Høringssvar fra Riksantikvaren

Forslag om åpning av områder for fornybar energi til havs og forslag til forskrift til havenergilova - Høring

Vi viser til Olje- og energidepartementets høringsbrev av 2. juli d.å.

I Riksantikvarens høringsuttalelse av 4. april 2013 til Olje- og energidepartementet ga direktoratet en bred vurdering av en framlagt strategisk konsekvensutredning for 15 utredningsområder for vindkraftetablering i norske havområder. Ut fra Riksantikvarens overordnede ansvar for kulturminner, kulturmiljøer og landskap påpekte vi mulige alvorlige konsekvenser både for kulturminner under vann og for kulturmiljøer og landskap i influensområdet til vindkraftverkene. For kulturminner under vann vil etablering og drift av vindkraftverk representere en direkte konflikt i form av inngrep, mens kulturminner, kulturmiljøer og landskap på land vil rammes indirekte gjennom negativ visuell påvirkning grunnet vindturbinenes skjemmende effekt.

Det aktuelle høringsnotatet mangler en omtale av de konsekvensene Riksantikvaren har påpekt i høringsuttalelsen fra 2013. Hverken i det aktuelle høringsnotatets pkt. 4.2 Særleg verdifulle område, eller i pkt. 6.1 Arealforvaltning, nevnes vindkraftetableringens konsekvenser for kulturminner, kulturmiljøer og landskap. I det innledende avsnittet til høringsnotatets kap. 4 Interesser og omsyn i områda omtales høringsprosessen fra 2013 som følger, sitat: «Fordi det har gått lang tid sidan høyringa har ikkje departementet drøfta høyringsinnspela her, men vil ta opp nokre innspel og moment som er særleg relevante for dei tre områda omtala i høyringsnotatet.» I de punktene i høringsnotatet som her er nevnt, er kun vindkraftetableringens konsekvenser for biologisk produksjon og biologisk mangfold nevnt. Dette er ikke tilfredsstillende.

I Norges territorialfarvann gjelder forbudet i kulturminneloven § 3 første ledd mot inngrep i eller utilbørlig skjemming av automatisk fredete kulturminner (eldre enn 1537) samt forbudet i samme lovs § 14 andre ledd mot inngrep i skipsfunn (båter, skrog, tilbehør, last og annet som har vært om bord, samt deler av slike ting) eldre enn 100 år, uten at det foreligger særskilt tillatelse fra kulturminnemyndighetene. Ved planlegging av offentlige og større private tiltak kommer i tillegg undersøkelsesplikten i kulturminneloven § 9 inn, som pålegger den ansvarlige å undersøke hvorvidt tiltaket kan innebære konflikt med automatisk fredete kulturminner eller skipsfunn.

I tilstøtende sone (24 nautiske mil) har man i kulturminneforvaltningen lagt samme rettspraksis til grunn som innenfor territorialfarvannet, begrunnet i territorialfarvannsloven § 4 tredje ledd samt Havrettskonvensjonens (UNCLOS) artikkel 303 (2).

Utenfor 24 nautiske mil utgjør folkeretten det rettslige grunnlaget for vern av kulturminner. Valletta-konvensjonen av 1992 om beskyttelse av den arkeologiske verdensarven, ble ratifisert av Norge i 1995. Konvensjonen pålegger de respektive ratifiserende land å verne arkeologiske kulturminner innenfor områder de har jurisdiksjon over. UNESCOs konvensjon om beskyttelse av den undersjøiske kulturarven ble vedtatt i 2001. Norge har ikke ratifisert denne konvensjonen men har allikevel, i likhet med de fleste andre land, uttalt at vi vil følge konvensjonens prinsipper for behandling av kulturminner under vann. Utenriksdepartementet har i brev av 4. februar 2019 uttalt følgende, sitat: «Det tilføyes at Norge i praksis opptrer som en ansvarlig aktør hva gjelder beskyttelse av undersjøisk kulturarv og handler i tråd med bestemmelsene i UNESCO-konvensjonens vedlegg.» Norge skal altså handle i tråd med konvensjonens vedlegg, selv om den ikke er ratifisert. Dette er en presisering som er viktig å ta med seg i det videre arbeidet med høringen.

I høringsnotatets kap. 9 omtales forholdet til annet regelverk og internasjonale avtaler. I dette kapittelet omtales ulike typer nasjonalt sikkerhetsregelverk samt Espoo-konvensjonen av 1991 om grenseoverskridende miljøvirkninger og OSPAR-konvensjonen av 1992 om vern av det marine miljøet i det nordøstlige Atlanterhavet, som har egne retningslinjer om vurdering av miljøkonsekvenser av vindkraft til havs. Riksantikvaren vil påpeke at også kulturminneloven og de internasjonale konvensjonene som er nevnt i foregående avsnitt, burde ha blitt omtalt her. Høringsnotatet framstår på denne bakgrunn som mangelfullt.

