Høringsbrev

Høringsbrev | | Justis- og beredskapsdepartementet

1. INNLEDNING
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) om å heve strafferammen ved brudd på innreiseforbudet. Samtidig foreslås endringer i lov 22. mai 1902 nr. 10 almindelig borgerlig straffelov (straffeloven).

Departementet foreslår å heve strafferammen ved brudd på innreiseforbudet som gis ved utvisning etter utlendingsloven fra bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler til bot eller fengsel inntil ett år eller begge deler. Bakgrunnen for forslaget er bl.a. økningen i antall brudd på innreiseforbudet som gis ved utvisning. Departementet foreslår samtidig å oppheve straffeloven § 342 første ledd bokstav a.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd.

Merknader til forslaget bes sendt Justis- og beredskapsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innen 12. april 2013. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i Word-format (ikke som PDF-fil) til birgitte.weyde@jd.dep.no. Spørsmål kan rettes til førstekonsulent Birgitte Magnus Weyde på samme adresse eller på tlf. 22 24 71 32.

2. BAKGRUNN
Personer som utvises etter utlendingsloven, enten pga. straffbare forhold eller pga. brudd på utlendingsloven, ilegges innreiseforbud. Innreiseforbudet er en forvaltningsmessig reaksjon som kan gjøres varig eller tidsbegrenset. Brudd på innreiseforbud kan etter gjeldende rett straffes etter både straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a og utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav a. I praksis synes det å være straffeloven 1902 § 342 som er mest brukt i dag. Antall anmeldelser for brudd på innreiseforbudet etter straffeloven § 342 første ledd har økt betydelig de siste årene, fra 77 i 2007 til 239 i 2011 og 267 i 2012. I 2011 ble det registrert 64 straffereaksjoner for brudd på innreiseforbudet. Disse omfattet 59 personer, slik at noen personer ble straffet flere ganger for samme lovbrudd. I 2012 ble det registrert 88 straffereaksjoner fordelt på 81 personer. I ett tilfelle ble en person straffet fire ganger. Vi har ikke tilsvarende tall for anmeldelser for brudd på innreiseforbud etter utlendingsloven.

Også ifølge Utlendingsdirektoratet (UDI) er problemet med brudd på innreiseforbud økende, særlig for EØS-borgere og tredjelandsborgere med oppholdstillatelse i et annet EØS-land. I tillegg til at det kan ilegges straff som følge av brudd på innreiseforbudet, kan det også gis ytterligere forvaltningsmessig reaksjon ved at det ilagte innreiseforbudet utvides. UDI mener direktoratet i anslagsvis 100 saker i året vurderer utvidelse av tidligere ilagt innreiseforbud fordi utlendingen har brutt gjeldende innreiseforbud. I praksis vurderes utvidelse av innreiseforbudet først ved annengangs brudd. Ved førstegangs brudd på innreiseforbudet vil utlendingen normalt kun bli bortvist, men i kombinasjon med andre grove overtredelser av utlendingsloven kan en utvidelse av innreiseforbudet skje allerede ved førstegangs brudd på innreiseforbudet.

Politiets utlendingsenhet (PU) har ikke statistikk som viser hvor mange utviste tvangsreturnerte som kommer tilbake til Norge. Av dem som ble uttransportert i 2011 og frem til mai 2012, er nærmere 4 prosent uttransportert mer enn én gang (239 av 6 406 personer), mens 3 prosent av dem som ble utvist som følge av straffedom er uttransportert flere ganger (36 av 1 237 personer). Det er altså et relativt begrenset antall personer som blir uttransportert flere ganger, både blant alle uttransporterte og blant de utviste straffedømte, men det kan ikke utelukkes at personer returnerer til Norge og begår kriminalitet uten å bli pågrepet.

3. GJELDENDE RETT
Brudd på innreiseforbud kan etter gjeldende rett som nevnt straffes etter både straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a og utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav a, jf. § 71 annet ledd (utvisning av tredjelandsborgere) og § 124 første ledd (utvisning av EØS-borgere). Etter begge bestemmelsene er strafferammen bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler. Forsøk er straffbart.

Ved gjentakelse er strafferammen etter straffeloven 1902 § 342 fengsel inntil to år, jf. annet ledd. Strafferammen øker altså med det firedobbelte ved gjentatte brudd på innreiseforbudet (dvs. seks måneder ved første gangs brudd og to år ved gjentakelse). Utlendingsloven § 108 sier intet om strafferammen ved gjentakelse, men etter straffeloven 1902 § 61 er straffen det dobbelte ved gjentakelse (dvs. ett år). Denne bestemmelsen gjelder også for spesiallovgivningen og er videreført i straffeloven 2005. Straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a er ikke videreført i straffeloven 2005, da den er overflødig ved siden av utlendingslovens tilsvarende bestemmelse. Når straffeloven 2005 trer i kraft, blir dermed utlendingsloven § 108 eneste hjemmel for å straffe ved brudd på innreiseforbudet.

