Høringssvar fra Læringsverkstedet AS

Dato: 30.09.2021

Høringssvar fra Læringsverkstedet

Læringsverkstedet er Norges største private barnehageaktør. Vi driver 245 barnehager fordelt på 80 kommuner i samtlige fylker. Til tross for at Læringsverkstedet er den største aktøren har vi bare ca 4% markedsandel. Barnehagebransjen har de senere årene utviklet seg fra å være en bransje med fokus på kapasitetsoppbygging til å fokusere på kvalitet. I denne modningen av sektoren har det også skjedd en viss naturlig konsolidering, men sektoren består i all hovedsak av enkeltstående aktører.

Læringsverkstedet startet opp i 2003 og er eid av 2 pedagoger som har et generasjonsperspektiv på sitt eierskap. Flesteparten av barnehagene ligger i ett aksjeselskap og Læringsverkstedet har derfor meget god kunnskap om de fleste områdene som dekkes av høringsnotatet.

Forslaget om regnskapsmessig skille er en del av den pågående revidering av det sentrale lovverket for private barnehager. Det overordnede målet for denne revideringen er å legge til rette for en mangfoldig barnehagesektor med høy kvalitet. Alle delendringer av regelverket må vurderes opp mot dette overordnede målet.

Kvalitetsutvikling i en sektor drives gjerne frem av større kvalitetslokomotiver. Dette er enheter som har en størrelse som gjør at man kan sette av ressurser til å drive kvalitetsforbedring og utvikling fremover. Pedagoger ønsker store fagmiljøer. Den forsiktige konsolideringen i bransjen har gitt flere aktører mulighet til å samle menneskelige og økonomiske ressurser i større fagmiljøer og skapt et rom for kvalitetsutvikling.

Læringsverkstedet støtter fullt ut transparens i vår sektor og forstår samfunnets behov for innsyn i disponering av skattepenger. Samtidig må ikke reguleringene bli så rigide at de hemmer muligheten til en rasjonell og effektiv administrativ drift og derigjennom hindre kvalitetsutvikling. Enkelte av forslagene i høringsnotatet er etter vår mening av en slik art blant annet omfang av noter og ledelsesrapportering samt detaljregulering av likviditetsforvaltning.

Oppsummering

Læringsverkstedet er enig i mange av grunntankene i høringsnotatet. Vi tror en løsning med regnskapsmessig skille er en betydelig bedre løsning enn krav om selvstendig juridisk enhet per barnehage. Regnskapsmessig skille er mindre ressurskrevende administrativt, gir en mer skreddersydd og fleksibel løsning og mer transparens enn å tvinge frem en meget omfattende selskapsmessig omorganisering av bransjen.

Ifølge høringsnotatet er hovedformålet med reguleringen å legge bedre til rette for økonomisk tilsyn og kontroll med private barnehager. Utfra dette mener Læringsverkstedet at enkelte av forslagene i høringsnotatet er unødvendig byråkratiske, administrativt ressurskrevende og vil ikke gi nyttig informasjon eller legge til rette for bedre tilsyn og kontroll. Dette gjelder særlig;

· Manglende tydeliggjøring av hvilke balanseposter som ønskes rapportert

· Omfanget av noteinformasjon per barnehage

· Innholdet i ledelsesrapporteringen

· Dokumentasjons og oppbevaringskrav

Læringsverkstedet støtter forslaget om forbud mot annen type virksomhet i samme juridisk enhet som driver barnehagevirksomhet. Vi er dog bekymret for at tillatte tilleggsaktiviteter skal defineres for snevert, og anbefaler at man ikke benytter friskole praktiseringen som rettesnor.

Barnehageloven inneholder ikke noe forbud mot at private barnehager går med overskudd. Det aller meste av overskuddet blir igjen i selskapet, det tas i liten grad ut utbytte i dag. Høringsnotatet foreslår nokså sterke begrensninger på hva dette overskuddet kan brukes til i barnehageselskapet og det er derfor en reell fare for at slike overskudd vil bli tatt ut som utbytte. Læringsverkstedet støtter derfor ikke forslagene rundt overskuddslikviditet eller hvordan økonomiske sanksjoner kan dekkes inn.

De økonomiske konsekvensene av forslaget er beregnet til 11 millioner i økte kostnader for de private barnehagene. Dette er midler som i dag benyttes på drift og kvalitetshevende tiltak. Departementet skriver at de økte kostnadene er bortfall av stordriftsfordeler og derfor allerede kompensert for. Dette er en påstand det ikke er noen som helst dokumentasjon for og som vi stiller oss meget undrende til. Alle barnehager må forholde seg til det samme sett med regelverk, samme struktur på kostnader, inntekter, barn per voksen, barn per kvadratmeter osv. Det foreligger ingen dokumentert stordriftsfordel.

