Høringsnotat

Forslag om at § 4 andre ledd i forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge presiseres eller oppheves.

1. Innledning

Gjennom lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er kommunene pliktig til å yte tjenester for å bedre levekårene til vanskeligstilte. Denne plikten gjelder imidlertid ikke ubegrenset, og kommunenes primære ansvar er overfor egne innbyggere. Det må derfor settes rammer for den personkrets som skal nyte godt av kommunenes sosiale tjenester. 

I forarbeidene til lov om sosiale tjenester mv. (Ot.prp. nr. 29 (1990 – 91)) er det lagt vekt på at hovedprinsippet må være at utenlandske statsborgere skal gis samme rettigheter og plikter som norske borgere når de er i Norge. Bestemmelsen om virkeområde for lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er en direkte videreføring av tilsvarende bestemmelse i lov om sosiale tjenester mv, og forarbeidende har derfor fortsatt vekt. Lovens hovedregel er at alle som oppholder seg i Norge er omfattet av loven, men det kan gjøres begrensninger i forskrift.

Ved vurdering av om og i tilfelle hvordan man skal begrense retten til individuelle tjenester, og da særlig økonomisk stønad, til personer som oppholder seg ulovlig i landet, er det flere motstridende hensyn som må avveies. Det juridiske utgangspunktet er at personer som oppholder seg ulovlig i landet skal forlate det. Realiteten er at dette ikke alltid skjer. I denne situasjonen skal kommunene både være lojale overfor regelverk og vedtak fattet av statlige innvandringsmyndigheter, og være lojale overfor formålet med lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Norges menneskerettslige forpliktelser må også tas hensyn til. Det er videre viktig at velferdstjenestene ikke forsøkes brukt som et virkemiddel for å løse problemer knyttet til illegal innvandring.

Personer som oppholder seg ulovlig i Norge har i utgangspunktet ikke rett på andre sosiale tjenester enn opplysning, råd og veiledning. En person uten lovlig opphold vil imidlertid ha rett på bistand i en nødssituasjon. Dette fulgte tidligere av ulovfestede nødrettsbetraktninger, og ble forskriftsfestet med virkning fra 1. januar 2012.

En begrenset rett til hjelp fra Nav-kontoret vil ikke bidra til å opprettholde ulovlig opphold i Norge. Det har imidlertid vært tilfeller hvor personer som har fått hjelp fra Nav-kontoret, har trenert en utreise eller unnlatt å reise ut av landet. Nav-kontoret blir da stilt overfor spørsmålet om hvor langt kommunens hjelpeplikt rekker og når retten til nødhjelp bortfaller. Formålet med bestemmelsen er å avhjelpe akutte nødssituasjoner, ikke å bidra til å muliggjøre ulovlige opphold i Norge, og departementet ønsker å gi retningslinjer for disse tilfellene. Formålet med dette forslaget er å forebygge situasjoner med langvarig bistandsbehov.

2. Gjeldende rett

Gjeldende bestemmelse om sosiale tjenester for personer uten lovlig opphold står i forskrift som trådte i kraft 01.01.2012, og lyder:

§ 4. Personer som ikke har lovlig opphold i riket

Personer som ikke har lovlig opphold i riket har ikke krav på individuelle tjenester etter loven, med unntak av opplysning, råd og veiledning.

Hvis en person som nevnt i første ledd ikke kan sørge for sitt livsopphold, og heller ikke kan få statlig innkvartering, har vedkommende i en nødssituasjon rett til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud i henhold til loven. Hjelp gis inntil vedkommende i praksis kunne forlatt landet.

Første ledd er hovedregel. Andre ledd er unntaket som kommer til anvendelse når søker er i en nødssituasjon.

Gjeldende § 4 andre ledd pålegger kommunene en plikt til å hjelpe mennesker i akutt nød mens de får litt tid til å ordne utreise, men ikke en plikt til å finansiere langvarige ulovlige opphold. Hjelpeplikten er begrenset til tiden frem til vedkommende i praksis kunne forlatt landet. Lengden på hjelpeplikten er derfor først og fremst styrt av tiden det tar å skaffe nødvendige reisedokumenter – enten til hjemlandet, eller til et annet land.

