Høringsbrev

 

Høring om EMD-reformen (rapportering om Norges oppfølging av Interlaken- og Izmir-erklæringen)


1. Innledning
Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD) behandler individklager mot Europarådets 47 medlemsstater om påståtte brudd på den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). EMD står i dag overfor store utfordringer med hensyn til å behandle den raskt voksende mengden med innkomne klager. For tiden har domstolen mer enn 160 000 klager til behandling, og tallet øker stadig. Over halvparten av sakene gjelder klager mot Russland, Tyrkia, Romania og Italia. Rundt 90 % av klagene blir avvist. Av de resterende sakene er mer enn halvparten såkalte repetitive saker, det vil si saker som er tilnærmet identiske med tidligere saker der den innklagede staten er dømt for brudd på konvensjonen. 86 av de 61 307 klagene som ble registrert av EMD i 2010 var mot Norge. Pr. 30. juni 2011 hadde Norge 21 dommer mot seg. Norge bidrar således i liten grad til belastningen på domstolen.

Det pågår et betydelig reformarbeid på Europarådsnivå som skal bidra til å gjøre domstolen mer effektiv. Dette reformarbeidet er beskrevet nedenfor i punkt 2. Som ledd i reformarbeidet har nasjonalstatene i to erklæringer (henholdsvis Interlaken- og Izmir-erklæringen, se punkt 3) forpliktet seg til å utføre en rekke tiltak på nasjonalt plan for å bedre gjennomføringen av EMK og redusere sakstilfanget til EMD. Begge erklæringene er vedlagt dette høringsbrevet (vedlegg 1 og 2). Innen utgangen av 2011 skal statene rapportere til Europarådets ministerkomité om tiltak som er truffet for å følge opp Interlaken- og Izmir-erklæringene på nasjonalt plan (se vedlegg 3). Det er Justisdepartementet som koordinerer rapporteringen. Departementet ønsker innspill fra høringsinstansene på de ulike tiltakene som kommenteres i punkt 4 nedenfor, og innspill til andre mulige tiltak som kan bidra til å forbedre domstolens effektivitet.

Det bes om at eventuelle bidrag sendes til lovavdelingen@jd.dep.no og til fungerende lovrådgiver Audgunn Syse i Lovavdelingen på e-postadresse audgunn.syse@jd.dep.no innen 1. desember 2011.

2. Reformarbeidet i Europarådet
Europarådets ministerkomité vedtok i 2004 en reformpakke for å styrke effektiviteten av EMKs kontrollsystem og sikre domstolens fremtid. Denne omfatter blant annet EMK protokoll 14 om endring av konvensjonens kontrollsystem samt en rekke anbefalinger (rekommandasjoner) til medlemsstatene om tiltak for å forebygge og reparere menneskerettsbrudd nasjonalt.

Allerede kort tid etter vedtakelsen i 2004 var det klart at de aktuelle tiltakene ikke er tilstrekkelige til å gjøre EMD i stand til å behandle den stadig økende strømmen av klager. Det ble derfor besluttet å opprette en “gruppe av vise personer” som skulle foreslå ytterligere reformtiltak for å effektivisere EMKs kontrollsystem. Vismannsgruppen fremla sin rapport i november 2006. Rapporten inneholdt en rekke tiltak, herunder forslag om innføring av en ny silingsmekanisme, styrking av samarbeidet mellom EMD og nasjonale domstoler ved å åpne for at nasjonale domstoler kan be EMD om rådgivende uttalelser, utarbeidelse av domstolsvedtekter for å gjøre domstolen mer fleksibel og styrking av nasjonale rettsmidler. Som ledd i oppfølgingen av dette arbeidet ble det nedsatt en refleksjonsgruppe, DH-S-GDR, under styringskomiteen for menneskerettigheter (CDDH). Refleksjonsgruppen (i dag kalt ”reformgruppen”) fikk i mandat å foreslå konkrete tiltak for å følge opp anbefalingene i rapporten fra vismannsgruppen og andre tiltak som kan bedre domstolens situasjon. Dette arbeidet pågår fremdeles. Reformgruppen møtes 2-3 ganger i året for å drøfte ulike tiltak og stake ut kursen for det videre reformarbeidet.

3. Interlaken- og Izmir-erklæringene
Interlaken-konferansen ble arrangert av det sveitsiske formannskapet i Europarådets ministerkomité 18.-19. februar 2010. Formålet med konferansen var å oppnå enighet om tiltak som anses nødvendige for å sikre EMDs effektivitet og fremtid i lys av det pågående reformarbeidet. Resultatet ble Interlaken-erklæringen. Det tyrkiske formannskapet arrangerte en oppfølgingskonferanse i Izmir 26.-27. april 2011, som resulterte i Izmir-erklæringen. I begge erklæringene er det inntatt en handlingsplan, og en rekke av tiltakene der retter seg mot statene. Statene har forpliktet seg til å rapportere til Europarådet om oppfølgningen av handlingsplanene innen utgangen av 2011.