Etter rettspraksis straffes første gangs ulovlige innreise etter utvisning med ubetinget fengsel i størrelsesorden 35 til 60 dager. For gjentatt overtredelse av innreiseforbud (og grovt tyveri og innbrudd) ble straffen i et tilfelle inntatt i RG 2005 s. 1100 satt til seks måneder ubetinget fengsel. I en dom avsagt av Oslo tingrett i mars 2011 (TOSLO-2011-41680) ble en mann dømt til 90 dager ubetinget fengsel for tredjegangs overtredelse av straffeloven § 342 første ledd bokstav a, jf. annet ledd, og for å ha oppgitt falske personalia til politiet. Den gjennomsnittlige straffeutmålingen lå på 50 dager ubetinget fengsel i 2011 og 47 dager ubetinget fengsel i 2012. Medianen for begge år lå på 40 dager ubetinget fengsel. Det bemerkes at enkelte av disse straffesakene kan omfatte brudd på andre straffebud.

4. UTENLANDSK RETT
Strafferammene for brudd på innreiseforbud er bøter eller fengsel inntil ett år i Sverige, bøter i Finland og bøter eller fengsel inntil tre år i Danmark.

5. INTERNASJONALE FORPLIKTELSER
Ifølge Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv. Dette er et generelt vern om privat- og familieliv. Det kan gjøres inngrep i denne retten i samsvar med lov, for bestemte formål og når inngrepet er forholdsmessig.

Menneskerettskonvensjonene har størst betydning for hvordan statene kan utforme straffeprosessen, men enkelte av forpliktelsene legger også føringer for utformingen av den materielle straffelovgivning. Dette gjelder særlig EMK og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), som er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven. Videre er sivile og politiske rettigheter nedfelt i barnekonvensjonen og andre FN-konvensjoner om tortur, kvinnediskriminering og rasediskriminering.

Menneskerettskonvensjonene kan ha betydning for straffelovgivningen på to måter. De kan gi beskyttelse mot urettferdig strafforfølgning. Men de kan også bety en viss forpliktelse for statene til å etablere det nødvendige lovgrunnlag for strafforfølgning for å beskytte andre verdier som menneskerettskonvensjonene beskytter. I EMK artikkel 7 og SP artikkel 15 nr. 1 første og annet punktum er det nedfelt forbud mot å gi straffebud tilbakevirkende kraft. Det vil si at det ikke kan ilegges straff for et forhold som ikke var straffbart på handlingstidspunktet og heller ikke må idømmes strengere straff enn den som var hjemlet da den straffbare handlingen ble utført. Videre er det i EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2 bestemt at enhver som er siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. I EMK sjuende tilleggsprotokoll artikkel 4 nr. 1 og SP artikkel 14 nr. 7 er det fastsatt et forbud mot dobbeltforfølgning.

6. NÆRMERE OM DEPARTEMENTETS FORSLAG
Brudd på ilagt innreiseforbud innebærer at utlendinger som allerede har begått kriminalitet eller overtrådt bestemmelser i utlendingsloven i Norge, kommer tilbake til landet utenfor norske myndigheters kontroll. Problemet med brudd på innreiseforbudet er økende og for hvert enkelt tilfelle ressurskrevende, bl.a. som følge av utgifter til saksbehandling i utlendingsforvaltningen og politiet og eventuell tvangsmessig retur. Videre er brudd på ilagt innreiseforbud i strid med målet om regulert og kontrollert innvandring. Kontroll med utlendingers identitet og opphold i riket er også av sikkerhetsmessige årsaker svært viktig. Med bakgrunn i økningen i antall brudd på innreiseforbudet mener departementet det vil være riktig å heve strafferammen for slike lovbrudd i utlendingsloven § 108 til det dobbelte, dvs. fengsel i inntil ett år, ev. i kombinasjon med bot.

En heving av strafferammen antas å ville ha en allmennpreventiv, individualpreventiv og kriminalitetsforebyggende effekt, i tillegg til å sikre at utlendingsmyndighetens vedtak om utvisning respekteres. Selv om dagens strafferamme ofte ikke benyttes fullt ut, vil en økning i strafferammen gi et viktig signal om at straff for brudd på innreiseforbudet bør skjerpes.

Departementet bemerker at normalstraffenivået bør ligge noe høyere enn tidligere etter den foreslåtte endringen. Det foreslås at normalstraffenivået bør ligge på ubetinget fengsel i størrelsesorden 120 dager til seks måneder ved førstegangs brudd på innreiseforbudet. Innsatte som løslates etter soning av 2/3 av straffen vil da ha hatt en frihetsberøvelse på 80 til 120 dager. Departementet ber om høringsinstansenes syn på om den foreslåtte hevingen av strafferammen fra fengsel inntil seks måneder til fengsel inntil ett år anses tilstrekkelig, eller om den bør heves ytterligere.

Departementet foreslår også å oppheve straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a, da det ikke anses hensiktsmessig å ha to hjemler for brudd på innreiseforbudet. Nåværende bokstav b og c blir ny bokstav a og b.

