omfatte saker om tilrettelegging for og oppfølging av beboere i mottak.

Ettersom taushetspliktreglene i dag (dog ikke for ansatte ved mottak med privat driftsoperatør) kan være til hinder både for at utlendingsmyndighetene kan kreve slike opplysninger, og for at de ansatte på eget initiativ kan gi slike opplysninger, foreslås det å lovfeste et klart unntak fra taushetspliktreglene i forvaltningsloven, med en tydelig plikt for ansatte ved mottak til å gi opplysninger når dette etterspørres av utlendingsmyndighetene i den enkelte sak. Samtidig foreslås det å innføre en rett for de ansatte til å gi opplysninger, slik at disse av eget tiltak kan informere utlendingsmyndighetene om forhold av betydning for søknaden om asyl. Forslaget innebærer også opplysningsplikt og opplysningsrett for ansatte i omsorgssentre uten hinder av taushetsplikten etter barnevernloven, mht. opplysninger om opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder. Slike opplysninger skal dog ikke videreformidles dersom de er mottatt under behandling av beboeren.

Forslaget innebærer en enhetlig regulering og praktisering av regelverket for ansatte ved alle mottak, uavhengig av om de har offentlig eller privat driftsoperatør. For omsorgssentre som er drevet av statlig regional barnevernmyndighet vil barnevernlovens regler om taushetsplikt gjelde, men med unntak fra taushetsplikten for de opplysningene som er nevnt ovenfor.

Dersom den som har krav på taushet samtykker, kan opplysningene gjøres kjent for andre, jf. pkt. 3.1 og 3.2 ovenfor. Departementet understreker at det kun er i de tilfellene det ikke foreligger slikt samtykke, at reglene som foreslås her får betydning. Videre er det slik at taushetsplikten etter forvaltningsloven bare gjelder ”noens personlige forhold”, dvs. ikke alle typer opplysninger om enkeltpersoner. Det at opplysningene regnes som personopplysninger etter personopplysningsloven medfører for eksempel ikke i seg selv at de er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven.

5.2 Nærmere om forslaget

5.2.1 Forslag til unntak fra taushetsplikten for ansatte på mottak
For mottak med privat driftsoperatør gjelder allerede et generelt unntak fra taushetsplikten overfor UDI, jf. punkt 3.1 ovenfor. UDI kan altså få tilgang til relevante opplysninger fra disse mottakene i dag. Det finnes ikke tilsvarende unntak fra taushetsplikten for mottak med kommunal driftsoperatør. Etter departementets syn bør de samme reglene gjelde for mottak med offentlig operatør for så vidt gjelder utlendingsmyndighetenes tilgang til opplysninger til bruk i enkeltsaker etter utlendingsloven. Private og kommunale driftsoperatører konkurrerer om de samme kontraktene med UDI, og for utlendingsmyndighetene får det da et preg av tilfeldighet om de får opplysninger fra mottaket eller ikke.

Opplysninger om den enkelte beboer som ansatte ved mottak har, kan ha betydning for utlendingsforvaltningen i en lang rekke sammenhenger. Det er av avgjørende betydning for riktig og effektiv behandling av utlendingssaker, at sakene er tilstrekkelig opplyst og bygger på et korrekt faktisk grunnlag, jf. også forvaltningens utredningsplikt etter fvl. § 17. Opplysninger mottaket besitter kan være egnet til å bekrefte eller avkrefte opplysninger asylsøkeren har gitt til utlendingsforvaltningen, og eventuelt gi grunnlag for å igangsette videre undersøkelser. Det kan for eksempel dreie seg om opplysninger om hvilket språk beboeren snakker til daglig eller andre forhold som er egnet til å si noe om beboerens identitet og tilknytning til det område eller land vedkommende har oppgitt å komme fra. Videre kan det dreie seg om opplysninger av betydning for fastsettelse av beboerens alder, for eksempel hvilken sosial omgang søkeren har med potensielt jevnaldrende ved samme mottak, besøk, permisjoner o.l., eller hvilken kontakt søkeren har med ev. familie. Informasjon om menneskehandel, kjønnslemlestelse eller tvangsekteskap er andre eksempler på opplysninger som kan være av betydning for avgjørelsen av beboerens asylsak. Politiet kan ha behov for ellers taushetsbelagte opplysninger om beboeren i forbindelse med uttransportering etter endelig avslag på søknaden om asyl.

