Høringsbrev

Høring – endringer i utlendingsforskriften – kontroll med reisende som kom-mer fra eller reiser til Svalbard

1. Innledning
Justis- og politidepartementet sender med dette på høring et forslag om å innta en ny bestemmelse i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften). I dag åpner utlendingsforskriften for at det kan foretas innreisekontroll av utlendinger som kommer fra Svalbard. I henhold til Schengenregelverket er norske myndigheter pålagt å foreta kontroll av alle som passe-rer en Schengen yttergrense. Siden Svalbard ikke er en del av Schengenområdet, må det foretas kontroll av alle som reiser mellom Svalbard og det norske fastlandet. Det foreslås derfor at det skal foretas både inn- og utreisekontroll, og at denne kontrollen skal omfatte både utlendinger og nordmenn.

For norske borgere vil pass eller nasjonalt ID-kort tilfredsstille grenseforordningens krav til ID-kontroll av nordmenn. ID-kort er pr. i dag ikke tilgjengelig i Norge, men de skal etter planen være klare for utstedelse høsten 2011. Da det ikke er ønskelig å innfø-re passplikt for norske borgere som reiser mellom Svalbard og fastlandet, foreslås en overgangsordning, som innebærer at nordmenn kan legitimere seg med annet godkjent ID-dokument frem til nasjonalt ID-kort innføres i Norge.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Instansene bes vurdere om forslaget bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd. Eventuelle merknader til for-slaget bes sendt Justis- og politidepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innen 10. september 2010. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i word-format til jannicke.saether@jd.dep.no.

2. Bakgrunn for forslaget
Norges avtale med EU om norsk tilslutning til Schengenregelverket fra 1999 gjør det klart at Svalbard som territorium faller utenfor Schengenområdet. Dette skyldes at Svalbardtraktaten fra 1920 slår fast at borgere i land som er parter til traktaten skal ha lik rett til adgang og opphold på øygruppen, noe som ville være vanskelig å forene med Schengensamarbeidets krav til innreisekontroll. Europaparlaments- og rådsforordning nr. 562/2006 av 15. mars 2006 om innføring av fellesskapsregler som regulerer beve-gelsen av personer over grenser (grenseforordningen) pålegger partene å foreta kont-roll av alle som passerer Schengenområdets yttergrense. Grenseforordningen er godtatt fra norsk side og gjennomført i norsk rett. Som en følge av dette må det foretas kontroll av alle som reiser mellom Svalbard og det norske fastlandet.

I henhold til grenseforordningen skal alle personer som passerer ytre Schengengrense gjennomgå en minimumskontroll for å fastslå identitet på grunnlag av fremvisning av reisedokumenter. Utlendingsforskriften av 1990 åpnet kun for innreisekontroll av ut-lendinger som kom fra Svalbard. I høringsbrev til ny utlendingsforskrift 16. februar 2009 uttalte Arbeids- og inkluderingsdepartementet at det for tiden pågår et arbeid med å foreta praktiske tilpasninger i reglene om identitetskontroll ved reiser til og fra Sval-bard, og at departementet ville komme tilbake med forslag til forskriftsregler så snart som mulig. Siden dette arbeidet fortsatt pågikk ved ny forskrifts ikrafttredelse 1. januar 2010, ble bestemmelsen i gammel utlendingsforskrift videreført som en midlertidig løs-ning.

3. Gjeldende rett
Lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlen-dingsloven) gjelder ikke for Svalbard, men Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om kontroll med reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard, jf. utlendingsloven § 6 fjerde ledd. Utlendingsloven av 1988 åpnet kun for fastsettelse av nærmere regler for kontroll av utlendinger som kom fra Svalbard. Av hensyn til grenseforordningens krav til inn- og utreisekontroll ble Kongens forskriftskompetanse utvidet i ny utlendingslov. Endringen innebærer at det nå kan gis bestemmelser om at det kan foretas kontroll både av utlendinger og av norske borgere. Videre innebærer endringen at det kan gis bestemmelser om både inn- og utreisekontroll.