Vi vil også vise til at Olje- og energidepartementet og det daværende Miljøverndepartementet i 2006 presiserte følgende vilkår i miljøkravene til nye utvinningstillatelser innenfor petroleumssektoren, sitat: «I forkant av fysiske inngrep i havbunnen pålegges rettighetshavere, i samråd med Riksantikvaren, å avklare forholdet til kjente kulturminner og foreta nødvendig kartlegging av kulturminner i leteområdet der dette ikke tidligere er gjennomført. Om det registreres kulturminner i planleggingsfasen eller senere, må avbøtende tiltak, eventuelt utgravning eller dokumentasjon og flytting av kulturminnet, gjennomføres i samarbeid med kulturminneforvaltningen.» Riksantikvaren anser at samme vilkår bør gjøres gjeldende for vindkraftutbygging til havs.

Når det gjelder trasèene for kraftkabler fra vindkraftanleggene til land, samt «landtaket», vil de ovenfor omtalte krav i kulturminneloven komme direkte inn innenfor territorialgrensen.

Når det gjelder vedlegget til høringsnotatet med forslag til forskrift om lov om fornybar energiproduksjon til havs, vil vi generelt påpeke at hensynet til kulturminner på det nærmeste er usynliggjort med unntak av forslaget til § 6 Innhaldet i prosjektspesifikk konsekvensutgreiing andre ledd bokstav b (ei skildring av og vurdering av verknaden energianlegget kan ha for miljø og samfunn) pkt. V hvor «kulturminne, kulturmiljø og landskap» nevnes eksplisitt. Vi ber om at kulturminneinteresser synliggjøres eksplisitt også i tilknytning til foreslått § 7 Søknad om konsesjon som fastsetter hva søknaden skal inneholde opplysninger om og hvor det avslutningsvis i oppramsingen av kulturpunkter under bokstav e (ei skildring av det planlagde prosjektet) er nevnt «potensialet for konflikt med andre interesse» uten å konkretisere hva slags interesser det vises til. I foreslått § 10 Vedtak om godkjenning av detaljplan for utbygging og drift av energianlegg framkommer det at NVE i sitt vedtak om godkjenning av detaljplan skal begrunne hvilke miljøkrav som er knyttet til godkjenningen og eventuelle vilkår om tiltak som skal redusere negative miljøvirkninger. I tilknytning til denne bestemmelsen bør kulturminnelovens krav nevnes særskilt.

Indirekte påvirkning

Kulturminneinteresser i utredningsområdet kan som tidligere nevnt påvirkes både direkte og indirekte. For landskap og kulturmiljøer på land er det i all hovedsak snakk om indirekte eller visuell påvirkning. Vi viser til vår høringsuttalelse av 2013, der vi uttrykte sterk kritikk til metoden som er brukt i konsekvensutredningen for kulturminner av 2012, når det gjelder visuelle forhold til kulturminner og kulturmiljø, sitat: «Når det gjelder kriteriene for å vurdere indirekte påvirkning, er Riksantikvarens oppfatning at vektleggingen av avstand som avgjørende for grad av påvirkning, brukes for rigid i kulturminneutredningen (Os og Lindblom 2012). Metoden som er brukt, fører til at kun kulturmiljøer som ligger i en avstand mellom 0-3 km fra vindkraftområdet vil kunne vurderes å ha stor negativ konsekvens. Selv om vi er enig i at virkningen på kulturmiljø avtar med avstand, mener vi det er feil å legge såpass avgjørende vekt på avstand innenfor kortere og midlere avstander. Avstandstallene synes også å være overført direkte fra situasjoner for landbaserte anlegg uten at man drøfter om den visuelle virkningen er annerledes over havflaten. Man synes heller ikke å ha lagt vekt på at havvindturbiner forventes å bli høyere enn dagens landbaserte turbiner. Landskapsutredningen har en mindre rigid tolkning av betydningen av avstand og kommer etter vårt syn fram til vurderinger av indirekte virkninger på landskap som virker mer realistiske.» Dette er fremdeles relevante momenter som bør vektlegges i videre utredninger og søknadsbehandling.

De områdene fra den strategiske konsekvensutredningen som nå foreslås åpnet, er ikke de som Riksantikvaren i sin uttalelse fra 2013 vurderte som de mest konfliktfylte i forhold til indirekte virkninger på kulturmiljø og landskap. Direktoratet påpekte imidlertid at utredningsområdet Utsira Nord vil ha negative virkninger for Utsira, særlig gjelder det området rundt det fredete Utsira fyr som vil bli sterkt eksponert for et vindkraftverk nord for Utsira. Plassering og avstand til land vil ha betydning for graden av negativ påvirkning.

Når det gjelder den aktuelle høringen mener vi at indirekte virkninger for kulturminner, kulturmiljø og landskap bør utredes nærmere når det gjelder to av områdene: Utsira Nord og Sandskallen-Sørøya Nord. Begge disse områdene ligger relativt kystnært. Dersom produksjon av vindkraft i disse områdene igangsettes, må forholdet til visuell påvirkning fra anleggene utredes bedre. Vi vurderer at noen slik utredning ikke er nødvendig i området Sørlige Nordsjø II, da dette området ligger såvidt langt til havs at visuell påvirkning av landarealene ikke er en relevant problemstilling.