Innholdet i den særskilte regnskapsrapporteringen

Mesteparten av høringsnotatet gjelder innføring av en ny regnskapsrapportering for hver enkelt barnehage, omtalt som et særskilt regnskap. Læringsverkstedet registrerer at departementet foreslår å innføre en helt ny rapportering istedenfor å utvide dagens Basil rapportering. Vi tror hensynet om å legge bedre til rette for tilsyn og kontroll også kunne vært løst på en god måte innenfor eksisterende rapporteringsstruktur. Utover dette har vi ingen overordnede innvendinger mot innføring av en slik særskilt regnskapsrapportering.

Enkelte av de nye kravene er etter vår mening noe uklare og fremstår også som unødvendige i relasjon til hovedformålet.

Den særskilte regnskapsrapporteringen skal omfatte enkelte balanseposter. Lovforslaget definerer ikke presist nok hvilke poster dette skal være. Det gjøres generelle henvisninger til regnskapsloven, og vi foreslår at det i forskriften angis hvilke av balansepostene i regnskapsloven §6-2 som den særskilte regnskapsrapporteringen skal omfatte.

Når det gjelder noteinformasjon så foreslås det at den særskilte regnskapsrapporteringen skal inneholde samtlige noter som i regnskapsloven er pliktig for små foretak. Vi synes dette er for omfattende. Notekravene i regnskapsloven er utformet for å gi informasjon på selskapsnivå om hva som anses nødvendig for en profesjonell bruker av regnskapet. Dette kan avvike nokså mye fra hva som anses som nødvendig for en enkelt barnehage utfra et formål om å legge til rette for bedre tilsyn og kontroll. Notekraven i regnskapsloven omfatter f.eks krav om å beskrive regnskapsprinsipper benyttet, informasjon om antall aksjer, hvem som er aksjonær og i noen tilfeller informasjon om konsernregnskap som enheten inngår i. Ingenting av dette fremstår som nødvendig utfra behov for tilsyn og kontroll etter barnehageloven. Vårt forslag er at det gjøres en reell kostnad og nytte vurdering av hvilke noter som faktisk er nødvendig utfra hovedformålet med reglene og at det bare er disse notene som kreves medtatt i den særskilte regnskapsrapporteringen.

Vi registrerer at det også ønskes innført et notekrav hvor det skal opplyses om lønn til styreren i barnehagen. Det er vanskelig å forstå hva som er bakgrunnen for dette kravet og hvordan det skal legge til rette for bedre tilsyn og kontroll. Læringsverkstedet anbefaler at dette kravet fjernes.

Det foreslås innført en egen ledelsesrapportering. I høringsforslaget foreslår denne rapporteringen i all hovedsak å være en bekreftelse på at ledelsen er klar over sitt ansvar og at de har fulgt lover og regler. Dette fremstår som unødvendig og kunstig. Det er nokså åpenbart at ledelsen har det ansvaret som loven oppstiller og at de følger lover og regler. Å innføre en form for skriftlig bekreftelse på dette anbefaler vi ikke.

Vi støtter forslaget om at det gjøres en ledelsesrapportering som gir visse kommentarer og beskrivelser til regnskapstallene, men at denne utformes på en annen måte enn i forslaget.

Dokumentasjon og oppbevaringskrav

Læringsverkstedet har ingen innvendinger til forslagene om å tydeliggjøre dokumentasjonskravet for visse områder.

Det foreslås samtidig å innføre særegne regler om oppbevaringstid og sted for private barnehager. Denne delen av forslaget støtter vi ikke. Den generelle oppbevaringstiden er 5 år, og dette anses tilstrekkelig for andre typer dokumentasjonsformål, herunder skattemyndighetenes og avgiftsmyndighetenes tilsyn og kontroll behov. Vi synes utvidelsen fra 5 til 10 år er svakt begrunnet og fremstår som unødvendig.

Videre foreslås det innført et krav om at regnskapsdokumentasjonen skal oppbevares i Norge. Det skrives i forslaget at siden barnehagen ligger i Norge så er det naturlig at også regnskapsdokumentasjonen oppbevares i Norge. Dette fremstår som en underlig påstand og med manglende forståelse for hvordan moderne regnskaps og IT systemer fungerer. Mye av den aktuelle regnskapsdokumentasjonen oppbevares elektronisk og det fremstår derfor som gammelmodig å kreve at dette skal "oppbevares" i Norge. Vi anbefaler at det ikke innføres særegne stedbundne oppbevaringskrav for private barnehager, og at man isteden forholder seg til de ordinære oppbevaringskravene i bokføringsloven.

I ytterste konsekvens kan kravet om oppbevaring i Norge sterkt begrense type IT systemer og strukturer som en barnehage kan benytte.

Forbud mot annen type virksomhet

Departementet foreslår et forbud mot å drive annen type virksomhet i samme rettssubjekt som driver barnehage. Samtidig åpnes det opp for at det tillates tilleggsvirksomhet som er nært knyttet til barnehagevirksomheten og som utgjør en mindre del av den totale virksomheten.

Læringsverkstedet er ikke imot forslaget om forbud mot annen type virksomhet forutsatt at det legges til grunn en fleksibel, praktisk og bred definisjon av naturlig tilknyttet virksomhet.