4. Norges innsats i reformarbeidet
Norge har engasjert seg i reformarbeidet gjennom deltakelse i Europarådets ministerkomité og i de underliggende ekspertkomiteene (blant annet CDDH og reformgruppen). Videre søker Norge å bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i medlemsstater i Europarådet som har mange saker for EMD.
 
Norge bidrar også finansielt, og tok initiativ til opprettelsen av Europarådets menneskerettsfond Human Rights Trust Fund (HRTF). Norge betalte første bidrag til fondet i juli 2008, og ble etterfulgt av Tyskland og Nederland. I 2010 sluttet også Finland og Sveits seg til fondet. Norge, Tyskland, Nederland, Finland og Sveits har til sammen bidratt med ca. 40 millioner kroner til fondet. Fra norsk side arbeides det for at flere land skal slutte seg til fondet. Prosjektporteføljen til fondet omfattet pr. januar 2011 blant annet tiltak for effektiv gjennomføring av nasjonale dommer og et program for menneskerettsopplæring rettet mot dommere og påtalemyndigheten (HELP II-programmet). Det finnes ytterligere informasjon om fondets virksomhet i Stortingsmelding nr. 20 (2010-2011).

Videre har Norge nylig inngått en rammeavtale med Europarådet om frivillige bidrag i størrelsesorden 20 millioner over tre år til støtte for organisasjonens kjerneområder. Under denne avtalen er det naturlig at prosjekter til støtte for menneskerettighetsarbeid vil bli prioritert.

5. Temaer det skal rapporteres om
Styringskomiteen for menneskerettigheter i Europarådet (CDDH) har utarbeidet det skjemaet som statene skal følge ved rapporteringen (se vedlegg 3). I det følgende gjengis og kommenteres ti punkter som departementet gjerne mottar synspunkter på.

1. Continuing to increase, where appropriate in co-operation with national human rights institutions or other relevant bodies, the awareness of national authorities of the Convention standards and to ensure their application;

EMDs egen database, HUDOC, er hovedkilden til informasjon om EMDs praksis for norske myndigheter. Norge har i 2011 bidratt med 1 million kroner for å utvikle en ny søkemotor for HUDOC. Alle dommer i saker mot Norge fra EMD publiseres også på www.lovdata.no.

Lovdata samarbeider med Norsk senter for menneskerettigheter (SMR), som utarbeider sammendrag av kategori 1-dommene på norsk (det vil si saker som ifølge domstolen selv er av betydning for utvikling, presisering eller endring av domstolens praksis). I tillegg publiseres dommene i sin helhet på engelsk. Publiseringen bidrar til bevisstgjøring, og kan forhindre fremtidige likeartede krenkelser av konvensjonen. SMR gir i tillegg ut en månedlig EMD-bulletin, hvor forrige måneds kategori 1-avgjørelser blir presentert. Det finnes ytterligere informasjon om dette på SMRs hjemmesider.

Hvert år avgir regjeringen en egen stortingsmelding om samarbeidet i Europarådet, hvor det blant annet redegjøres for dommer avsagt mot Norge og andre viktige avgjørelser fra EMD. Det kan videre nevnes at menneskerettigheter, herunder rettighetene i EMK, inngår i undervisningen i sentrale profesjonsutdannelser blant annet ved Politihøyskolen, Kriminalomsorgens utdanningssenter og innenfor helse- og sosialsektoren.

Det bes om innspill til hvordan norske myndigheter best mulig kan ivareta konvensjonens standarder og sørge for at disse etterleves i praksis.

2. Fully executing the Court’s judgments, ensuring that the necessary measures are taken to prevent further similar violations

Etter EMK artikkel 46 nr. 1 har statene plikt til å ”rette seg etter domstolens endelige dom i enhver sak de er parter i”. Konvensjonen gir ingen nærmere redegjørelse for hva som inngår i denne plikten, men det følger av EMK artikkel 46 nr. 2 at Europarådets ministerkomité skal føre tilsyn med at medlemsstatene etterlever EMDs dommer. Gjennom komiteens tilsynspraksis har innholdet i forpliktelsen etter EMK artikkel 46 nr. 1 blitt klarere.

Norge søker å etterleve EMDs dommer raskt og fullstendig. Vi er ikke kjent med saker hvor gjennomføringen i Norge har blitt ansett som utilfredsstillende.

Ministerkomiteen vedtok i 2008 en anbefaling om effektivisering av statens etterlevelse av EMDs dommer, hvor det anbefales å oppnevne en nasjonal koordinator for oppfølgning av EMDs dommer. I Norge er det Justisdepartementets lovavdeling som står for dette koordineringsarbeidet. Departementet arbeider med å utforme rutiner for oppfølging av dommer mot Norge. 

