Høringssvar fra Utdanningsdirektoratet

Dato: 01.10.2021

Regnskapsmessig skille m.m. – høringssvar

Krav om egne rettssubjekt

Vi mener at organisering som egne rettssubjekter er en nødvendig forutsetning for et effektivt og handlekraftig tilsyn, fordi egne rettssubjekter har:

· krav til skriftlige avtaler mellom egne juridiske enheter, gir oversikt over samhandling og krav om at handler med nærstående skal kunne sammenlignes med markedet

· høyest sporbarhet for hvilke midler som er brukt på hva i hvilken barnehage

· fullstendig oversikt over gjeld og eiendeler

· tydelig ansvarsplassering, herunder registrering i Brønnøysund

· økt standardisert rapportering, økt sammenlignbarhet med andre sektorer, muligheter for «once-only» rapportering

· best oversikt over eventuell annen virksomhet

· god oversikt over uttak av verdier ved overskudd

Det bør ikke gjøres unntak for små barnehager.

Begrenset mulighet for kontroll med markedsmessige vilkår

Det er en forutsetning for å kunne inngå avtaler at man har rettslig handleevne. Dette er for eksempel tilfellet for et aksjeselskap. For å kunne utforme avtaler må man i tillegg ha definerte eierrettigheter. Eierrettigheter viser hvem som eier hva, og dermed hvem som kan ta betalt for å utnytte noe, for eksempel hvem som eier og kan leie ut en eiendom eller hvem som har en ansettelsesavtale og som kan leie ut arbeidskraft.

I en situasjon med egne rettssubjekter vil dokumentasjon av transaksjoner som regel bli utarbeidet fordi det følger av selskapsformen og dertil hørende regelverk. Egne rettssubjekter har både rettslig handleevne og definerte eierrettigheter. Vi spør oss om det er mulig å innhente tilsvarende dokumentasjon med samme notoritet og bevisverdi ved en modell med regnskapsmessig skille.

Til en viss grad kan man adressere manglende rettslig handleevne for den enkelte barnehage ved å utarbeide et notat eller lignende som omtaler vilkårene som skal gjelde for «transaksjonen», men det vil ikke ligge en vanlig juridisk forpliktelse i det. Det er således ikke fullverdig dokumentasjon på lik linje med avtaler mellom rettssubjekter og det er ingen bakgrunnsrett som utfyller «avtalen»/notatet. Vi lurer også på i hvilken grad utarbeidelse av slik dokumentasjon vil bli prioritert av barnehagene når dokumentasjon kun skal utarbeides med tanke på tilsyn, og ikke fordi det følger av annet regelverk barnehagene er forpliktet etter. Vår erfaring fra friskolefeltet er at selv friskoler (som er egne rettssubjekter som må handle med nærstående på markedsmessige vilkår) legger frem mangelfull dokumentasjon på handel med nærstående.

Det er vanskeligere å se for seg hvordan man kan håndtere mangelen på definerte eierrettigheter for barnehager i samme rettssubjekt, der den privatrettslige eiendomsretten følger rettssubjektet og ikke den enkelte barnehage. Alternativet her synes å være enten å regulere tilordning av eiendeler eller å la eierne selv definere dette. Begge deler byr på utfordringer. En regulert tilordning av eiendeler kan bli detaljert, kanskje vil den ikke bli god/dekkende nok hvis man ikke ser for seg alle eventualiteter, og kanskje klarer man ikke å tette alle muligheter for misbruk. Om man på den andre siden lar eierne definere eierrettighetene, vil vi tro at dette kan åpne for potensielt uønskede tilpasninger.

Vi er også usikre på hvilken dokumentasjonsverdi det har at ledelsen skal bekrefte at regelverket er overholdt og at rapportering har skjedd i henhold til det. Vår erfaring fra friskolefeltet er at der bevisst misbruk først oppstår, er ledelsesrapporteringen en del av problemet.

Utfordringer ved fordelte kostnader mellom barnehager og krav om relevans

Det blir svært vanskelig å få oversikt over samhandlingen mellom barnehagene – fordi den enkelte barnehages kostnader kun vil være en fordeling av relevante kostnader fra hovedselskapet til de ulike underenhetene. Etter vårt syn må det omfattende krav på plass om detaljrapportering som sikrer at hele grunnlaget for fordeling skal kunne kontrolleres. Vi er usikre på om dette lar seg gjøre, uten at kostnadene blir høyere enn krav om egne rettssubjekter. Selv om man skulle ha satt opp tilsvarende krav, vil man ikke kunne trekke analogier fra tilsvarende områder i samme grad.