Utlendingsforskriften § 1-15 har overskriften ”Kontroll med reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard”. I påvente av en ny kontrollordning for reisende mellom Sval-bard og fastlandet er det materielle innholdet i bestemmelsen foreløpig ikke vedtatt, jf. ovenfor. Den midlertidige bestemmelsen som er gitt i utlendingsforskriften § 20-19 fast-setter at bestemmelsene om inn- og utreise i lovens kapittel 2 og forskriftens kapittel 2 til 4 gjøres gjeldende for utlendinger som kommer fra Svalbard. For utenlandske rei-sende med turistskip (cruiseskip) eller luftfartøy, som etter opphold i annen del av riket reiser til Svalbard og senere vender tilbake derfra, kan Utlendingsdirektoratet etter søknad fra vedkommende selskap gjøre unntak.

Samarbeid om grensekontrollen er en av grunnpilarene i Schengensamarbeidet. Dette omfatter opphør av personkontroll på indre Schengengrenser og samarbeid om kontroll på de ytre Schengengrensene[1].  Av utlendingsloven § 15 om gjennomføring av grense-kontroll fremgår det at inn- og utreisekontroll som hovedregel gjennomføres ved ytre Schengengrense. Det følger av utlendingsforskriften § 4-1 at kontroll med inn- og utrei-se skal foretas i samsvar med grenseforordningen. Forordningen med vedlegg 1 – 8 er inntatt som vedlegg 9 til forskriften.

Utlendingsforskriften gjengir enkelte av grenseforordningens sentrale forpliktelser. Det følger for eksempel av utlendingsforskriften § 4-12 første ledd at alle personer ved inn- og utreise skal gjennomgå en minimumskontroll for å fastslå identitet på grunnlag av fremvisning av reisedokumenter, i henhold til grenseforordningen artikkel 7 nr. 2. Av bestemmelsens annet ledd fremgår det at enhver som ikke omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen ved inn- og utreise skal underkastes en grundig kontroll i henhold til grenseforordningen artikkel 7 punkt 3 og Europaparlaments- og rådsforord-ning (EF) nr. 81/2009 av 14. januar 2009. Utøvelse av grensekontroll på ytre Schengengrenser skal gjennomføres i henhold til et felles regelverk, men at slik gren-sekontroll gjennomføres er fullt ut et nasjonalt ansvar. Schengensamarbeidet forutsetter at alle medlemsland ivaretar sine forpliktelser på en måte som også ivaretar kontrollbehovet til de øvrige Schengenlandene. Schengenlandenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre ulovlige grensepasseringer.

_______________________
[1] Schengensamarbeidet samt indre og ytre Schengengrenser er definert i utlendingsforskriften § 1-19. 

4. Nærmere om forslaget
Siden Svalbard som territorium faller utenfor Schengenområdet, skal det foretas yt-tergrensekontroll av alle reisende mellom Svalbard og fastlandet. Herværende forslag innebærer at det i utlendingsforskriften fastsettes at det skal foretas inn- og utreise-kontroll av alle reisende som kommer fra eller reiser til Svalbard. Kontrollen skal gjen-nomføres i henhold til grenseforordningen. Inn- og utreisekontrollen må med andre ord innebære at personer som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen gjennom-går en minimumskontroll for å få fastslått identitet på grunnlag av fremvisning av reise-dokumenter. Tredjelandsborgere skal gjennomgå en grundigere kontroll, bl.a. for å fastslå om det finnes tegn på at dokumenter er forfalsket, eller om vedkommende har nødvendig innreisetillatelse eller er innmeldt i SIS (Schengen informasjonssystemet) med henblikk på nekting av innreise.

Utlendinger som kommer fra Svalbard skal i dag i henhold til utlendingsforskriften § 20-19 fremvise pass eller annet gyldig reisedokument ved innreise. Departementet foreslår at bestemmelsen i utlendingsforskriften § 20-19 oppheves, og at bestemmelsen, med enkelte endringer, inntas i § 1-15. Nytt ved forslaget er som nevnt ovenfor at det skal foretas både inn- og utreisekontroll av alle (dvs. nordmenn, personer som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen og tredjelandsborgere) ved reise til og fra Svalbard. Hvilke legitimasjonsdokumenter utstedt av EØS- eller EFTA-land som god-kjennes som reisedokument fremgår av utlendingsforskriftens vedlegg 4. For norske borgere vil pass eller nasjonalt ID-kort tilfredsstille grenseforordningens krav til mini-mumskontroll. Nasjonalt ID-kort er imidlertid p.t. ikke tilgjengelig i Norge. Kortene skal etter planen være klare for utstedelse høsten 2011. Departementet ønsker av prinsipielle grunner ikke å oppstille passplikt for nordmenn ved reiser innenfor norsk territorium. Dette vil kunne skape et feilaktig inntrykk av øygruppens status, samtidig som det trolig vil oppfattes som upraktisk for nordmenn bosatt på Svalbard. En bedre kont-rollordning for reisende til og fra Svalbard bør imidlertid være på plass før høsten 2011. Det foreslås derfor en overgangsordning når det gjelder norske borgere, ved at disse skal kunne fremvise annen legitimasjon inntil nasjonalt ID-kort er innført.