Problemer kan oppstå når en person oppholder seg ulovlig i Norge i lang tid, og dette skyldes at han eller hun ikke selv gjør det som er nødvendig for å ordne utreise, samtidig som vedkommende er helt uten midler. Hvis Nav-kontoret i vedtaket om nødhjelp ikke har stilt et vilkår om aktivitetsplikt og samtidig presisert at retten til hjelp bortfaller hvis ikke mottakeren har gjort det som er nødvendig for å ordne utreise, vil det kunne bli nødvendig å gi mottakeren en ny mulighet. Etter utløpet av dette vedtaket kan hjelpen stanses, forutsatt at utreise faktisk er mulig og beror på vedkommendes egeninnsats. Dette følger av formålet med bestemmelsen, og av at en nødssituasjon forutsetter at det ikke finnes alternative utveier. Det fremgår imidlertid ikke direkte av gjeldende forskriftsbestemmelse.

Hjelpeplikten gjelder ikke personer med tilbud om statlig innkvartering. Personer som har fått endelig avslag på søknad om asyl, kan få tilbud om statlig innkvartering. I dag får alle dette tilbudet i samsvar med instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet, og de får dermed ivaretatt grunnleggende livsopphold der. Personer som har et slikt tilbud, kan henvises til dette tilbudet dersom de søker om økonomisk stønad til livsopphold. Bestemmelsen er i samsvar både med den ansvarsdeling mellom stat og kommune som er besluttet når det gjelder personer som søker beskyttelse i Norge, og med lovens utgangspunkt om økonomisk stønad som en subsidiær ytelse. At en person av ulike grunner ikke ønsker å benytte det statlige tilbudet, er uten betydning. Denne gruppen berøres ikke av det fremlagte forslaget.

2.1. Historikk

Lov om sosiale tjenester m.v. fra 1991 er opphevet som følge av ikrafttredelse av ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (18.12.2009) og ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (24.06.2011). De to nye lovene viderefører den gamle sosialtjenestelovens bestemmelser på hhv Arbeidsdepartementets og Helse- og omsorgsdepartementets ansvarsområder. 

Forskrift til lov om sosiale tjenester mv fra 1991 kunne tolkes slik at retten til økonomisk stønad opphørte umiddelbart når et opphold i Norge ikke lenger var lovlig, enten dette skyldtes at visumperioden var oversittet eller at det ble fattet utvisningsvedtak eller andre vedtak med utreisefrist. På denne tiden bortfalt retten til opphold i mottak ved endelig avslag på søknad om asyl. Det var en hel del personer som hadde fått endelig avslag på søknad om asyl, som ikke kunne returneres til hjemlandet mot sin vilje, og som dermed ble værende i Norge fullstendig uten rettigheter. Disse kunne i prinsippet sulte og fryse i hjel som følge av at de ikke hadde rett til bistand. Situasjonen ble vurdert som uholdbar, og daværende Arbeids- og sosialdepartementet ba derfor i et brev 04.10.2004 alle landets kommuner om å yte nødhjelp til personer uten lovlig opphold, ut fra ulovfestede nødhjelpsbetraktninger. En del kommuner praktiserte allerede en slik ordning.

Parallelt med departementets oppfordring om uhjemlet utbetaling av nødhjelp, besluttet regjeringen å opprette egne mottak for personer med endelig avslag på søknad om asyl. Den største gruppen personer uten lovlig opphold ble etter dette fanget opp av det statlige mottakssystemet og fikk sine grunnleggende behov ivaretatt av staten. Den gruppen som sto igjen med mulig behov for kommunale sosiale tjenester var liten, og personene oppsøker i liten grad Nav-kontor eller andre myndigheter.