En barnehage disponerer sitt eget bygg, og kan også eie andre driftsmidler som brukes i barnehagedriften. Disse eiendelene kan brukes til annen aktivitet utenom barnehagens åpningstid, som utleie av lokaler til møter, bursdag og konfirmasjon osv. Mange barnehager får gjennom dette et økonomisk bidrag til driften som benyttes til å heve kvaliteten i selve barnehagedriften. I et samfunnsmessig perspektiv bidrar det også til bedre utnyttelse av investeringer i bygg og driftsmidler.

Tilsvarende kan også gjelde utarbeidelse av pedagogisk materiell, kurs- og kompetanseveiledning osv hvor en barnehage kan dele dette med andre barnehager mot et økonomisk bidrag til å dekke kostnadene. Et ytterligere eksempel kan være utnyttelse av felles ressurser ved sykdom eller ferieavvikling.

Dersom loven setter for stramme betingelser for hvilke typer aktiviteter som kan drives i enheten som er godkjent for barnehagedrift kan konsekvensen bli at naturlige tilleggsaktiviteter enten ikke gjennomføres eller at de må organiseres i egne juridiske enheter. Sistnevnte resulterer i flere interne transaksjoner og flere strukturer med mange selskaper involvert. Dette øker de administrative kostnadene både for barnehagene og tilsynsmyndigheter.

Departementet ber om innspill på konkrete aktiviteter som kan inngå som tillatt tilleggsaktivitet. Læringsverkstedet anbefaler at det ikke gjennomføres en slik detaljopplisting, men at det legges opp til en mer dynamisk og fleksibel lovgivning hvor det fastsettes noen prinsipper som vurderingsgrunnlag. De private barnehagene i Norge er mangfoldige og kreative, og en detaljopplisting kan derfor medføre at aktivitet som reelt sett er en naturlig tilleggsaktivitet ikke omfattes av opplistingen.

Læringsverkstedet foreslår også at det innføres en nedre grense for vurdering av denne typen aktiviteter, slik at helt ubetydelige aktiviteter og beløp uansett ikke rammes av forbudet mot annen type virksomhet.

Vi registrerer også at departementet i sitt høringsforslag blander sammen argumenter om forbud mot annen type virksomhet med en drøftelse av i hvilken grad en privat barnehage kan dekke kostnader som tilhører en annen barnehage. Departementet omtaler dette meget upresist som oppkjøpskostnader, og i høringsutkastet påstås det at en barnehage ikke kan dekke denne typen kostnader knyttet til seg selv. Dette er i strid med hva departementet tidligere har presisert i en annen OT prop. Vi tar det for gitt at dette er en inkurie og at det fremdeles er presiseringen i OT prop 96L fra mai 2020 som er gjeldende rett på dette området.

Regulering av overskuddslikviditet samt inndekning av økonomiske sanksjoner

Barnehageloven angir at en privat barnehage kan ha et rimelig overskudd. Videre oppstiller loven visse betingelser som skal være til stede for at barnehagen anses å ha et rimelig overskudd.

Innenfor den lov definerte rammen for rimelig overskudd kan barnehagen disponere dette overskuddet fritt. Man kan velge å dele det ut som utbytte, eller beholde overskuddet i virksomheten slik at det kan reinvesteres i driften, øke kvaliteten, samt være en buffer for fremtidige svingninger i driften.

I høringsforslaget foreslås det å innføre meget strenge og rigide regler for hvordan tilhørende likviditet kan plasseres. I tillegg ønskes det en lovbestemmelse som i praksis forbyr at eventuelle økonomiske sanksjoner kan dekkes av selskapets/barnehagens midler. Dette selv om "gevinsten" som den økonomiske sanksjonen knytter seg til fremdeles er i behold i selskapet.

Etter vår mening er disse forslagene for lite nyanserte og vil i praksis kunne medføre en kraftig økning av utbytteutdelinger fra private barnehager.

Private barnehager mottar ofte tilskudd og inntekter på forskudd, og det kan derfor teoretisk sett oppstå et tap for barnehagen på midler som er ment å dekke driften. Samtidig kan vi ikke se at dette har vært et stort problem historisk og en detaljregulering av alle likviditetsplasseringer er etter vår mening en uproporsjonal reaksjon på et ikke eksisterende problem. Eventuelle tap som barnehagen måtte lide som følge av denne typen plasseringer, og som ligger innenfor opptjente rimelige overskudd vil ikke medføre brudd på formålsbestemmelsene om at tilskudd og foreldrebetalinger skal komme barna til gode. Dette er midler som kunne vært utdelt som utbytte, og således ikke lenger er tilskudd og foreldrebetalinger, men opptjente rimelige overskudd.

Etter Læringsverkstedets mening vil private barnehageselskaps handlefrihet når det gjelder å disponere overskuddslikviditet være tilstrekkelig beskyttet gjennom bestemmelsene om at det ikke er tillatt å drive annen type virksomhet i samme enhet. Dette vil også omfatte konsernkontoordninger og det er således heller ikke nødvendig å regulere bruken av konsernkonto ordninger.