I-0907 B

Trygghet
......––Respekt ––
.....................Kvalitet
........––––––––––

Handlingsplan for eldreomsorgen

Forord
De overordnede målene
Behovene
Mål for satsingen
Sykehjem eller omsorgsboliger
Virkemidlene
Krav om kommunale handlingsplaner
Fylkesmennene og fylkeslegenes rolle
Resultat-rapportering og kontroll
Forslag til endringer i lovverket
Brukernes rolle

Forord

Med denne brosjyren ønsker Sosial- og helsedepartementet å informere om tiltakene i handlingsplanen for eldreomsorg for perioden 1998–2001. Brosjyren er tenkt som informasjon til kommunepolitikere, eldreråd, pårørende, brukere og andre som har behov for eller ønsker en kortfattet oversikt over hva den kommende eldresatsingen innebærer av forpliktelser fra statens side og hva som ligger av oppgaver for kommunene i arbeidet med å utvikle en god eldreomsorg de neste årene.

Handlingsplanen for eldreomsorgen er en stor og viktig satsing for de neste fire årene. Både staten og kommunene vil ha et viktig ansvar for å bygge ut en kvalitativt god eldreomsorg tilpasset den enkeltes behov og som gir trygghet for brukeren og pårørende. I den sammenheng er det også viktig at brukere og pårørende får anledning til å komme med synspunkter og innspill om hvordan kommunens eldreomsorg bør være. Sosial- og helsedepartementetet vil i den sammenheng særlig understreke betydningen av at kommunene tar de kommunale eldrerådene aktivt med i planprosessen, og at de får de kommunale handlingsplanene til uttalelse før det fattes endelig politisk vedtak om satsingen.

Stortinget har vedtatt en fireårig handlingsplan for eldreomsorgen. Planen gjelder fra 1998 til 2001, og har satt konkrete mål for utbygging av tjenestene. For å nå målene er det lagt opp til økt bruk av statlige virkemidler.

[Tilbake]

De overordnede målene

De overordnede målene for pleie- og omsorgstjenesten for eldre og andre grupper er

• en kvalitativ god pleie- og omsorgstjeneste som gir brukeren trygghet
• en helhetlig tjenestekjede
• fleksibilitet og variasjon i forhold til lokale behov
• brukermedvirkning

Kommunene skal også i framtiden ha ansvaret for utformingen og utbyggingen av pleie- og omsorgstjenestene. For å løse oppgavene i pleie- og omsorgssektoren er det nødvendig med et variert og fleksibelt tilbud. Kommunene skal i størst mulig grad utforme og bygge ut et pleie- og omsorgstilbud som er tilpasset de lokale forhold og behov. I handlingsplanen legges det til rette for at det kan etableres en tiltakskjede med tilbud om hjelp i eget hjem, hjelp i tilrettelagt bolig og tilbud om heldøgns pleie og omsorg i egnet bolig (sykehjem eller tilsvarende).

[Tilbake]

Behovene

Behovet for plasser med heldøgns pleie og omsorg (tjenester på sykehjemsnivå), er beregnet til 25 pst målt i forhold til personer som er 80 år og eldre på landsbasis. Anslaget er basert på en vurdering av vitenskapelige undersøkelser og faglige analyser.

I denne dekningsgraden er det også tatt hensyn til behovet for korttidsplasser, og at det også framover vil være personer under 80 år med behov for heldøgns pleie og omsorg på sykehjemsnivå. Den beregnede dekningsgraden er et uttrykk for hva som er tilfredsstillende behovsdekning på landsbasis under forutsetning av godt utbygde hjemmetjenester. Lokale forhold tilsier at det reelle behovet i hver enkelt kommune kan avvike fra dette gjennomsnittet. Kommunene må selv ta stilling til om tilbudet til personer med behov for heldøgns pleie og omsorg skal gis i form av plass i sykehjem eller i omsorgsboliger tilknyttet heldøgns tjenester fra hjemmetjenesten.

I tillegg til plasser med heldøgns pleie og omsorg er det behov for å styrke hjemmetjenestene. Det er også behov for å fortsette utbyggingen av omsorgs- boliger, bygge ut flere ensengsrom og å erstatte gammel og uhensiktsmessig bygningsmasse.