Departementet fikk tilbakemeldinger om at en del kommuner opplevde det som lite klargjørende og uheldig at de skulle tildele økonomisk støtte til enkeltpersoner uten tydelig hjemmel i lov eller forskrift. Da det skulle utarbeides ny forskrift etter ikrafttredelse av ny sosialtjenestelov (lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen), ble det derfor ansett som viktig å ta inn i denne en bestemmelse som gjenspeilte de gjeldende nødhjelpsbetraktningene og konvensjonsforpliktelsene, og slik også få forskriftsfestet gjeldende praksis. Det ble følgelig foreslått en hjemmel for bistand i nødssituasjoner. I forbindelse med høringen av denne bestemmelsen i 2011, ga fire høringsinstanser, herunder en kommune og en fylkesmann, uttrykk for at personer uten lovlig opphold burde få bedre rettigheter enn det regjeringen foreslo, mens to fylkesmenn mente livsopphold til personer med ulovlig opphold burde være et statlig ansvar. Ingen høringsinstanser ga uttrykk for et ønske om å beholde daværende ordning med ulovfestet nødhjelp. Forskriften trådte i kraft 01.01.2012.

3. Behov for endring

Utenlandske borgere som oppholder seg ulovlig i Norge skal i utgangspunktet forlate landet. Nav-kontoret verken kan eller skal vurdere hvorvidt en person som oppholder seg ulovlig i landet har gode grunner for å gjøre det, eller om vedkommendes begrunnelse for å oppholde seg i Norge burde gi rett til opphold. 

Det har vært lite oppmerksomhet rundt gjeldende bestemmelse i de vel 1,5 år den har eksistert, og Nav-kontorene mottar få henvendelser fra personer uten lovlig opphold. En konkret sak har imidlertid ført til at det ble rettet søkelys mot unntaksbestemmelsen som gir rett til nødhjelp for personer uten lovlig opphold. Denne saken synliggjorde at det i noen tilfeller kan være uklart hvor omfattende retten til tjenester i en nødssituasjon er, og hvor langt den rekker. Det kan være en indikasjon på at forskriftsbestemmelsen ikke har virket tilstrekkelig klargjørende for forvaltningen og befolkningen. En slik uklarhet er uheldig i en periode hvor innvandringen av EØS-borgere uten midler til å sørge for seg selv, antas å øke. Gjeldende forskriftsregulering av retten til nødhjelp kan villede enkelte til å tro at de har en alminnelig rett til livsoppholdsytelser etter loven. 

I forbindelse med høringen ønsker departementet å innhente synspunkter på om forskriftsreguleringen av hjelpeplikten ikke er tilstrekkelig klargjørende og om den oppleves uhensiktsmessig, spesielt for kommuner og fylkesmenn. Vi ber om synspunkter på om en opphevelse av forskriftsbestemmelsen kan antas å føre til færre henvendelser fra personer uten lovlig opphold, med eller uten rett til nødhjelp. Vi ønsker også eventuelle synspunkter på om man tror at kommunenes utgifter til bistand til denne gruppen vil reduseres som følge av at hjemmelen for nødhjelp tas ut av forskriften.

Departementet ønsker synspunkter på forslag til to alternative justeringer av regelverket knyttet til sosiale tjenester for personer uten lovlig opphold. Det er uheldig at forskriften, slik den er formulert i dag, kan gi signal om at personer uten lovlig opphold har bedre rettigheter enn de i realiteten har. Dette kan avhjelpes enten ved å formulere bestemmelsen slik at det tydelig fremgår at personer uten lovlig opphold som hovedregel ikke har rettigheter, eller ved å klargjøre hva retten til hjelp i en nødssituasjon går ut på, hva hjelpeplikten består i, hva som skal dekkes og hvor lenge det skal gis hjelp.

Regjeringen legger derfor frem to ulike alternativer. Det ene alternativet er å oppheve forskriftsreguleringen av retten til nødhjelp, mens det andre alternativet er å presisere i forskriften at hjelpen skal være kortvarig og begrenset. Nedenfor redegjøres for begge alternativene, og departementet ønsker høringsinstansenes syn på hvilket alternativ som eventuelt vil være mest hensiktsmessig. Vi ber også om synspunkter på eventuelle utilsiktede virkninger av forslagene.

