Høringsbrev

Høring – forslag til endringer i utlendingsloven (karantene for vertsfamilier som er ilagt straff eller særreaksjon for forhold begått mot en au pair)

1. Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) om ileggelse av karantene for vertsfamilier som er ilagt straff eller særreaksjon for forhold begått mot en au pair.

I høringsbrev av 27.1.2012 foreslo departementet endringer i utlendingsloven og

-forskriften for å etablere en ordning med karantene for vertsfamilier som bryter vilkårene for oppholdstillatelse til au pair. Etter innspill i høringsrunden foreslår departementet å utvide grunnlaget for når det kan ilegges karantene til også å omfatte situasjoner der vertsfamilien er ilagt straff eller særreaksjon for forhold begått mot en au pair. I tillegg foreslås det å øke karanteneperiodens maksimale lengde i forhold til det som ble foreslått i høringsbrevet av 27.1.2012.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd.

Merknader til forslaget bes sendt Justis- og beredskapsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innen 20.8 2012. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i Word-format (ikke som PDF-fil) til: birgitte.weyde@jd.dep.no. Spørsmål kan rettes til førstekonsulent Birgitte M. Weyde på samme adresse eller på tlf. 22 24 71 32.

2. Bakgrunn

Departementet sendte 27.1.2012 på høring et forslag om forvaltningstiltak mot vertsfamilier som misbruker aupairordningen (karantene). Forslaget innebar at det gis en ny bestemmelse i utlendingsloven (ul) som åpner for å treffe vedtak om at det ikke skal innvilges oppholdstillatelse for å være au pair hos den aktuelle vertsfamilien, med virkning for ett eller to år. Vilkårene for å ilegge karantene ble foreslått å være at vertsfamilien grovt eller gjentatte ganger bryter vilkår gitt i eller i medhold av utlendingsloven om oppholdstillatelse til au pair. Vilkårene for oppholdstillatelse til au pair er nærmere regulert i Utlendingsdirektoratets (UDI) rundskriv RS 2011-41, jf. utlendingsforskriften § 6-25, jf. ul § 26.

Flere av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, mente at også brudd på straffeloven burde omfattes av karanteneordningen, og at det burde åpnes for å ilegge karantene for en periode på mer enn to år. Departementet er enig i innspillene og foreslår derfor å gjøre enkelte endringer i det opprinnelige forslaget til karantenebestemmelse for vertsfamilier. Endringene anses som vesentlige, og departementet sender derfor forslaget på ny høring til de mest berørte instansene. 

3. Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det ikke adgang til å fatte vedtak om forvaltningstiltak verken mot vertsfamilier som bryter vilkårene for aupairopphold (brudd på utlendingsloven) eller mot vertsfamilier som ilegges straff eller særreaksjon for et forhold begått mot en som på gjerningstidspunktet var au pair hos vedkommende.

4. Dansk rett

Danmark har en ordning som automatisk gir vertsfamilien karantene på ti år hvis vertspersonen eller dennes ektefelle eller samboer ved endelig dom er idømt betinget eller ubetinget fengsel for visse former for straffbare forhold begått mot en person som på gjerningstidspunktet hadde oppholdstillatelse som au pair hos den domfelte. Straffebestemmelsene som omfattes av karantene på ti år, er bl.a. voldtekt, oppnåelse av samleie ved annen ulovlig tvang, oppnåelse av annen kjønnslig omgang enn samleie eller kjønnslig omgang med en person av samme kjønn ved ulovlig tvang, drap, vold, ulovlig tvang, frihetsberøvelse, menneskehandel og trussel om å begå en straffbar handling av grov karakter. Ved dom for brudd på den danske utlendingsloven som følge av bruk av ulovlig arbeid utført av en utlending som på gjerningstidspunktet var au pair hos den domfelte, gis det automatisk karantene på fem år.

Departementet viser for øvrig til høringsbrevet av 27.1.2012, der departementet gjorde rede for andre lands rett på området.

5. Forholdet til menneskerettigheter

Karantene er en forvaltningsmessig og ikke en strafferettslig reaksjon. Det kan likevel anføres at karanteneordningen har en pønal side og vil kunne oppfattes som en form for straff for den aktuelle vertsfamilien. Departementet har derfor vurdert om ileggelse av karantene på grunnlag av ilagt straff for straffbare forhold, kan innebære et brudd på prinsippet om forbudet mot dobbelstraff, jf. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) Protokoll (P) 7 artikkel 4 nr. 1. Denne bestemmelsen setter et forbud mot gjentatt straffeforfølgning: Ingen kan stilles for retten eller straffes på ny for en straffbar handling han allerede er endelig frikjent eller domfelt for.