Utlendingsforvaltningens behov for opplysninger må veies mot beboernes behov for tillitt til de ansatte. Et sentralt hensyn bak reglene om taushetsplikt er at det kan få uheldige virkninger for tillitsforholdet til forvaltningen dersom opplysninger som er gitt i en bestemt saklig sammenheng brukes ut over denne sammenhengen. Et slikt tillitsforhold er særlig viktig på området for helse- og omsorg. Det kan argumenteres med at det vil være problematisk at en beboer ikke skal kunne gi opplysninger av personlig karakter uten at utlendingsmyndighetene skal ha rett til innsyn i disse. Departementet mener imidlertid at unntak fra taushetsplikten for ansatte ved mottak ikke vil være uforutsigbart eller uforholdsmessig inngripende overfor beboeren. En person som bor på mottak er i Norge fordi vedkommende har søkt om asyl. Formålet med oppholdet er med andre ord at norske myndigheter skal behandle vedkommendes søknad om asyl. Dersom opplysninger ikke skal kunne videreformidles til utlendingsmyndighetene, vil det kunne bli fattet vedtak på mangelfullt beslutningsgrunnlag. På denne bakgrunn foreslår departementet at det gjøres unntak for taushetsplikten etter forvaltningsloven. Det gjøres imidlertid ingen unntak fra yrkesmessig taushetsplikt, for eksempel etter helsepersonelloven.

5.2.2 Forslag til unntak fra taushetsplikten for ansatte på omsorgssentre mv.
For ansatte i omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere foreslår departementet en begrenset opplysningsplikt. Omsorgssentrenes rolle er annerledes enn ordinære mottak, idet de også fungerer som omsorgsbase for barn i en særlig sårbar situasjon. Departementet foreslår at ansatte ved omsorgssentre skal ha opplysningsplikt etter anmodning og adgang til å gi opplysninger av eget tiltak til utlendingsmyndighetene uten hinder av taushetsplikten etter barnevernloven § 6-7, for opplysninger om en beboers opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder. Begrunnelsen for innføringen av en opplysningsplikt og opplysningsrett med hensyn til de angitte opplysningene, er at det vil være til barnets beste at disse opplysningene blir videreformidlet til utlendingsmyndighetene, slik at de kan tas hensyn til ved behandling av barnets asylsak.

Det gjøres allikevel unntak fra opplysningsplikten dersom opplysningene er mottatt under behandling. Med opplysninger gitt under behandling menes i denne sammenheng opplysninger gitt mens barnet er i en behandlingssituasjon med fagkyndig, for eksempel for traumer og lignende. Opplysninger som den ansatte får, men som ikke er fremkommet i en behandlingssituasjon, faller utenfor. Dette gjelder selv om den ansatte har fagkyndig bakgrunn, forutsatt at vedkommende ikke har taushetsplikt etter annen særlovgivning.

Når det gjelder øvrige opplysninger om en beboer ved et omsorgssenter, vil de vanlige reglene om taushetsplikt og adgang til å videreformidle opplysninger etter barnevernloven § 6-7 gjelde. Dette innebærer at når det gjelder øvrige opplysninger om barnet, herunder andre opplysninger om barnets historie, vil det være en adgang til å formidle disse opplysningene uten samtykke dersom formidling er nødvendig for å ivareta det aktuelle barnets beste ved behandlingen av dets asylsøknad eller dets bosetting eller retur, jf. barnevernloven § 6-7 tredje ledd.

5.2.3 Forslagenes anvendelsesområde.
Unntakene fra taushetsplikten begrenses til å gjelde overfor de instanser som har oppgaver knyttet til saker etter utlendingsloven. Det vil i praksis innebære at UDI, UNE og politiet kan etterspørre og motta taushetsbelagte opplysninger fra mottak og omsorgssentre, mens det gjelder taushetsplikt overfor alle andre, så vel private som offentlige institusjoner. Det foreslås heller ikke endringer som gjør unntak fra lovbestemt taushetsplikt etter særlover, som for eksempel helsepersonelloven.

Både internt i UDI, UNE og politiet, disse forvaltningsorganene imellom og utad vil alminnelige regler om taushetsplikt gjelde. Politiets utlendingsenhet kan for eksempel ikke la opplysningene tilflyte andre deler av politiet i større grad enn det fvl § 13 b, jf. straffeprosessloven § 61 c og politiloven § 24, tillater.