3.1. Alternativ 1: oppheving av bestemmelsen

Dette alternativet innebærer at andre ledd i forskriftens § 4 oppheves, slik at personer som oppholder seg ulovlig i Norge ikke vil ha en regulert rett til sosiale tjenester. Det blir dermed ikke noen regulerte unntak fra hovedregelen i § 4 første ledd, som bestemmer at personer som oppholder seg ulovlig i landet ikke har krav på andre individuelle tjenester etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen enn opplysning, råd og veiledning. 

En opphevelse vil imidlertid ikke få virkning for Norges forpliktelser i henhold til internasjonale konvensjoner, til å sikre en (etter forholdende) tilfredsstillende levestandard for alle som oppholder seg i landet. Norges internasjonale forpliktelser er bl.a. tydeliggjort i lov 21.05.1999 nr.30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett §§ 2 og 3, og er førende for all nasjonal lovgivning. Denne forpliktelsen opphører ikke selv om forskriftsreguleringen oppheves, og samfunnet har fortsatt en hjelpeplikt overfor personer i nød. Før 2012 ble dette løst gjennom at kommunene som omtalt ovenfor i punkt 2.1 ble bedt om å yte nødvendig bistand til personer som oppholdt seg i kommunen og som var i en nødssituasjon. Kommunene gjorde dette, og regnskapsførte kostnadene på ulike måter. Dersom denne løsningen velges, vil det være nødvendig for staten, på annen måte enn i forskrift, å veilede kommunene om hvor langt forpliktelsene etter konvensjonene rekker og hvordan kommunene kan oppfylle disse. 

Fordelen med dette alternativet er at forskriften da ikke vil gi muligheter for å påføre kommunene større forpliktelser enn de faktisk har, for personer som oppholder seg ulovlig i landet. Det vil fortsatt være mulig å klage på avslag om stønad, men siden avslaget vil være begrunnet alene med at søker ikke har lovlig opphold, skal det ikke foretas noen skjønnsmessige vurderinger, verken av Nav-kontoret eller av fylkesmannen som klageinstans. Dette vil lette saksbehandlingen og skape større forutsigbarhet. 

Antallet henvendelser til Nav-kontoret fra personer uten lovlig opphold kan antas å bli noe redusert. Dette vil da også kunne gjelde personer som uansett ville hatt rett til hjelp, uavhengig av forskriftsregulering (rett etter internasjonale konvensjoner). Norge må være forberedt på å møte kritikk for manglende ivaretakelse av grunnleggende behov for personer uten lovlig opphold fra Europarådet og FN dersom denne løsningen velges.

3.2. Alternativ 2: presisering av bestemmelsen

Dette alternativet går ut på å beholde forskriftsreguleringen, men å endre bestemmelsen slik at det tydelig fremgår at Nav-kontorets plikt er begrenset i tid, ev. at det angis et bestemt antall dager. Det kan også tas inn i forskriften at Nav-kontoret kan stille krav om aktivitet med sikte på rask utreise i forbindelse med at stønad ytes. Slik aktivitet kan for eksempel være kontakt med eget lands ambassade for utstedelse av pass, eller kontakt med Politiets utlendingsmyndighet med sikte på tvungen retur.

Presiseringen av at retten til nødhjelp gjelder for en kort periode er primært en tydeliggjøring i forskriften av gjeldende rett, da dette i dag bare fremgår av forarbeider og rundskriv. Dette vil bidra til klarhet, samtidig som man unngår å gå tilbake til en rettstilstand hvor det skulle tildeles økonomisk støtte til enkeltpersoner uten tydelig hjemmel i lov eller forskrift.  Tillegget om krav til aktivitet innebærer at personer som ikke medvirker til å skaffe seg reisedokumenter og for øvrig ordne utreise, mister retten til bistand.

En slik bestemmelse kan for eksempel få følgende ordlyd:

” § 4. Personer som ikke har lovlig opphold i riket

Personer som ikke har lovlig opphold i riket har ikke krav på individuelle tjenester etter loven, med unntak av opplysning, råd og veiledning.