[Tilbake]

Mål for satsingen

I handlingsplanen ligger følgende målsetting:

• 6 000 nye årsverk i hjemmetjenestene i perioden 1998–2001. For 1998 vil dette utgjøre 1 500 nye årsverk.
• 7 200 nye omsorgsboliger i perioden 1998–2001. I 1998 vil dette utgjøre 1 800 nye boliger.
• 6 000 flere ensengsrom fra 1998 til 2002 for å innfri målsettingen om ensengsrom til alle sykehjemsbeboere som ønsker det. I 1998 vil dette utgjøre 1 200 nye plasser. Det forutsettes 280 nye årsverk i perioden 1998–2002.
• 5 000 flere plasser med heldøgns pleie og omsorg (i sykehjem eller omsorgsboliger med heldøgns tjenestetilbud) i perioden 1998 til 2001 for å holde tritt med økningen i antall eldre. I 1998 vil dette utgjøre 1 250 flere plasser. Dette forutsetter 1 120 flere årsverk i 1998 og 4 500 i 2001.
• 1 400 flere plasser med heldøgns pleie og omsorg i perioden 1998–2001 for å sikre et visst minstenivå på pleie- og omsorgstilbudet i kommunene. Dette vil utgjøre 350 plasser i 1998. Tiltaket vil være rettet mot de dårligst stilte kommunene, og vil medføre 310 flere årsverk i 1998, økende til 1 250 nye årsverk i 2001.
• 4 800 plasser i perioden 1998–2001 for å skifte ut nedslitte syke- og aldershjem, av dette 1 200 plasser i 1998.

[Tilbake]

Sykehjem eller omsorgsboliger

Det er åpnet for at kommunene i stor grad kan velge om de vil dekke behovet for plasser med heldøgns pleie og omsorg gjennom nye sykehjemsplasser eller gjennom å bygge omsorgsboliger kombinert med heldøgns tjenestetilbud fra hjemmetjenestene. Det forutsettes at det i omsorgsboligene settes av nok personellressurser slik at det gir den tilstrekkelige trygghet og hjelp som beboeren og de pårørene har behov for. Mange er i tvil om hva en omsorgsbolig faktisk er og skal være i forhold til f.eks. sykehjem. For å klargjøre dette vil Sosial- og helsedepartementet nå sende ut et eget rundskriv om omsorgsboliger.

For at hjemmetjenesten skal være et trygt tilbud for brukeren, vil trygghetsalarmer kunne være et godt tilbud. I dag finansieres trygghetsalarmene av den enkelte kommune, og kostnadene den enkelte bruker har i forbindelse med dette varierer betydelig fra kommune til kommune. I forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 50 (1996–97) ba Stortinget om en kostnadsberegning og en konsekvensvurdering av å overføre ansvaret for trygghetsalarmene til hjelpemiddelsentralene, og overføring av kostnadene til folketrygden. Dette vil Sosial- og helsedepartementet komme tilbake til i statsbudsjettet for 1999.

[Tilbake]

Virkemidlene

For å sikre at målene i handlingsplanen nås vil staten legge forholdene til rette for kommunenes arbeid slik at brukerne skal få det tjenestetilbudet de har behov for. Dette vil skje gjennom økonomiske, juridiske og andre virkemidler, blant annet ved krav om kommunale planer.

Økonomiske tilskuddsordninger
Satsingen er samlet kostnadsberegnet til 30 milliarder kroner for de fire årene, herunder ca. 20 milliarder kroner til investeringer, og 10 milliarder kroner til drift. Kommunene vil bli satt økonomisk i stand til å gjennomføre handlingsplanen gjennom øremerkede midler på statsbudsjettet for 1998 og i senere budsjettframlegg.

I statsbudsjettet for 1998 foreslås i alt vel 3 milliarder kroner som øremerkede tilskudd til investering og drift innenfor rammen av handlingsplanen. Dette er en økning på i underkant av 2 milliarder kroner i forhold til 1997.