Dette vil også gjøre det mer krevende å føre tilsyn med en av de største kostnadspostene til barnehagene – lønnskostnader. I egne rettssubjekter er ansettelsesforholdet mellom den enkelte barnehage og den enkelte ansatte avklart – tilsynsmyndigheten har tilgang til lønns- og trekkoppgaver, ansattlister og ansettelsesavtaler. Denne sporbarheten blir etter vår vurdering svakere hvis det ikke innføres krav om egne rettssubjekter, selv om man innfører krav om at de ansatte skal fordeles ut til barnehagene. Etter vårt skjønn må det innføres krav om fullstendig dokumentering av alle ansattes tidsbruk hvis det ikke blir egne rettssubjekter, herunder: stillingsprosent hos den enkelte barnehage med stillingsbeskrivelse, avtaler som setter rammene for bruk av den enkelte ansatte. Vi mener også at dette må sammenstilles i en oversikt som viser bruken av alle ansatte i hele konsernet (stillinger, stillingsprosent, arbeidsoppgaver osv.), slik at det kan kontrolleres at den enkelte barnehage kun dekker relevante lønnskostnader som gjelder egen drift.

Vi viser til våre erfaringer på friskolefeltet, der friskolene har adgang til å drive tilleggsvirksomhet i samme rettssubjekt som er godkjent for friskoledrift. Friskolen må da utarbeide et eget avdelingsregnskap for denne tilleggsvirksomheten, og det må vises hvordan kostnader er fordelt mellom skolen og avdelingen. Tilsyn viser at denne dokumentasjonen har en lav bevisverdi, da fordelingen av kostnader mellom skolen og tilleggsvirksomheten er skjønnsmessig og sjablongmessig fordelt. Det har vist seg at friskolene i slike tilfeller tilpasser og endrer avdelingsregnskapet i tilfeller hvor misbruk av midler i tilleggsvirksomheten er påpekt av tilsynet. Ettersom avdelingsregnskapet er skjønnsmessig fastsatt og i all hovedsak utarbeidet for tilsynsmyndigheten, er det i slike tilfeller vanskelig for tilsynsmyndigheten å holde fast ved at opprinnelig rapportering var korrekt. Vi er bekymret for at dette også vil kunne bli en utfordring for de private barnehagene, hvis man velger en annen modell enn eget rettssubjekt for hver barnehage.

Effektivitetshensyn

Flesteparten av barnehagene er i dag egne rettssubjekter, og leverer både årsregnskap i Brønnøysund og BASIL-regnskap til staten. Det leveres dermed to ganger for disse aktørene (dog litt ulike regnskapsdata). Med egne rettssubjekter kunne det vært utarbeidet én ny rapportering, i tråd med «once-only»-prinsippet. Vi kan da også få bistand fra de som er eksperter på levering og rapportering av regnskap – Brønnøysundregistrene/Altinn – fremfor å lage en egen versjon selv, noe vi tror kunne gitt en effektivitetsgevinst.

Vi vil også vise til at en stor andel av de private barnehagene i dag er egne rettssubjekter. Hvis det ikke blir krav om egne rettssubjekter, vil det kunne ramme aktørene som i dag er egne rettssubjekter (som i mange tilfeller er små, ideelle barnehager) hardere enn aktører om i dag har mange barnehager i samme rettssubjekt (i mange tilfeller store barnehagekonsern).

Regnskapsmessig skille vil også være mindre sammenlignbart med regnskap fra andre sammenlignbare områder (friskoler, høyskoler osv.), og med regnskap fra markedet (husleie, lønnskostnader i ulike sektorer osv.) enn fullstendige regnskap til egne rettssubjekter.

Tilleggskrav ved innføring av krav om egne rettssubjekt:

Ved en ev. innføring av krav om egne rettssubjekt bør følgende endringer i barnehageloven innføres parallelt (som omtalt i høringsnotatet):

  • Forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehage
  • Hjemmel for å regulere likviditet

Følgende endringer i økonomiforskriften bør innføres parallelt (som omtalt i høringsnotatet):

  • Utvidet notekrav for transaksjoner med nærstående
  • Bestemmelse om oppbevaringsplikt
  • Regulering av bruk av likviditet
  • Avtaler med nærstående
  • Revisjonsplikt for alle barnehager, også de små
  • Gjennomføring av reaksjoner ved brudd på regelverk

Dersom det skal vedtas regnskapsmessig skille:

Endringer i barnehageloven

Krav om regnskapsmessig skille

Udir er uenig i at det bør gjøres unntak for små barnehager. 24% av barnehagene kommer inn under unntaket.

Forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehage

Udir er enig i at det bør innføres forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehage. Vi mener at det ikke bør gjøres unntak for små barnehager.

Vi er enig i at det blir definert i forskrift hvilken tilleggsvirksomhet som er tillatt i samme rettssubjekt. Det bør gjelde virksomhet som er nært knyttet til barnehagedrift, som for eksempel utleie av barnehagelokalene utenom åpningstid, utleie av barnehagepersonale ved bemanningsutfordringer i samarbeidende barnehage og pedagogisk kursvirksomhet.

Udir ønsker ikke en søknadsordning. Med ca. 3000 private barnehager vil en søknadsordning innebære en stor administrativ byrde.

Hjemmel for å regulere overskuddslikviditet

Enig i hjemmelen.

For å unngå en definisjonsdiskusjon knyttet til loven bør det defineres at ordene overskuddslikviditet og likviditet sidestilles, slik at ikke det er mulig å definere de likvide midlene ut av lovens intensjon. Slik direktoratet ser det vil en slik sidestilling av ordene ikke ha praktiske konsekvenser for barnehagene i finansforvaltningen.

Overgangsperiode på ett år

Enig.

Ny økonomiforskrift

Krav til regnskapsinformasjon

Enig. Ved å sette krav til regnskapsinformasjonen vil det medføre bedre risikovurderinger. De nye kravene vil også gjøre tilsynsarbeidet lettere.

Uavhengig av om det er regnskapsmessig skille, eget rettssubjekt eller utvidet BASIL-rapportering er målet at det offentlige skal få mer informasjon. Ved innføring av mer utfyllende rapporteringsplikt vil det være behov for enten en større gjennomgang av de eksisterende rapporteringsskjemaene i BASIL eller et nytt rapporteringssystem. Utdanningsdirektoratet er i prosess for å vurdere en større endring i rapporteringssystemet BASIL, og dette arbeidet underbygges av et eventuelt nytt krav til organisering eller rapportering.

Krav til noteopplysninger

Enig. Det vil lette vårt arbeid som tilsynsmyndighet, og være tidsbesparende for barnehagene ved tilsyn.

Krav til ledelsesrapportering for hver enkelt barnehage

Enig.

Dokumentasjonskrav og kontrollspor

Enig. Det vil effektivisere arbeidet for tilsynsmyndigheten, og det blir enklere for barnehagene ved tilsyn.

Ajourhold

Enig. Viktig med løpende ajourhold. Ajourhold kun én gang i året vil kunne gi upresis regnskapsinformasjon.

Oppbevaring av regnskapsmateriale i 10 år

Uenig. Bokføringslovens krav om oppbevaring i 5 år vil i de fleste tilfeller være tilstrekkelig. Det bør innføres en bestemmelse om at virksomheten har plikt til å oppbevare regnskapsmateriell under et pågående tilsyn eller en pågående rettssak.

Regulering av bruk av overskuddslikviditet

Enig i hovedregelen om bankkonto eller norske pengemarkedsfond. Å påføre barnehagens økonomi en uforholdsmessig høy risiko som ikke har direkte sammenheng med driften, må anses å være en aktivitet som er i strid med formålet om at midlene skal komme barna i barnehagen til gode.

Uenig i forslaget om sikkerhetsstillelse. Direktoratet mener forslaget om sikkerhetsstillelse blir vanskelig å overholde i praksis. Det framstår uklart hvordan annen sikkerhetsstillelse enn det som omtales som garanti fra finansiell institusjon i Norge kan føres tilsyn med.

Det er mange ulike organisasjons- og konsernstrukturer i barnehagesektoren. For å oppnå lovens intensjon er det uklart hvordan et krav om sikkerhetsstillelse bør utformes.

Avtaler med nærstående

Enig. Det bør presiseres at beløpsgrensen gjelder for hver enkelt nærstående, for å forhindre at det inngås mange avtaler på 49 999 kroner med en og samme nærstående part.

Revisjonsplikt

Enig. Vi vil få mer pålitelig regnskap. Det blir lettere for tilsynsmyndigheten å avdekke risiko ved regnskapene i alle de private barnehagene.

Krav til bokføring / spesifikasjon

Enig.

Gjennomføring av reaksjoner ved brudd på regelverket

Enig.

Tilsidesettelse av opplysninger

Ingen kommentar.