Hvis en person som nevnt i første ledd ikke kan sørge for sitt livsopphold, og heller ikke kan få statlig innkvartering, har vedkommende i en nødssituasjon rett til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud i henhold til loven i en kort periode. Hjelp gis inntil vedkommende i praksis kunne forlatt landet. Det kan stilles krav om å bidra til å muliggjøre egen retur.

Bestemmelsen vil ikke innebære endring i det som er gjeldende rett og vil trolig ikke medføre vesentlige endringer i det som er praksis i de fleste saker i dag, men det vil komme tydelig frem at personer som oppholder seg langvarig ulovlig i landet ikke vil ha krav på bistand over tid. Presiseringen kan gi økt likebehandling i kommuner og fylker.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

4.1. Alternativ 1

Ved å oppheve andre ledd vil man utelukke alle som ikke har lovlig opphold fra rett til økonomisk stønad og midlertidig botilbud. Man må i så fall være forberedt på samme type problematikk som før 2012.

Ettersom Norges forpliktelser i henhold til internasjonale konvensjoner til å sikre en (etter forholdende) tilfredsstillende levestandard for alle som oppholder seg i landet ikke opphører, vil samfunnet som sådan ha en hjelpeplikt overfor personer i nød. Før 2012 ble dette løst gjennom at kommunene ble bedt om å yte nødvendig bistand til personer som oppholdt seg i kommunen og som var i en nødssituasjon. Mange kommuner ivaretok sitt ansvar for denne nødhjelpen gjennom sosialtjenesten og senere gjennom Nav-kontorene. Hjelpen ble gjerne gitt med hjemmel i sosialtjenesteloven.

Administrasjon knyttet til vedtak og klagebehandling må antas å bli mindre med dette alternativet, da begrunnelsen ved avslag vil være helt formell og uten skjønnsmessige vurderinger (bare knyttet til at vedkommende ikke har lovlig opphold). På den annen side vil det kreve at kommunen selv lager en form for system og rutiner for å sikre at den hjelpen som gis ikke blir helt tilfeldig.

Økonomisk antas konsekvensene å ikke bli vesentlige, da antallet personer som oppholder seg ulovlig i landet og som oppsøker Nav-kontoret antas å være lavt.

4.2. Alternativ 2

Heller ikke dette forslaget vil få økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning, da det er en presisering av forutsetninger som fremgår av forarbeidene til gjeldende bestemmelse. Det antas å være få personer uten lovlig opphold som oppsøker Nav-kontorene og søker bistand. I de tilfellene det gis hjelp, er det sannsynlig at det i de fleste tilfellene blir gitt begrenset og kortvarig hjelp i henhold til gjeldende regulering.

En tydeliggjøring i forskriften kan bidra til å redusere antall klager i denne typen saker, og den kan bidra til likere forståelse mellom kommuner og fylkesmenn om hvor langt hjelpeplikten rekker. Siden sakstallet er lavt, vil likevel konsekvensene også her bli små.

5. Ikraftsetting

Endringen kan tre i kraft straks. Den vil ikke få virkning for løpende vedtak.

6. Utkast til forskriftsbestemmelse

Endringsforslag er skrevet i kursiv

6.1. Alternativ 1

§ 4. Personer som ikke har lovlig opphold i riket

Personer som ikke har lovlig opphold i riket har ikke krav på individuelle tjenester etter loven, med unntak av opplysning, råd og veiledning.

Merknad: gjeldende andre ledd oppheves.

6.2. Alternativ 2

§ 4. Personer som ikke har lovlig opphold i riket

Personer som ikke har lovlig opphold i riket har ikke krav på individuelle tjenester etter loven, med unntak av opplysning, råd og veiledning. Hvis en person som nevnt i første ledd ikke kan sørge for sitt livsopphold, og heller ikke kan få statlig innkvartering, har vedkommende i en nødssituasjon rett til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud i henhold til loven i en kort periode. Hjelp gis inntil vedkommende i praksis kunne forlatt landet. Det kan stilles krav om å skaffe nødvendige reisedokumenter.