Driftsmidler
Driftsmidlene foreslås fordelt på denne måten:

• et generelt driftstilskudd på 695 millioner kroner, som kommer i tillegg til dagens omsorgstjenestetilskudd på 350 millioner kroner. Til sammen utgjør dette 1 045 millioner kroner for 1998. Tilskuddet forslås fordelt til kommunene ut fra følgende kriterier: andel personer 67–79 år, andel personer 80–89 år, andel personer 90 år og over og dødeligheten i kommunen.
• døgntjenestetilskuddet på 150 mill kroner videreføres etter nåværende kriterier.
• et skjønnstilskudd på 105 mill kroner til de kommunene som er dårligst stilt mht. utbygging av tjenestene. Midlene fordeles til det enkelte fylke i form av et grunnbeløp på 3 mill kroner, og deretter i form av en nøkkel bestående av institusjonsdekning og alderssammensetningen i kommunene. Fylkesmannen fordeler tilskuddet til den enkelte kommune ut fra skjønn, og skal ta hensyn til institusjonsdekning og annet tilbud om heldøgns pleie og omsorg, kommunenes økonomiske situasjon, m.v. Det vil bli utarbeidet egne retningslinjer for fordeling av dette tilskuddet.

Investeringstilskudd
For å møte det økte investeringsbehovet, økes satsene for oppstartingstilskudd til sykehjemsplasser fra 150 000 kroner til 375 000 kroner pr. plass, og for omsorgsboliger fra 100 000 kroner til 175 000 kroner pr. bolig. Oppstartingstilskuddet gis til alle nye boliger/plasser, også i de tilfellene der kommunene legger ned gamle bygg og erstatter disse med nybygg.

Kommuner som i stedet for å bygge nytt velger å utbedre den gamle bygningsmassen vil kunne få utbedringstilskudd, på samme måte som i dag. Dette tilskuddet som i dag er på minst 60 000 kroner, vil bli gradert oppover etter prosjektets kostnader opp til et nivå som tilsvarer tilskuddet for nybygde plasser/boliger.

Det særskilte tilskuddet ved omgjøring til enerom foreslås avviklet fra 1. januar 1998.

De nye satsene gjøres gjeldende for prosjekter som ferdigsstilles etter 1. januar 1997. Dette gjelder også prosjekter der det er gitt tilsagn før dette tidspunktet.

Tilskudd til renter og avdrag på lån
I tillegg til oppstartingstilskuddet til nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger, vil kommuner som setter i gang utbygging, og som dermed pådrar seg låneforpliktelser, få et tilskudd til renter og avdrag. Til sammen vil kommunene kunne få dekket prosjektkostnader opp til 830 000 kroner pr. sykehjemsplass og 740 000 kroner pr. omsorgsbolig gjennom oppstartingstilskudd og ordningen med tilskudd til dekning av renter og avdrag på lån. Prosjektkostnader som overstiger disse beløpene vil kommunene selv måtte dekke. Ordningen gjelder for tilsagn gitt etter 1. januar 1997. Dette vil det bli gitt tilsagn om sammen med tilsagnet fra Husbanken om oppstartingstilskudd og lån.

Bostøtte
I stortingsmeldingen oppfordres kommunene til å ta mest mulig kostnadsriktig husleie i omsorgsboliger. For at det likevel skal være mulig for pensjonister med lave inntekter å bo i disse boligene er regelverket for bostøtteordningen endret, bl.a. ved at det såkalte boutgiftstaket, dvs. den øverste grensen for hvor høye boutgifter som regnes med, heves. I tillegg til dette, er det gjort en rekke andre endringer i bostøtteordningen, som også vil komme beboerne i omsorgsboligene til gode, jf Husbankens retningslinjer for bostøtte.

Utvidelse av tiden for kommunenes disposisjonsrett til omsorgsboliger
I dag kreves det at kommunene har disposisjonsrett over omsorgsboligene i 8 år. Det betyr rett til å fordele boligene til beboerne som en del av det samlede tjenestetilbudet kommunen har for eldre og andre med pleie- og omsorgsbehov. Disposisjonsretten vurderes utvidet til 20 år fra 1. januar 1998.

Husbankens rolle
Husbanken vil på samme måte som tidligere, ha ansvaret for å behandle søknader om oppstartingstilskudd og utbedringstilskudd, og fra 1998 også tilskuddet til å dekke renter og avdrag på lån.

Kommunal- og arbeidsdepartementet og Husbanken vil i løpet av året komme tilbake med reviderte forskrifter og retningslinjer for bruken av disse ordningene.

Tall fra Husbanken viser at prosjektkostnadene for sykehjem og omsorgsboliger varierer svært mye fra prosjekt til prosjekt. Husbanken vil i løpet av høsten 1997 utarbeide rimelige standardløsninger med god kvalitet for omsorgsboliger og sykehjem.