Taushetsplikten etter både forvaltningsloven og barnevernloven gjelder ”enhver som utfører tjeneste eller arbeid for” mottaket eller omsorgssenteret, dvs. en meget vidtrekkende personkrets. Uttrykket omfatter ikke bare alle ansatte, men også oppdragstakere, hva enten de har faste oppdrag eller bare leilighetsvis utøver beskjedne tjenester. Tolker vil for eksempel kunne omfattes. Det ligger en begrensning i loven ved at vedkommende må utføre arbeid eller tjeneste for mottaket eller omsorgssenteret, eksempelvis vil ikke journalister eller andre i tjeneste for andre omfattes. Personer som kommer til mottaket eller omsorgssenteret utelukkende for å yte tjenester til beboeren vil heller ikke omfattes.

Å gjøre unntak for enhver som har taushetsplikt etter forvaltningsloven eller barnevernloven vil favne for vidt. Hensikten med endringen er kun å sørge for at opplysninger som finnes ved mottak og omsorgssentre kan nyttiggjøres av utlendingsforvaltningen. På denne bakgrunn foreslår departementet at unntaket gjøres gjeldende for ansatte ved mottakene og omsorgssentrene, og i tillegg for ansatte ved andre tiltak etter barnevernloven. Andre tiltak etter barnevernloven kan være aktuelt dersom barn har særlige behov utover det omsorgsentre kan tilby. Dette kan for eksempel gjelde der et barn har rusproblemer, alvorlige atferdsproblemer, eller et barn trenger ekstra omsorg på grunn av lav alder eller andre spesielle behov. Utlendingsmyndighetenes behov for opplysninger fra ansatte ved andre tiltak etter barnevernloven, er det samme som for opplysninger fra omsorgssentrene.

De foreslåtte endringene skal kun frita fra taushetsplikt for så vidt gjelder opplysninger som mottaket eller omsorgssenteret allerede besitter. Forslaget åpner ikke for at utlendingsmyndighetene kan pålegge mottaket eller omsorgssenteret å gjennomføre etterforskningslignende skritt eller iverksette aktiv lytting eller observasjon av beboerne. De ansatte pålegges heller ingen plikt til å føre løpende kontroll med og registrere opplysninger om beboerne utover hva som allerede gjelder, jf. driftsreglementet. Videre er det bare opplysninger som er relevante for avgjørelsen av sak etter utlendingsloven, som omfattes av unntaket fra taushetsplikten, jf. formuleringen ”opplysninger […] til bruk i sak etter loven her”.

Oppsummert medfører altså endringen regelfesting av en opplysningsplikt etter anmodning og en varslingsrett på eget initiativ for så vidt gjelder opplysninger av betydning, men ingen utvidet undersøkelses- eller aktivitetsplikt. Utlendingsmyndighetene må imidlertid kunne kreve at ansatte ved mottak eller omsorgssentre nedtegner informasjon de allerede besitter, men som ikke tidligere er nedtegnet.

Departementet foreslår at unntaket tas inn i utlendingsloven 2008 som ny § 84a. Den vil da som spesialregel gå foran de generelle reglene i forvaltningsloven og barnevernloven, og sikre unntak fra taushetsplikt for opplysninger til utlendingsmyndighetene. Overfor alle andre vil imidlertid fortsatt både forvaltningsloven og barnevernloven gjelde etter sin ordlyd. Ettersom unntaket er begrenset til utlendingsmyndighetene, ser ikke departementet noen grunn til å innta en henvisning til unntaket i forvaltningsloven eller barnevernloven.

6. Departementets forslag til forskriftsbestemmelser

6.1 Innledning
Lovforslaget gir hjemmel til å fastsettes utfyllende forskrifter om hvordan innhenting av opplysninger skal skje. I tillegg kan det for mottak gis utfyllende forskrifter om hvilke opplysninger som skal kunne etterspørres. Ved utformingen av forskriftsbestemmelsene er det forsøkt tatt hensyn til de rettssikkerhetsbehov som gjør seg gjeldende for beboerne og den vanskelige dobbeltrollen ansatte ved mottak og omsorgssentre kan føle seg utsatt for ved at de på samme tid både skal arbeide med beboerne i en form for veilednings- og omsorgssituasjon, samtidig som de skal gi opplysninger om dem til utlendingsmyndighetene.

For beboerne vil det være viktig at de fra første stund er klar over hvilke opplysninger som vil kunne videreformidles til utlendingsmyndighetene. For de ansatte ved mottakene og omsorgssentrene vil det være viktig å ha klarhet i egen rolle, slik at de ikke føler seg innsatt i en slags angiverposisjon overfor dem de er satt til å hjelpe i det daglige.

Forskriftsbestemmelsene anses således å være et viktig bidrag til å gi både beboere og de ansatte forutsigbarhet i hverdagen.

6.2 Nærmere om forslaget

6.2.1 Felles bestemmelser for mottak og omsorgssentre
Før avgjørelse i en asylsak treffes skal det vurderes å innhente opplysninger i saken fra mottak eller omsorgssentre.