Formålet med en slik overgangsordning er å unngå at det i realiteten innføres passplikt for nordmenn ved reiser i Norge. Samtidig er det viktig at nasjonalt regelverk så langt som mulig tilfredsstiller grenseforordningens krav til inn- og utreisekontroll, også i en overgangsfase. Det er bl.a. viktig å sikre at ID-dokumentet som forevises kan autentise-re rett person. På denne bakgrunn mener departementet at tillatte ID-dokumenter for norske borgere som et minimum må inneholde navn, bilde og fødselsdato. Videre må dokumentene være utstedt i Norge. For å synliggjøre hvilke dokumenter som godkjen-nes som reisedokument, bør en opplisting inntas i forskriften. Vi foreslår at man for norske borgere godtar bankkort, førerkort utstedt etter 1998 eller Forsvarsdepartemen-tets identitetskort (FD-ID), da dette er dokumenter det stilles relativt høye krav til do-kumentert identitet for å få utstedt. Ved utstedelse av bankkort med bilde krever de aller fleste norske banker at man legitimerer seg med pass. Ved utstedelse av førerkort kreves det at innehaver har fast bopel i Norge, og i tillegg akseptabel legitimasjon med navn, fødselsnummer og bilde. (”Akseptabel legitimasjon” er bl.a. norsk pass, norsk bankkort med bilde eller norsk førerkort.) FD-ID utstedes til personer som gjør tjeneste for eller er ansatt i forsvarssektoren. For å få utstedt kortet kreves primært legitimasjon ved pass, førerkort, bankkort med bilde eller Postens ID-kort.

Det legges ikke opp til en ordning der det må foretas søk i Folkeregisteret e.l. for å kontrollere om en person er norsk borger. Det vil i praksis derfor være vanskelig å fore-ta kontroll med at den som fremviser annet godkjent ID-dokument faktisk er norsk, idet også utlendinger kan få utstedt de dokumentene som foreslås godkjent som reisedokument. Det stilles imidlertid relativt strenge krav til dokumentert identitet ved utstedelse av disse dokumentene, og departementet mener derfor at formålet med å foreta identitetskontroll langt på vei er ivaretatt.

Særlig barn under 12 – 13 år vil kunne ha problemer med å få utstedt andre godkjente ID-dokumenter enn pass. For å unngå at det i realiteten innføres passplikt for disse, foreslår departementet at barn som reiser i følge med voksne ikke må forevise gyldig reisedokument; de kan i stedet identifiseres av medreisende passasjer. Samme løsning er valgt i forskrift 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten. For yngre barn som reiser alene, vil trolig pass være eneste gyldige reisedo-kument. Schengenregelverkets krav om ID-kontroll kan imidlertid ikke fravikes helt i disse tilfellene, og fremvisning av pass vil da være eneste tilfredsstillende løsning.

Overgangsordningen for norske borgere vil falle bort når nasjonalt ID-kort innføres i Norge. Som for pass, vil det ikke bli aldersbegrensninger knyttet til nasjonalt ID-kort, men kortene vil få en mer avgrenset gyldighetstid for barn enn for voksne.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser
Innføring av ny kontrollordning for reisende mellom Svalbard og fastlandet vil gjøre det nødvendig å bemanne og utstyre politiets kontrollposter ved Tromsø og Gardermoen flyplasser slik at de er operative ved alle avganger og ankomster mellom disse destina-sjonene. Spesielt Troms politidistrikt vil måtte avsette mer ressurser til grensekontroll enn tilfellet er i dag. Det legges til grunn at denne økte ressursbruken vil kunne dekkes innenfor rammen av de ordinært tildelte bevilgninger.

Med hilsen

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                               Nina E. D. Mørk
                                                               fung. avdelingsdirektør

 

2 vedlegg:
- forslag til forskriftsendring
- liste over høringsinstanser