[Tilbake]

Krav om kommunale handlingsplaner

For å kunne følge utviklingen i kommunene nøye og for å sikre en mest mulig målrettet bruk av midlene, blir det satt som krav at kommunene skal utarbeide kommunale handlingsplaner for utbyggingen av pleie- og omsorgstjenestene for eldre. Dette skal være en politisk vedtatt handlingsplan som skal innarbeides i de kommunale økonomiplanene og budsjett, og som vil være en forutsetning for å få utløst driftsmidlene. Sosial- og helsedepartementet har utarbeidet et eget skjema til bruk i dette planarbeidet. Planen skal sendes fylkesmannen innen 1.februar 1998. Dette er en forutsetning for å få tildelt driftstilskudd for 1998.

I arbeidet med planen skal kommunene vurdere behovet for tjenester framover med utgangspunkt i dagens situasjon, befolkningsutviklingen framover, m.v., og på bakgrunn av det, vedta konkrete tiltak for 1998. Sosial- og helsedepartementet ber i tillegg om at det samtidig gis en antydning av satsingen også for de øvrige årene i handlingsplanen.

Å utarbeide gode sektorplaner er imidlertid en prosess som tar noe tid, og som også omfatter mer enn en ren budsjettmessig styrking av pleie- og omsorgstjenesten. For i neste omgang å styrke det mer langsiktige og faglige planarbeidet, skal alle kommuner derfor i tillegg utarbeide 4-årsplaner for hele pleie- og omsorgssektoren. Dette er et mer omfattende planarbeid enn det det legges opp til for å få utløst tilskudd for 1998. Arbeidet med disse sektorplanene skal være startet opp i løpet av 1998, og må ses i sammenheng med det øvrige planarbeidet i kommunen, herunder helse- og sosialplaner i de kommunene som har slike. Sosial- og helsedepartementet vil utarbeide retningslinjer og veiledningsmateriell for dette langsiktige planarbeidet. Dette vil være ferdig i begynnelsen av 1998.

[Tilbake]

Fylkesmennene og fylkeslegenes rolle

Fylkesmannen og fylkeslegen vil ha en viktig rolle i arbeidet med den statlige oppfølgingen av handlingsplanen. Det etableres et samarbeid mellom disse etatene i hvert fylke, der bl.a følgende oppgaver skal ivaretas:

Gjennomgang av de kommunale handlingsplanene før tilskuddene utbetales
Her skal det på bakgrunn av kommunenes dokumentasjon vurderes om det er tatt hensyn til behovet for en helhetlig og fleksibel tjeneste, om det er tatt hensyn til det framtidige behovet for personell for å gjennomføre planen, og om det er en god strategi for å møte behovet for kvalifisert personell. Det vurderes om de planlagte tiltakene i kommunene er realistisk i forhold til kommunenes budsjett og økonomiplaner forøvrig. Dette må ses både i forhold til investeringsbudsjettene og driftsbudsjettene.

Fordele midler
Fylkesmannen vil ha det overordnede ansvaret for fordeling av midler til kommunene, og for forvaltningen av driftstilskuddene forøvrig. Dette innebærer også rapportering til departementet om ressursbruken.

Veiledning og informasjon
Som nevnt over, forutsettes fylkesmannen/fylkeslegen å ha en veiledningsfunksjon overfor kommunene. Dette kan være alt fra å svare på enkelthenvendelser til å gi mer utfyllende råd i forbindelse med planarbeidet. Det vil være egne kontaktpersoner i fylkene i forbindelse med dette arbeidet.

[Tilbake]

Resultat-rapportering og kontroll

Den statlige ressursinnsatsen både i form av investeringstilskudd til bygging av sykehjem og omsorgs- boliger, det generelle driftstilskuddet og tilskuddet til de kommunene som er dårligst stilt, skal følges nøye. De kommunale handlingsplanene vil være et sentralt virkemiddel i dette arbeidet. Kommunene skal årlig rapportere om framdriften i planen knyttet til den konkrete satsingen. Fylkesmannen/fylkeslegen går gjennom rapportene og vurderer evt. avvik i forhold til vedtatte handlingsplaner. I den sammenheng må det også foretas en vurdering av kommunenes netto driftsutgifter i forhold til pleie- og omsorgssektoren, og endringene i disse utgiftene i forhold til aktiviteten i sektoren. Departementet vil utarbeide standardiserte rapporteringsskjema og senere komme tilbake til frister for innsending av rapporter, m.v.