Forslaget om å heve strafferammen fra seks måneder til ett år anses ikke å være i strid med Norges internasjonale forpliktelser, herunder menneskerettighetene som nevnt over.

Strafferammen øker etter gjeldende straffelov § 342 til det firedobbelte ved gjentakelse (dvs. seks måneders strafferamme ved første gangs brudd og to års strafferamme ved gjentakelse). Strafferammen for brudd på innreiseforbud vil ved en endring som nevnt ovenfor i gjentakelsestilfeller bli doblet (dvs. ett års strafferamme ved førstegangs brudd og to års strafferamme ved gjentakelse). I forarbeidene til gjeldende bestemmelse (straffeloven 1902 § 61) om generell dobling av strafferammen ved gjentakelse fant departementet det ikke riktig å la en endret § 61 gjelde i tilfeller omfattet av straffeloven § 342 «med mindre normalstraffen økes til 1 år» (se Ot. prp. nr. 62 (2002–2003) punkt 9.5.2.4). Det ble vist til at § 342 omfatter brudd på besøksforbud og hensynet til forebygging av vold. Videre ble det i forarbeidene til utlendingsloven uttalt at departementet anså fengsel i inntil ett år som en tilstrekkelig høy strafferamme ved gjentakelse dersom bestemmelsen i straffeloven § 342 første ledd bokstav a oppheves, og at det uansett «ikke er grunn til at gjentatt overtredelse av innreiseforbud skal vurderes som mer alvorlig enn gjentatt overtredelse av andre typer straffbare handlinger» (se Ot. prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 19.1.6). Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke å heve straffen ved gjentakelse, da forslaget her gjelder innreiseforbud og normalstraffen nå økes til ett år.

Det er blitt tatt til orde for at straffen for gjentatt brudd på innreiseforbudet bør være minimum to års fengsel for å kunne muliggjøre soningsoverføring, jf. Politiforum nr. 3/2012. Departementet ser ikke grunn til å innføre en slik minimumsstraff. I ny straffelov har man i stor grad gått bort fra bruk av minstestraffer, og minstestraffer brukes i straffeloven 2005 primært i saker om drap, de mest alvorlige seksuelle overgrepene og de mest alvorlige narkotikalovbruddene. En slik minimumsstraff vil være en dramatisk økning som ikke vil stå i samsvar med lovbruddets karakter og vil dessuten innebære en merbelastning for fengselsvesenet.

7. ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER
Forslaget om å heve strafferammen til bot eller fengsel inntil ett år eller begge deler antas å føre til at straffeutmålingen i saker om brudd på innreiseforbudet vil endres, anslagsvis til mer enn en dobling i lengden på utmålt straff. Straffegjennomføringen vil skje innenfor dagens kapasitet og vil derfor ikke ha noen direkte økonomiske konsekvenser for kriminalomsorgen. Forslaget vil imidlertid kunne bidra til å øke presset på kapasitet og bidra til køproblematikk. Det antas at denne typen straff i hovedsak vil gjennomføres i fengsler med høyere sikkerhet. På den annen side legges det til grunn at forslaget vil ha en preventiv effekt, noe som isolert sett vil innebære en innsparing. Det er imidlertid usikkert hvor stor den preventive effekten vil være.

8. FORSLAG TIL LOVENDRINGER

8.1 Endringer i utlendingsloven § 108 annet og nytt tredje ledd
§ 108. Straff
Med bot eller med fengsel inntil seks måneder eller med begge deler straffes den som:

a)	forsettlig eller uaktsomt overtrer de bestemmelsene som er angitt i det følgende, eller forbud, påbud eller vilkår gitt i medhold av disse bestemmelsene:
	§ 7 første ledd
	§ 8 første ledd
	§ 9 første og fjerde ledd
	§ 14 første og annet ledd
	§ 16 første og tredje ledd
	§ 19 første og annet ledd
	§ 20 tredje ledd
	§ 21 første ledd
	§ 27 første ledd, jf. fjerde ledd
	§ 55 første og annet ledd
	§ 83 første og annet ledd
	§ 90 sjette ledd
	§ 93 første ledd annet punktum
	§ 100 b første ledd annet punktum
	§ 105 første ledd
b)	forsettlig eller uaktsomt overtrer en forskrift gitt i medhold av loven her, eller forbud, påbud eller vilkår som er gitt i medhold av en slik forskrift, når Kongen har fastsatt i forskriften at forholdet skal kunne straffes etter bestemmelsen her,
c)	forsettlig eller grovt uaktsomt gir vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i en sak etter loven.

Med bot eller med fengsel inntil ett år eller med begge deler straffes den som forsettlig eller uaktsomt overtrer innreiseforbud som nevnt i § 71 annet ledd eller § 124 første ledd.

Nåværende tredje ledd blir fjerde ledd osv.

8.2 Endringer i straffeloven 1902 § 342 første ledd
Straffeloven § 342 første ledd bokstav a oppheves. Nåværende bokstav b og c blir ny bokstav a og b.

Med hilsen

Nina E. D. Mørk (e.f.)
fung. avdelingsdirektør
Birgitte M. Weyde
førstekonsulent