3. Taking into account the Court’s developing case-law, also with a view to considering the conclusions to be drawn from a judgment finding a violation of the Convention by another state, where the same problem of principle exists within their own legal system

Norske domstoler ser hen til eventuelle relevante EMD-dommer når tvistespørsmål avgjøres. Det samme gjør norske myndigheter i sin løpende virksomhet og ved utarbeiding av lovforslag. Sentralforvaltningen arbeider etter et sektorprinsipp, som innebærer at hvert enkelt departement er ansvarlig for å følge utviklingen innenfor sitt fagområde. I tillegg har Justisdepartementet et mer generelt ansvar for gjennomføringen av menneskerettighetene i norsk rett, blant annet gjennom ansvaret for menneskerettsloven.

Intervensjonsadgangen i artikkel 36 benyttes forholdsvis sjelden i saker for EMD. Det finnes få eksempler på intervensjon fra Norge i EMD-saker mot andre stater.

4. Ensuring, if necessary by introducing new legal remedies, whether they be of a specific nature or a general domestic remedy, that any person with an arguable claim that their rights and freedoms as set forth in the Convention have been violated has available to them an effective remedy before a national authority providing adequate redress where appropriate

Det er flere måter å påberope brudd på konvensjonen overfor norske domstoler og forvaltningsmyndigheter. Brudd kan anføres blant annet som bakgrunn for sivile krav (herunder erstatning eller ugyldighet av et forvaltningsvedtak eller en dom), straffereduksjon eller prosessuelle rettigheter (eksempelvis krav på rettferdig rettergang (fair trial)).

Brudd på konvensjonen kan påberopes overfor ulike offentlige organer og gjennom ulike klageordninger, herunder gjennom klage til sivilombudsmannen. 
Vi imøteser høringsinstansenes synspunkter på den adgangen potensielle klagere har til å påberope menneskerettsbrudd overfor norske myndigheter. 

5. Considering the possibility of seconding national judges and, where appropriate, other high-level independent lawyers, in particular on the application procedures and admissibility criteria.

Flere land har sekundert jurister til EMD for å styrke domstolens kapasitet. For Norges vedkommende er dette temaet til vurdering.

6. Ensuring review of the implementation of the recommendations adopted by the Committee of Ministers to help State Parties to fulfill their obligations

I reformpakken fra 2004 inngår en rekke rekommandasjoner som har til formål å redusere tilfanget av nye saker for domstolen, blant annet en rekommandasjon om å forbedre adgangen til å benytte nasjonale rettsmidler ved brudd på EMK, en rekommandasjon om å innføre ordninger som kan sikre at lovgivning og forvaltningspraksis er i samsvar med EMK og en rekommandasjon om opplæring i EMK på universitetsnivå, se St.prp. nr. 4 (2004-2005). Norske myndigheter vurderer løpende regelverk og praksis i lys av disse rekommandasjonene.

7. Ensuring that comprehensive and objective information is provided to potential applicants on the Convention and the Court’s case law, in particular on the application procedures and admissibility criteria.

Klager mot Norge utgjør som nevnt en liten andel av EMDs saksportefølje. Som illustrasjon nevnes at i 2010 avgjorde EMD 77 saker mot Norge. Én sak ble avgjort ved dom, mens de resterende ble avvist eller strøket fra sakslisten. Andelen saker mot Norge som blir avvist indikerer at veiledning kan være nyttig for å avverge at det fremsettes unødige klager. Veiledningen til potensielle klagere til EMD er per i dag ikke formalisert eller lagt til en bestemt institusjon i Norge. Vi ber om synspunkter på veiledningssituasjonen, herunder på hvem som bør gi veiledning, og hvordan den best kan gis (i form av brosjyrer, informasjon via relevante nettsider el.)

8. Facilitating, where appropriate, within the guarantees provided for by the Court and, as necessary, with the support of the Court, the adoption of friendly settlements and unilateral declarations.

Norge er positiv til å inngå forlik og avgi ensidige erklæringer når saken tilsier det, for eksempel hvis det avdekkes et strukturelt problem. Per i dag har det vært få saker hvor spørsmålet har kommet på spissen.

9. Cooperating with the Committee of Ministers, after a final pilot judgment, in order to adopt and implement general measures capable of remedying effectively the structural problems at the origin of repetitive cases

Norge har per i dag ingen pilotdommer eller dommer i repetitive saker mot seg.

10. Ensuring, if necessary by improving the transparency and quality of the selection procedure at national level, full satisfaction of the Convention’s criteria for office as a judge of the Court, including knowledge of public international law and of the national legal system as well as proficiency in the least one official language.

I 2009 ble det utarbeidet en fast prosedyre for nominasjon av kandidater til stillingen som norsk dommer i EMD, jf. brev fra Justisdepartementet 3. november 2009 (vedlegg 4). Prosedyren tar hensyn til anbefalingene fra Europarådets parlamentarikerforsamling. Prosedyren lå til grunn for den prosessen som resulterte i at dagens norske dommer i EMD (Erik Møse) ble utnevnt (i 2011). Vi antar at det ikke er behov for ytterligere tiltak på dette punktet.  

 

Med hilsen


Toril K. Høyland
avdelingsdirektør


                                                               Audgunn Syse
                                                               fung. lovrådgiver

 

Til toppen