[Tilbake]

Forslag til endringer i lovverket

Som en del av tiltakene i handlingsplanen vil det bli fremmet forslag om endringer i kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven.

• Stortinget har vedtatt at det skal fremmes forslag om forskriftsfesting av enerom for alle som ønsker det fra 2003.
• Den nylig iverksatte kvalitetsforskriften skal følges opp gjennom endringer i kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven for å sikre et godt hjemmelsgrunnlag for internkontroll, forskriftshjemmel i sosialtjenesteloven, og plikt til å spesifisere vedtak om opphold i sykehjem.
• Stortinget har bedt om at det fremmes forslag om en harmonisering av de to lovverkene med sikte på et felles lovverk for pleie- og omsorgstjenestene.
• Stortinget har også bedt om at en likebehandling av betalingsordninger når det gjelder medisiner, hjelpemidler og bostøtte i omsorgsboliger og sykehjem blir utredet. Dette vil departementet følge opp i forbindelse med oppfølgingen av det såkalte brukerbetalingsutvalget (NOU 17:1997).

Videre har Sosial- og helsedepartementet sendt utkast til lov om helsepersonells rettigheter og plikter på høring. Lovutkastet tar sikte på å samle og presisere de reguleringer av helsepersonell som i dag gjelder i helselovgiving. Lovforslaget omhandler bl.a. generelle krav til yrkesutøvelsen og spesiell krav og rettigheter for autorisert personell.

Personelltiltak
I alt er det lagt opp til å styrke sektoren med 12 000 årsverk. Å rekruttere og kvalifisere personell til sektoren er derfor en betydelig utfordring. Det er lagt fram en egen handlingsplan for helse- og omsorgspersonell med en budsjettramme på 110 millioner kroner, som også inkluderer tiltak for å styrke personellsiden innenfor eldreomsorgen. Kvalifisering av ufaglærte, og å etter- og videreutdanne de som allerede arbeider i denne sektoren er viktige tiltak. Sosial- og helsedepartementet vil sette i gang et prosjekt for å utrede kompetansebehovet og rekrutteringspotensialet til pleie- og omsorgssektoren. Departementet vurderer også tiltak for å bistå kommunene med internopplæring av nyansatte, spesielt ufaglærte, i form av seks–åtte ukers kurs og å gi ufaglærte muligheter til å avlegge fagbrev i omsorgsarbeid etter § 20 i lov om fagopplæring i arbeidslivet. Videre- og etterutdanning av helse- og omsorgspersonell videreføres og styrkes. Grunnutdanningens innhold vil også bli vurdert. Tiltakene er nærmere beskrevet i Handlingsplan for helse- og omsorgspersonell (I–0895 B).

[Tilbake]

Brukernes rolle

Individuelle omsorgsplaner
For å sikre brukerperspektivet i omsorgstjenestene kan omsorgsplaner være et nyttig redskap. Utformingen av en slik plan kan skje etter at det er fattet vedtak om å tildele pleie- og omsorgstjenester. Omsorgsplanen for den enkelte må utformes i et samarbeid med brukeren og evt. pårørende. Den kan være hensiktsmessig både for brukere som bor hjemme, og for dem som har institusjonsplass. Samarbeid om en utforming av planen kan bidra til en felles forståelse av rammebetingelsene for tjenestene, bidra til å styrke brukernes innflytelse på tjenesteutformingen og bidra til å skape tillit i tjenesteapparatet.

Sosial- og helsedepartementet vil gi ut en veileder til kommunene om utforming og bruk av individuelle omsorgsplaner for brukere i alle aldersgrupper.

Eldrerådenes rolle
Det er etablert eldreråd i alle kommuner og fylkeskommuner. Disse rådenes innflytelse på kommunale beslutninger har variert en del. Sosial- og helsedepartementet ser det som viktig at brukernes interesser blir ivaretatt ikke bare i selve tjenesteutøvelsen, men også i de kommunale planprosessene. Derfor er det satt som krav at forslaget til kommunal handlingsplan forelegges de kommunale eldrerådene før de vedtas politisk. Det er viktig at eldrerådene så langt som mulig får anledning til å delta i de planprosessene som kommunene setter i gang, og at de kommer inne så tidlig som mulig i disse prosessene.

[Tilbake]