Når det gjelder hensynet til visuell/indirekte påvirkning må dette belyses nærmere med en mer fleksibel metode enn hva som lå til grunn i konsekvensutredningen av 2012. Videre må kunnskapsgrunnlaget oppdateres, bl.a. med prioriteringer som gjøres av landskap i Riksantikvarens pågående arbeid med et landsomfattende register for Kulturhistoriske landskap av nasjonal interesse. Utsira er foreløpig foreslått til å inngå i registeret. For Finnmark er arbeidet ennå på et tidlig stadium.

Direkte påvirkning

I Riksantikvarens høringsuttalelse fra 2013 skrev vi følgende: «I en rapport fra 2008 (Gundersen, Kvalø og Nævestad 2008) vises det til at ulike kilder for vrak i Nordsjøen gir en «vraktetthet» fra ett vrak pr. 22 km2 til ett vrak pr. 220 km2 havbunn (omregning av tall i Gundersen, Kvalø og Nævestad 2008: 40-42). Hvor mange av disse vrakene som kan regnes som kulturminner er ikke kjent.» Denne vurderingen er fremdeles relevant og må hensyntas i det videre arbeidet. I to av områdene - Utsira Nord og Sørlige Nordsjø II - vurderer vi potensialet for konflikt med skipsvrak som svært høyt. Vi er mer usikre når det gjelder Sandskallen Sørøya Nord. Det er viktig å påpeke at det ikke, så vidt vi er kjent med, er gjennomført undersøkelser med sikte på å lokalisere skipsvrak i noen av de tre områdene. Dette må foretas av rette kulturminnemyndighet før områdene eventuelt tas i bruk.

Utsira nord ligger i et område med stor skipstrafikk gjennom hundrevis av år. Potensialet for skipsfunn er stort. I området Sørlige Nordsjø II er det lokalisert ett kjent vrak; restene etter slagkrysseren HMS Queen Mary (id 216654) som sank i det såkalte Jyllandslaget i 1916 hvor 1266 mennesker omkom. Vraket er klassifisert som en krigsgrav under Protection of Military Remains Act 1986. Området har stort potensiale for flere skipsfunn, både fra en av verdenskrigene og tidligere. Det er videre viktig å være klar over at denne delen av Nordsjøen var tørt land, som del av det såkalte Nordsjøkontinentet, fram til rett etter siste istid. Det er gjort funn av rester etter landbasert megafauna (store dyr) i Nordsjøen. Det er derfor sannsynlig at området har blitt brukt av mennesker mens det fremdeles var tørt land. Dette innebærer at det kan være et potensial for funn av kulturminner fra paleolittisk tid (eldre steinalder) i området. Både potensialet for skipsfunn og potensialet for funn av kulturminner fra steinalder må utredes nærmere før området Sørlige Nordsjø II eventuelt tas i bruk til energiproduksjon. Konfliktpotensialet for Sandskallen Sørøya Nord vurderes som middels. Samtidig er kunnskapsgrunnlaget langs Finnmarkskysten enda dårligere enn lenger sør. Denne kjensgjerning må det tas hensyn til i det videre arbeidet.

For å avklare konfliktpotensialet er det av avgjørende betydning at kulturminneforvaltningen kobles tidlig inn i prosessen for å kunne delta på surveys, eller igangsette sine egne undersøkelser i de områdene der dette vurderes som nødvendig. Dette gjelder ikke bare områdene som direkte skal brukes til energiproduksjon, men også traséene til land, samt landtak for ledningene. Ved å delta på tidlige surveys i de aktuelle områdene vil kulturminneforvaltningen på en effektiv og praktisk måte kunne sjekke ut hvorvidt aktuelle plasseringsalternativer vil medføre konflikt med kulturminner. Jo tidligere kulturminneforvaltningen kobles inn i dette arbeidet, jo tidligere vil konflikter med kulturminner oppdages og unngås. Også kostnadsmessig vil dette være sterkt fordelaktig.

Avsluttende kommentar

Med Norges ekstremt lange kyststripe har vi unike naturlige forutsetninger for utvikling av bølgekraft. Derfor mener Riksantikvaren at et ensidig fokus på videre utnyttelse av vindkraft for energiproduksjon er uheldig. Både de store miljøbelastningene vindkraften representerer, og et samfunnsmessig beredskaps- og sårbarhetsperspektiv, bør tilsi en bredere og mer differensiert tilnærming til utslippsfri energiproduksjon framover.

Vennlig hilsen

Astrid Auran Nesbø (e.f.)

avdelingsdirektør

Anne-Judith Munthe-Kaas

Brevet er elektronisk godkjent uten underskrift

Kopi til: Klima- og miljødepartementet, Postboks 8013 Dep, 0030 OSLO