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har ved vurderingen av straffebegrepet i EMK P7 artikkel 4 nr. 1 foretatt en konkret helhetsvurdering av momenter som nasjonal klassifikasjon av bestemmelsen, normens karakter, sanksjonens innhold og alvor, nasjonal rettslig karakteristikk av tiltaket, formålet med tiltaket, om tiltaket er ilagt etter domfellelse for et straffbart forhold og den prosess som ligger til grunn for sanksjonsileggelsen, jf. Storbråten v. Norway (Application no. 12277/04, Decision of 1 February 2007).[1]

Forutsetningen for å ilegge karantene på bakgrunn av ilagt straff etter forslaget her, er at det foreligger en straffedom for forholdet. Forslaget kan likevel ikke anses som gjentatt forfølgning av samme forhold. Karanteneordningen er en sivilrettslig reaksjon som fratar en eller to personer muligheten til å ha au pair. Videre er formålet med reaksjonen ikke pønalt, men å unngå overgrep mot en framtidig au pair. Dessuten innebærer ileggelse av karantene kun at det ikke kan innvilges oppholdstillatelse som au pair hos den aktuelle vertsfamilien til en utlending som er borger av et land utenfor EU/EØS i en bestemt periode. Adgangen til å ansette praktikant, dagmamma, barnevakt el. fra et EU-/EØS-land berøres ikke av forslaget.

Departementet mener således at forslaget om ileggelse av karantene på bakgrunn av en straffedom ikke vil være i strid med forbudet mot gjentatt straffeforfølgning. Departementet mener at forslaget heller ikke vil være brudd på andre menneskerettigheter, herunder EMK artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv.

6. Nærmere om departementets lovforslag

7.1. Karantene for vertsfamilier som er ilagt straff eller særreaksjon for forhold begått mot en au pair

Formål
På bakgrunn av innspill til høringsforslaget av 27.1.2012 foreslår departementet å utvide den foreslåtte karanteneordningen til også å omfatte situasjoner der en person i vertsfamilien er ilagt straff eller særreaksjon for straffebrudd begått mot en au pair. Hensikten med forslaget er å hindre at andre au pairer utsettes for straffbare forhold, ved at personer som søker om oppholdstillatelse for å være au pair hos en vertsfamilie som tidligere har begått straffbare forhold mot en au pair og derfor er ilagt karantene, ikke vil kunne få søknaden innvilget. Dette vil redusere risikoen for nye overgrep mot eventuelt framtidige au pairer hos den aktuelle vertsfamilien og i tillegg kunne ha en preventiv effekt overfor andre vertsfamilier. Avhengighetsforholdet mellom en au pair og dennes vertsfamilie gjør at au pairer kan være særlig utsatt for utnyttelse, noe som også tilsier at situasjoner der vertsfamilien er ilagt straff eller særreaksjon bør omfattes av karanteneordningen.

Det er ikke grunn til å tro at det vil bli fattet mange vedtak om karantene i henhold til forslaget, men vi legger til grunn at det vil kunne bli oppfattet som svært urimelig dersom slike forhold ikke omfattes av karanteneordningen, når brudd på vilkår om arbeidstid osv. omfattes.

Forslaget
I likhet med ileggelse av karantene som følge av brudd på vilkår for aupairtillatelse, mener departementet at karantene på grunn av straffebrudd ikke bør inntre automatisk som følge av domfellelse slik som i Danmark, men at forvaltningen bør fatte vedtak om karantene når vilkårene er oppfylt.

Departementet foreslår at ileggelse av straff eller særreaksjon skal danne grunnlag for karantene, uavhengig av om det er begått brudd på straffeloven eller straffebud i særlovgivningen. Vi mener det er mest hensiktsmessig og fleksibelt å omfatte ileggelse av straff generelt, men med den begrensning at det straffbare forholdet må være begått mot en person som var au pair hos den aktuelle vertsfamilien på gjerningstidspunktet, og at det aktuelle straffebudet må kunne medføre fengselsstraff av en viss lengde. Med en slik regulering utelukker man at det dukker opp nye situasjoner man ikke forutså ved vedtagelse av bestemmelsen. Departementet mener derfor at en regulering tilsvarende den som fins i Danmark, der dom for brudd på enkelte nevnte straffebud kan føre til karantene, vil være mindre fleksibel.