Forespørsel om utlevering av opplysninger skal skje skriftlig, inneholde en referanse til den aktuelle saken/beboeren og konkret angi hva som etterspørres. Utlendingsmyndighetene kan ikke be om å få oversendt løpende enhver opplysning om enhver beboer som antas å ha relevans. Skriftlighet i bestilling og tilbakemelding vil til en viss grad innebære at ansatte ved mottak og omsorgssentre får tid til å områ seg og tenke gjennom og systematisere hvilke opplysninger det er relevant å gi videre. Dette vil også kunne gi bedre kvalitet på de opplysningene som oversendes utlendingsmyndighetene enn det som eventuelt ville ha fremkommet gjennom en mer eller mindre tilfeldig telefonsamtale mellom saksbehandler i utlendingsforvaltningen og en ansatt ved mottaket eller omsorgssenteret.

Utlendingsmyndighetene kan bare kreve oversendt eksisterende dokumentasjon og informasjon. Det vil si at det ikke kan kreves at det produseres ny dokumentasjon, eller at mottaket eller omsorgssenteret pålegges å gjennomføre undersøkelser for å fremskaffe ny informasjon. Dog kan utlendingsmyndighetene kreve at allerede eksisterende informasjon nedtegnes.  Videre kan utlendingsmyndighetene be om en samtale med de ansatte ved mottaket eller omsorgssenteret. Dette kan skje ved personlig møte eller på telefon. I begge tilfeller skal det lages et referat som undertegnes av deltakerne. Referatet skal journalføres av utlendingsforvaltningen og legges på saken. Dette sikrer notoritet og åpenhet rundt de opplysningene som tilflyter utlendingsmyndighetene og som benyttes som grunnlag for avgjørelsen av den enkelte sak. Det vil også være viktig dersom det senere klages over avslag på søknad om asyl og partene ønsker innsyn i saken.

Av hensyn til beboerens rettssikkerhet og beskyttelse mot vilkårlige og ikke-etterprøvbare kilder og opplysninger, vil det ikke være mulig å varsle utlendingsmyndighetene anonymt. Dersom en ansatt ikke ønsker å stå som avsender, kan rapportering sendes fra mottakets eller omsorgssenterets leder.

6.2.1 Innhenting av opplysninger fra mottak
Opplysningene som etterspørres må være relevante for behandlingen av asylsøknaden. Det vil for eksempel være relevant å be om opplysninger som kan bidra til å avklare en beboers opprinnelsesland, identitet, og asylgrunnlag. Også andre opplysninger kan være relevante.

Opplysninger som kan bidra til å avklare en beboers opprinnelsesland kan være opplysninger om at en beboer har mye kontakt med asylsøkere med en annen nasjonalitet enn den vedkommende har oppgitt under asylintervju eller at beboeren ikke vanligvis snakker det språk som søkeren er intervjuet på. Opplysninger som kan bidra til å avklare en beboers identitet kan være opplysninger om at en beboer benytter flere navn eller besitter dokumenter som kan bidra til å fastsette identiteten.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser

Formålet med forslaget er å gi utlendingsmyndighetene mulighet til å få et best mulig grunnlag for å avgjøre en sak, ved å gi rett til å innhente relevante opplysninger som ansatte ved mottak og omsorgssentre har.

Utlendingsdirektoratet har også i dag mulighet til å innhente slik informasjon fra mottak som ikke har kommunal driftsoperatør. Forslaget kan allikevel medføre behov for ytterligere rutiner og opplæring i Utlendingsdirektoratet. Forslaget kan også medføre noe lenger saksbehandlingstid i forbindelse med innhenting av opplysninger. På den annen side vil innhentet informasjon kunne bidra til å belyse uklare forhold, og dermed redusere behovet for annen utredning. Det er derfor grunn til å tro at forslaget totalt sett kan føre til kortere saksbehandlingstid.

For mottak og omsorgssentre kan forslaget medføre noe økt administrasjon i forbindelse med opplæring, og en viss økning i skriftlig rapportering om den enkelte beboer til utlendingsforvaltningen. Det må også påregnes noen ressurser til eventuelle intervjuer med saksbehandlere i utlendingsforvaltningen.

Det antas at et eventuelt behov for økte ressurser ikke er vesentlig og kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Med hilsen

 

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef
                                                                               Birgitte Ege
                                                                               avdelingsdirektør

 

3 vedlegg: - Forslag til lovendring
                - Forslag til forskriftsendring
                - Liste over høringsinstanser