Videre må straffebruddet kunne føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder, på samme måte som utl. § 66 første ledd om utvisning på bakgrunn av straffbare forhold. Det er altså strafferammen i det konkrete straffebudet som avgjør om det kan ilegges karantene, ikke straffelengden i den konkrete dommen. Dessuten må den straffedømte personen være en person i vertsfamilien, det vil si en av eller begge vertsforeldrene.

Alternativt til å omfatte ileggelse av straff generelt, kan man i bestemmelsen uttrykkelig spesifisere de brudd som skal gi grunnlag for karantene. Dette vil blant annet kunne være brudd på utl. § 108 og straffeloven §§ 166 (falsk forklaring), 192 (voldtekt), 193 (seksuell omgang med misbruk av stilling mv.), 200 (seksuell handling uten samtykke), 201 (seksuelt krenkende eller annen uanstendig atferd), 202 (hallikvirksomhet), 202 a (kjøp av seksuelle tjenester), 204 (pornografi), 205 (medvirkning), 219 (trussel, tvang mv. mot bl.a. ektefelle, barn, foreldre eller andre i sin husstand eller omsorg), 222 (trusler og tvang), 223 (frihetsberøvelse), 224 (utnyttelse til prostitusjon, tvangsarbeid mv.), 225 (slaveri), 227 (trusler om straffbar handling), 228 (legemsfornærmelse), 229 (legemsbeskadigelse), 231 (grov legemsbeskadigelse), 232 (særlig smertevoldende måte eller bruk av kniv eller annet særlig farlig redskap), 233 (drap), 233 a (forbund om å begå grov legemsbeskadigelse eller drap), 237 (uaktsomt forvolde arbeidsudyktighet mv.), 238 (forvolde betydelig skade), 239 (forvolde en annens død), 240 (unndra å hjelpe en gravid kvinne), 242 (hensette noen i hjelpeløs tilstand), 246 (ærekrenkelse) og 247 (skade navn og rykte), begått mot den som på gjerningstidspunktet var au pair hos vedkommende. Hvis en person i vertsfamilien er ilagt straff som følge av brudd på utl. § 108, må utlendingen som er utsatt for de straffbare handlingene ha vært au pair hos vedkommende for at vertsfamilien skal kunne ilegges karantene. Dette vil kunne omfatte situasjoner der en person i vertsfamilien eksempelvis formidler arbeid for au pairen eller ved falske forespeilinger forleder au pairen til å reise til Norge, jf. utl. § 108 tredje ledd bokstav b og c.

Vi foreslår som nevnt en generell bestemmelse og ikke uttrykkelig spesifisering av aktuelle straffebestemmelser, men vi ber særskilt om høringsinstansenes syn på hvordan dette bør reguleres.

Etter departementets vurdering bør det kreves at det foreligger en rettskraftig dom for forholdet. Det vil derfor ikke være tilstrekkelig at en person i vertsfamilien har status som siktet eller tiltalt for et straffbart forhold begått mot au pairen.

7.2. Karanteneperiodens lengde

På bakgrunn av innspill til høringsforslaget av 27.1.2012 foreslår departementet at karanteneperiodens maksimale lengde økes fra to til fem år ved brudd på regelverket for aupairtillatelse. Ved ileggelse av straff eller særreaksjon foreslås det at lengden settes til maksimalt ti år.

Begrunnelsen for forslaget er at det kan være behov for en lengre karantenetid i de mest alvorlige tilfellene, og departementet er enig i synspunktet som har vært fremmet om at avhengighetsforholdet mellom en au pair og vertsfamilien er annerledes enn mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Hensynet til sammenhengen i regelverket om arbeidsgiverkarantene (to års karantenetid) og karantene for vertsfamilier bør derfor ikke tillegges avgjørende vekt. Dessuten vil det ha mindre alvorlige konsekvenser for en familie ikke å få adgang til en au pair enn for en arbeidsgiver ikke å kunne ansette utenlandsk arbeidskraft. Videre kan det være rimelig med en karanteneperiode på henholdsvis fem og ti år i de mest alvorlige tilfellene av brudd på henholdsvis regelverket for aupairtillatelse og straffelovgivningen.

8. Administrative og økonomiske konsekvenser

Departementet viser til høringsbrevet av 27.1.2012. Det forventes ikke at forslaget her vil medføre at et stort antall saker vil bli vurdert for karantene. Vi antar derfor at forslaget ikke vil medføre nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser. Eventuelle merutgifter vil kunne dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer.

 

Med hilsen

 

Birgitte Ege (e.f.)
avdelingsdirektør

                                                                         Birgitte M. Weyde
                                                                         førstekonsulent

 

 

2 vedlegg